Appunti di Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Docente

Lorenza Mola

Obiettivi formativi

Il corso si propone di fornire agli studenti gli strumenti per conoscere e comprendere gli aspetti istituzionali e normativi dell'ordinamento dell'Unione europea, e la sua rilevanza negli ordinamenti interni degli Stati membri.

Risultati attesi

Per superare l'esame lo studente dovrà possedere una buona conoscenza degli argomenti trattati durante il corso ed essere consapevole del loro rilievo negli ordinamenti interni degli Stati membri.

Programma

• Introduzione: evoluzione, valori-obiettivi-competenze, membri
• Istituzioni
• Procedure decisionali
• Fonti
• Tutela giurisdizionale
• Rapporti tra diritto dell'Unione Europea e diritto degli Stati membri
• Parte monografica: tutela dei diritti umani, carta dei diritti fondamentali, futuro

Libri

• R. Adam, A. Tizzano, Lineamenti di diritto dell'Unione europea, Giappichelli, ult. ed.
• G. Strozzi, R. Mastroianni, Diritto dell'Unione Europea, Parte istituzionale, Giappichelli, ult. ed.

Esame

Test scritto con 6 domande aperte (4 sulla parte istituzionale e 2 sulla parte monografica), tra le quali bisogna sceglierne 4 (3 sulla parte istituzionale e 1 sulla parte monografica) alle quali rispondere.

Introduzione

Evoluzione del processo di integrazione europea

Il concetto di Europa è antichissimo. Nell'età contemporanea, si parlava di unire l'Europa già nel XIX secolo. Tuttavia, il processo politico che ha portato all'attuale Unione Europea si è sviluppato dopo la Seconda Guerra Mondiale. L'obiettivo fu quello di impedire il riprodursi delle situazioni politiche, economiche e militari che avevano portato l'Europa e il mondo al conflitto mondiale.

Era chiara l'esigenza di dover unire Francia e Germania in un progetto comune, per evitare che si sentissero concorrenti o nemici. Inoltre, gli Stati Uniti avevano capito che era meglio avere un'Europa unita, baluardo dei valori occidentali, contro il blocco socialista. Ci fu un articolato dibattito interno, che trovò occasione di manifestarsi al congresso dell'Aja (1948). Qui si affrontarono le tre principali teorie che avrebbero guidato il processo di integrazione europea: la teoria federalista, la teoria inter-governativa e la teoria funzionalista.

Teorie dell'integrazione europea

La teoria federalista (o teoria idealista) propugna la creazione di una federazione. Una federazione è uno Stato, il cui atto istitutivo è una costituzione, con un'unica moneta ed un unico esercito. Le istituzioni federali disciplinano direttamente le situazioni soggettive in capo ai singoli. I cittadini, tramite procedure democratiche, concorrono a formare il potere federale. Questo disegno comporta che gli Stati nazionali si spoglino delle loro prerogative sovrane, per cederle ad un ente superiore quale l'ente federale. La voce federalista più autorevole fu quella di Altiero Spinelli, che, insieme a Ernesto Rossi e Ursula Hirschmann, scrisse il Manifesto di Ventotene.

La teoria inter-governativa vuole una collaborazione tra i vari governi Europei, che tuttavia rimangono autonomi. Il maggior esponente fu Winston Churchill. Secondo questa teoria bisognava creare una confederazione, ossia una unione di Stati che collaborano in alcune materie. Deve esserci l'accordo unanime per l'attuazione della collaborazione.

La teoria funzionalista, il cui principale esponente fu Jean Monnet, si concentrò sul metodo con cui procedere all'integrazione europea: bisognava fondare tutto su azioni comuni, realizzazioni concrete in settori limitati, che avrebbero portato a una solidarietà di fatto, che avrebbe scatenato il c.d. effetto di spillover. È come stare in piedi su una bicicletta: per farlo bisogna per forza pedalare.

Il ruolo del Consiglio d'Europa

Dal dibattito dell'Aja ne uscì il Consiglio d'Europa, un'organizzazione internazionale regionale, formata da 47 paesi, con sede a Strasburgo, fondata con il Trattato di Roma del 1949 sull'idea di Winston Churchill. Il Consiglio d'Europa si occupa delle materie riguardanti i diritti umani e la democrazia. Ciò avviene stilando delle convenzioni, come ad esempio la Convenzione di Istanbul (contro ogni forma di violenza sulle donne). La convenzione più illustre è la Convenzione Europea dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU).

L'Unione Europea, tuttavia, è nata in altro modo: infatti, la Francia concepiva la piena restituzione della libertà alla Germania solo se corredata a limitazioni permanenti, come la limitazione sull'uso delle risorse carbonifere, proposta da Jean Monnet. Monnet, puntando sul metodo funzionalista, dialogò con Robert Schumann, alsaziano, primo ministro francese, Conrad Adenauer, bavarese, cancelliere tedesco, e Alcide De Gasperi, trentino, primo ministro italiano: tutti e tre sensibili a questo tema perché provenienti da regioni con un proprio orgoglio e un forte spirito di indipendenza.

La dichiarazione Schumann e la CECA

Il 9 maggio 1950, con la dichiarazione Schumann, vi fu un'affermazione del metodo funzionalista. Ci fu la proposta di porre la produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto un'Alta Autorità comune. Con la creazione della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), organizzazione dal carattere aperto, si cercava poi di arrivare all'obiettivo finale, quello di una federazione europea, indispensabile per il mantenimento della pace. La CECA fu creata con il Trattato di Parigi, del 1951.

Il trattato è una fonte del diritto internazionale ed è frutto della cooperazione tra Stati, ma anche un incontro di volontà autonome. I trattati sono una specie di contratto tra Stati, ma sono anche lo strumento con cui si realizza la cooperazione istituzionalizzata, cioè la cooperazione che avviene tramite istituzioni comuni (le organizzazioni internazionali).

Il mercato comune e i trattati di Roma

Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo raccolsero l'invito di Schumann e aderirono alla CECA. I tre stati del Benelux proposero di creare un mercato comune, basato su 4 libertà fondamentali (libera circolazione di merci, lavoratori, servizi e capitali), concretizzato nei Trattati di Roma del 1957: il trattato sulla Comunità Economica Europea (CEE) e il trattato sulla Comunità Europea dell'Energia Atomica (EURATOM).

Furono istituiti l'Alta Autorità della CECA e la Commissione della CEE. Inoltre, furono istituiti, per la CECA, per la CEE e per l'EURATOM, un Consiglio, un'Assemblea e una Corte di Giustizia (metodo comunitario).

La Commissione, che incarna l'interesse generale, ha il monopolio dell'iniziativa legislativa, ma le decisioni sono prese dal Consiglio, formato da rappresentanti dei governi nazionali, che adotta le decisioni a maggioranza. L'Assemblea rappresentativa dei cittadini degli Stati membri ha un ruolo attivo di controllo politico, ma non poteri legislativi. Gli atti adottati avevano efficacia diretta nei confronti dei singoli, protetti comunque da una tutela giurisdizionale. Questo metodo comunitario è una forma di cooperazione molto avanzata ed innovativa per l'epoca.

La sentenza Van Gend en Loos

La sentenza della Corte di Giustizia, Van Gend en Loos, causa 26/62, del 1963, enuncia una massima: lo scopo del trattato CEE, cioè l'instaurazione di un mercato comune il cui funzionamento incide direttamente sui soggetti della Comunità, implica che esso va al di là di un accordo che si limitasse a creare degli obblighi reciproci fra gli stati contraenti. La Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale.

Lo sviluppo della CEE e le sfide degli anni '70

Negli anni '60 (dal 1958 al 1970) vi fu un periodo transitorio, previsto dal Trattato sulla Comunità Economica Europea: il trattato prevedeva l'abolizione degli ostacoli alla circolazione di merci, lavoratori, servizi e capitali, e questo necessitava di tempo. Il trattato incideva sulla microeconomia (politica agricola, politica di concorrenza e politica sociale): per quanto riguarda la concorrenza, il trattato vietava alle imprese comportamenti di trust, di intese e di abuso di posizione dominante. Il trattato non incideva invece sulla macroeconomia, lasciata alla libertà degli Stati. Questo fu un periodo d'oro (belle epoque), perché la CEE riusciva ad intervenire nell'economia europea.

Negli anni '70, la crisi economica rese impossibile proseguire nel cammino di integrazione senza un coordinamento più stretto delle politiche economiche e senza posizionare la CEE sulla scena internazionale: di fronte alla crisi del petrolio e alla crisi monetaria, un mercato comune doveva poter coordinare la risposta alla crisi, ma i trattati di Roma non permettevano alla CEE di introdursi nella politica economica (macroeconomia). Gli stati potevano attribuire maggiori poteri alla CEE, continuando ad intraprendere il percorso di integrazione economica europea, oppure reintrodurre elementi protezionistici, regredendo e perdendo i passi avanti che c'erano stati. Nessuna delle due vie fu intrapresa, ci fu uno stallo: le istituzioni furono bloccate, c'era immobilismo. Gli stati scelsero di operare al di fuori della Comunità, attraverso cornici più flessibili, in mano ai governi, per discutere di questioni di politica economica e di politica estera. Nacquero così i vertici, riunioni di Stati, al di fuori delle procedure della Comunità.

L'influenza degli individui e la nascita del Parlamento Europeo

Gli individui erano comunque sempre più interessati alle questioni comunitarie, perché le norme comunitarie incidevano direttamente sugli individui, e non solo sui governi. Perciò, si necessitava di una maggior tutela delle posizioni giuridiche soggettive: questo portò alla elezione a suffragio universale del Parlamento Europeo (1979). Fino ad allora l'Assemblea era composta da delegati dei Parlamenti Nazionali. La giurisprudenza della Corte di Giustizia ammette che la tutela dei diritti umani è un principio generale dell'ordinamento giuridico della Comunità.

Riforme degli anni '80 e '90

Gli anni '80 sono una tappa fondamentale del processo di integrazione europea, perché si ha la prima grande modifica ai trattati di Roma. Le iniziative sorte prima al di fuori delle Comunità, vengono introdotte nelle Comunità, modificando i Trattati. L'Atto Unico Europeo (AUE), del 1986 ed entrato in vigore l'anno seguente, recepiva l'istanza di superamento del deficit democratico (scarsa legittimità delle decisione prese dalla Comunità) e l'idea di creare una unione economico-monetaria. Dopo l'AUE, furono convocate due conferenze, per sviluppare questi aspetti.

Inoltre, si manifesta una nuova necessità: man mano che i mercati si integravano e che le libertà di circolazione venivano esercitate, si poneva l'esigenza di agevolare tale flusso di merci e persone rimuovendo i controlli alle frontiere sulle persone, e cooperando per il riconoscimento delle situazioni giuridiche in materia civile e penale (riconoscimento delle sentenze emanate da altri Stati, ecc.). La Gran Bretagna, entrata nella CEE all'inizio degli anni '80, si oppose al fatto che questi nuovi elementi entrassero nei trattati. Perciò, Francia, Germania e i tre paesi del Benelux, si ritrovarono a Schengen e diedero vita agli accordi di Schengen, stipulati al di fuori della Comunità, ma aperti a nuovi stati, sia membri della Comunità, sia non. Nel 1990 fu adottata la Convenzione di applicazione degli accordi di Schengen, e aderirono a Schengen molti stati.

Gli accordi di Schengen sono un sistema di gestione integrata delle frontiere: non ci sono controlli alle frontiere interne, e vengono gestiti in materia integrata i controlli sulle frontiere esterne con il SIS (Sistema Informatico di Schengen), per controllare l'entrata di cittadini di Stati terzi. Il sistema Schengen predisponeva anche cooperazione in materia di sicurezza e di giustizia, oltre a garantire uno spazio di libertà all'interno dello spazio europeo.

Il Trattato di Maastricht e l'istituzione dell'Unione Europea

Gli anni '90 iniziano con il Trattato di Maastricht, del 1992 ed entrato in vigore nel 1993, che ha ricondotto al processo di integrazione europea le iniziative sorte al di fuori delle Comunità (in particolare quelle sull'unione economico-monetaria, quelle sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, e quelle sulla politica estera) e ha approfondito il discorso sulla legittimità democratica del processo decisionale della CEE, istituendo l'Unione Europea (UE), che non è ancora un soggetto giuridico internazionale, ma un sistema di cooperazione che si articola nelle tre Comunità originarie (CEE, CECA, EURATOM) e in due nuove sfere d'azione: la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e la Cooperazione in materia di Giustizia e Affari Interni (GAI).

L'Unione Europea si articola quindi in tre pilastri: il primo pilastro (tre Comunità), il secondo pilastro (PESC), ed il terzo pilastro (GAI). Si dice che l'Unione Europea costituisce il frontone ed il basamento del tempio a tre pilastri. Con il Tratto di Maastricht viene elaborato il Trattato sull'Unione Europea (composto da: disposizioni comuni, disposizioni sulla PESC e disposizioni sulla GAI) e vengono modificati i tre Trattati sulle Comunità originarie, che rimangono in vigore.

PESC e GAI si fondano non sul metodo comunitario, come il primo pilastro, ma sul metodo inter-governativo: i protagonisti sono gli Stati membri e le istituzioni ove sono rappresentati. Il ruolo di iniziativa della Commissione è condiviso con gli Stati membri, e il Parlamento europeo è solo consultato. Il Consiglio delibera generalmente all'unanimità. Gli atti adottati sono sprovvisti di efficacia diretta, occorre sempre passare attraverso il filtro dell'ordinamento giuridico nazionale. Inoltre, la Corte di Giustizia non ha competenza.

Vi sono anche alcune modifiche alle Comunità originarie, tra cui la modifica del nome della CEE, che diventa CE (Comunità Europea): si nota come sia venuta meno la connotazione economica, e come ormai sia più importante l'unione politica. Inoltre, viene introdotto l'istituto della cittadinanza europea e viene prevista l'introduzione di una moneta unica (euro) entro il 2002.

I Trattati di Amsterdam e Nizza

Il Trattato di Amsterdam, del 1997 ed entrato in vigore nel 1999, modifica i 4 trattati contenuti nel Trattato di Maastricht, con l'obiettivo principale di rafforzare la tutela dei diritti umani e di sottomettere al metodo comunitario il terzo pilastro (GAI). Il Trattato di Nizza, del 2001 ed entrato in vigore nel 2003, attua delle riforme istituzionali, che tengono conto delle adesioni di nuovi Stati all'Unione Europea. Nel 2004 ci fu il tentativo, non andato in porto, di attuare il Trattato Costituzionale.

Il Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona (o Trattato di riforma), del 2007 ed entrato in vigore nel 2009, abolisce i tre pilastri: la CE viene meno come entità giuridica e l'UE, che subentra, diventa un soggetto giuridico internazionale. Benché sia abolita la struttura a pilastri, per la PESC rimangono delle regole basate sul metodo inter-governativo, mentre si ha una completa "comunitarizzazione" della GAI. La disciplina, pur congiunta, è comunque ripartita in due trattati: il Trattato sull'Unione Europea (TUE) e il Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE).

Entrambi i trattati hanno lo stesso valore giuridico. La differenza è che il TUE enuncia i principi generali su cui si fonda l'UE, contiene le regole generali di funzionamento e include le regole sulla PESC, mentre il TFUE contiene la disciplina specifica di determinati settori (fonti, istituzioni, procedure decisionali, ecc.).

Valori, obiettivi e competenze

L'art. 2 TUE enuncia i valori dell'Unione Europea: L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.

L'art. 3 TUE enuncia gli obiettivi dell'Unione Europea. L'Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. Questo primo comma enuncia gli obiettivi finali che l'Unione vuole perseguire. I commi seguenti enunciano invece gli obiettivi strumentali, necessari per raggiungere gli obiettivi descritti nel primo, fondamentale, paragrafo. L'Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima. L'Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico. L'Unione combatte l'esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore. Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri.