Analisi dei processi decisionali e sistema politico

LE RIFORME DEGLI ANNI NOVANTA

Due riforme radicali: Riforma Amato 1992-1993 e Riforma Dini 1995, a cui seguono riforme di consolidamento (interventi del Governo Ciampi e del Governo Prodi I).

Questa fase è segnata da misure di austerità in base a una logica sottrattiva: i costi delle misure sono ben visibili mentre i benefici sono di lungo termine e non facilmente identificabili da parte dell'elettorato (costi concentrati e benefici diffusi ma dilazionati nel tempo).

In questa fase si definisce un nuovo disegno di policy, una nuova concettualizzazione, coerente con un nuovo sistema previdenziale ispirato ai principi dell'equità attuariale (metodo contributivo), della multi-pillarizzazione (sviluppo della previdenza integrativa - tenuto conto dei meccanismi della contribuzione nel medio lungo periodo, il cittadino deve pensare a sviluppare una seconda pensione, altrimenti non riuscirà a mantenere il proprio tenore di vita), e dal progressivo innalzamento.

Cui cadde il primo governo Berlusconi è la proposta di modificare ulteriormente il sistema pensionistico; la Riforma Amato, infatti, non poteva reggere nel medio periodo in quanto tendeva ancora a corrispondere pensioni troppo elevate rispetto alla reale contribuzione del lavoratori.

La proposta di Berlusconi venne fortemente criticata, anche dalla Lega, il governo cadde, venne creato un Governo Tecnico e Dini, ex ministro del Tesoro con Berlusconi, propose una riforma cercando di andare oltre a quello che era stato fatto da Amato, riprendendo la proposta di Berlusconi, questa volta però includendo anche i Sindacati, che erano stati esclusi da Berlusconi.

XXXVII Riforma Dini 1995, altro anno spartiacque per il sistema pensionistico: Riforma complessiva che, questa volta con il contributo decisivo del sindacato, arrivò a buon fine. Rispetto ai precedenti progetti di riforma, il tentativo del governo tecnico di Dini fu caratterizzato da un più ampio ventaglio di

obiettivi:

• miglioramento della sostenibilità finanziaria del sistema;
• riduzione delle ineguaglianze tra i differenti schemi previdenziali;
• garanzie di prestazione adeguate, attraverso la promozione della previdenza integrativa;
• allungare la vita attiva, incentivando l'innalzamento dell'età di pensionamento e garantendo la flessibilità delle prestazioni, al fine di offrire maggiore libertà di scelta al singolo individuo e di coprire anche i settori meno privilegiati del mondo del lavoro.

Il metodo retributivo fu abbandonato a favore di quello contributivo (tutti i parametri precedenti, relativi a quanto si era guadagnato negli ultimi anni o negli ultimi mesi di lavoro, vengono totalmente abbandonati per coloro che iniziarono a lavorare dopo il 1995).

Fu introdotta una soglia flessibile per il ritiro dal mondo del lavoro (da un minimo di 57 ad un massimo di 65 sia per gli uomini che per le donne), calibrando in chiave crescente il

calcolo dei benefici.

Le pensioni di anzianità non furono completamente eliminate, ma vennero definite nuove norme (più restrittive) per il loro calcolo (da applicare con un periodo di transizione particolarmente ampio).

La pensione sociale venne trasformata in assegno sociale (coperto con i soldi della collettività) da attribuire agli ultra-65enni in stato di bisogno, purché residenti, rappresentando un vero e proprio beneficio selettivo (o means-tested).

Al fine di aumentare l'equità del sistema (33% del loro dello stipendio: 2/3 del lordo pagato del datore di lavoro, 1/3 pagato direttamente dal lavoratore), i lavoratori del settore pubblico e di quello privato furono obbligati a contribuire in egual misura al sistema, mentre i contributi a carico dei lavoratori autonomi furono innalzati.

Le riforme degli anni Novanta, e in particolare la Riforma Dini (riforma forte, replacement), furono il risultato del dialogo tra Governo tecnico e coalizioni.

parlamentari variegate che potevano contare sull'appoggio delle parti sociali come i Sindacati; ciò cambiò la dinamica relazionale tra gli stakeholders e gli attori di policy (il governo Dini era stato capace di costruire consenso attorno alla decisione, quello che non era riuscito a fare Berlusconi). La riforma era caratterizzata da un'elevata consistenza e da un'alta sinergia, aveva chiari gli obiettivi, metteva in essere gli strumenti necessari al contenimento della spesa pensionistica, compendiando la contemporanea riduzione delle prestazioni con l'innalzamento dell'età di pensionamento.

L'introduzione del metodo contributivo era coerente con l'introduzione del principio di equità attuariale (costruzione della pensione sulla base dei contributi versati) che avrebbe dovuto ridurre le disuguaglianze tra categorie e soggetti. Ex-post è possibile indicare come limite fondamentale della riforma l'eccessiva

Lunghezza della transazione in vista della piena implementazione del metodo contributivo, attesa nel 2035. I lavoratori che avevano cominciato a lavorare prima del 1995, avevano diritto al calcolo di una parte della loro pensione attraverso il metodo retributivo, facendo si che alcuni interventi di riforma siano stati inconsistenti. Ma al tempo stesso non si poteva cambiare il sistema dall'oggi al domani, passando dal retributivo al contributivo, in quanto si era istaurata una logica dei diritti, acquisita da coloro che avevano iniziato a lavorare prima del '95. Questo implicava una limitata istituzionalizzazione delle nuove regole e la possibilità, lungo gli anni della transazione, di interventi inconsistenti rispetto alla logica della riforma.

LE RIFORME DEGLI ANNI 2000 (2001-2007)

Riforma Berlusconi-Maroni 2004:

• tagli alla spesa e innovazioni per l'aumento dell'occupazione dei lavoratori anziani e altri provvedimenti tesi a aumentare le entrate del sistema

pensionistico;

• in una prima fase transitoria (fino al 31 dicembre 2007), la riforma ha previsto incentivi fiscali e contributivi per favorire il rinvio del pensionamento;
• i tagli, relativi alle pensioni di vecchiaia e di anzianità, furono previsti a partire dal 1 gennaio 2008 (il cosiddetto "scalone", determinato dal cambiamento delle regole di calcolo alla data suddetta).
• aumento dell'età pensionabile per le pensioni di vecchiaia: la soglia flessibile stabilita dalla Riforma Dini (da 57 a 65 anni, sia per gli uomini che per le donne) fu sostituita da un limite fisso di 65 anni per gli uomini e 60 per le donne (aumento già previsto da Amato ma poi flessibilizzato da Dini);
• pensioni di anzianità: potevano essere richieste dopo un periodo minimo di contribuzione di 40 anni (indipendentemente dall'età di pensionamento). In alternativa, il diritto alla pensione sarebbe maturato sulla base di 35 anni di contributi.

E con età pari a 60 anni (non più a 57) nel 2008/2009, 61 anni nel 2010/2013 e 62 anni dal 2014.

Per i lavoratori autonomi, il diritto alla pensione d'anzianità sarebbe salito da 58 anni a 61 nel 2008/2009, 62 nel 2010/2013 e 63 dal 2014.

La nuova legislazione intendeva incrementare le risorse finanziarie degli schemi pubblici, attraverso il "contributo di solidarietà" del 4%, dedotto da pensioni molto elevate e l'aumento dei contributi versati da lavoratori atipici, ovvero coloro che avevano problemi strutturali a far maturare i propri anni contributivi, come i cosiddetti contratti CO.CO.CO. - collaborazione coordinata e continuativa - introdotti alla metà degli anni '90. Venne poi fatta un'ulteriore distinzione, nella scia di riforme precedenti, fra pensioni da lavoro (finanziate da contributi) e pensioni da assistenza sociale (finanziate dalle tasse).

I lavoratori pensionati prima del

2008 non furono interessati dai nuovi tagli, mentre quelli in pensione dopo tale data soffrirono una sostanziale riduzione del trattamento;

• la riforma Maroni-Berlusconi fu appoggiata dalla coalizione parlamentare di centro-destra e da Confindustria, ma osteggiata da CGIL, sindacato di sinistra;
• tale coalizione aveva confermato gli obiettivi sanciti dalla Riforma Dini ma aveva introdotto modifiche agli strumenti, producendo un aumento della potenziale incoscienza del policy mix (perdita di funzionalità e consistenza);
• l'abbandono della flessibilità nell'età di pensionamento e il ritorno a differenze di genere implicava il parziale abbandono della logica di equità;
• l'innalzamento dell'età legale di pensionamento comportava il potenziale disallineamento tra l'obiettivo di contenimento dei costi e quello dello sviluppo della previdenza integrativa;
• l'allungamento "forzato" della