Analisi dei processi decisionali e sistema politico

Lezione 1: Cos'è un sistema politico

Evoluzione del sistema politico italiano

Il sistema politico non è sinonimo né di Stato né di regime politico. Definizione di sistema politico (la più generale): qualsiasi insieme di istituzioni (che sono concrete, reali), gruppi (che sono variegati e che possono cambiare a seconda del contesto) e processi politici caratterizzati da un certo grado di interdipendenza reciproca, mediante i quali si struttura la lotta per il potere. Insieme delle interazioni e dei livelli di interdipendenza che ci sono tra le istituzioni, i gruppi e i processi che hanno a che fare con la politica.

Le associazioni nazionali, i movimenti per la salvaguardia del Pianeta, ad esempio, non fanno parte dello Stato, ma fanno parte del sistema politico. Questo perché le associazioni tengono insieme degli interessi, interagendo anche con alcuni ministri. Il sistema politico ha alcuni elementi costitutivi che ci aiutano a cogliere delle regolarità all'interno di questo sistema. David Easton ci dice che gli elementi sono:

• Comunità politica: insieme dei cittadini (se parliamo di sistemi politici democratici) o più in generale diciamo di individui (se parliamo di sistemi politici non democratici), all'interno del quale un determinato sistema politico sviluppa le proprie dinamiche. È una dimensione orizzontale.
• Il regime politico: insieme di norme (formali Costituzione, diritto amministrativo e informali prassi consolidate, non scritte, come le consuetudini) e procedure che rendono effettive le assegnazioni imperative di valori (ovvero quelle modalità mediante le quali si allocano imperativamente, quindi non si può rifiutarsi, valori materiali o immateriali).
• L'autorità politica: dimensione verticale del sistema politico che raggruppa i soggetti che sono chiamati a prendere e ad attuare le scelte politiche.

Ogni corrente ha la propria definizione di politica. La politica è qualcosa che, essendosi dovuta distaccare dalla religione, dall'etica e dal giuridico, si è focalizzata sulla concettualizzazione del potere. Il potere è inteso come la capacità di influenzare i decisori.

Per David Easton: la politica è un processo mediante il quale si distribuiscono imperativamente spettanze, diritti, valori (quindi l'assegnazione imperativa di valori).

Per Sartori: la politica è l'insieme delle decisioni sovrane (non ce ne sono altre al di sopra di quella), collettivizzate (prese e applicate in una collettività), senza uscita (contro le quali non ci si può opporre se non mettendo in discussione l'ordine costituito).

In conclusione: la politica è quell'ambito del comportamento umano, all'interno del quale vi è una dinamica, una lotta, un'interazione consensuale, rispetto alla distribuzione del potere. Cioè rispetto alla capacità di poter indirizzare il comportamento della collettività. La politica è quella sfera di attività delle comunità umane, che si muove attorno a chi deve decidere per gli altri.

Qual è il fine della politica? Il mantenimento dell'ordine sociale.

Il sistema politico non si dissolve o risolve nell'ordinamento giuridico dello stato, perché esso comprende anche istituzioni e pratiche non formalizzate. Quindi non è né stato né istituzione. Non è nemmeno un regime politico (anzi il regime politico è parte del sistema politico), perché il sistema politico comprende non solo le caratteristiche delle interazioni.

Un sistema politico è fatto di input (domande e sostegno), che entrano nel nocciolo duro del sistema politico, e di output (decisioni e azioni). Gli output producono retroazioni nella fase di input.

Input e output del sistema politico

Input: domande e sostegno. Il sistema politico si muove sulla base degli input che riceve dalla società. Cosa si riceve dalla società? Domande (richieste a favore del bene comune) e sostegno (risorse finanziarie, risorse di legittimazione ... ad esempio quando andiamo a votare noi stiamo immettendo una risorsa di sostegno nel sistema politico).

Collegamento tra domanda e sostegno: si fa una domanda e tramite le risorse datogli, il sistema politico può processare queste domande e dargli risposta.

Nucleo duro: interazioni e conflitti che porteranno a delle decisioni e, conseguentemente, a delle azioni.

Output: decisioni che porteranno a delle azioni.

Funzioni fondamentali del sistema politico

• Funzioni di socializzazione e mobilitazione politica: È attraverso il sistema politico che si viene socializzati e mobilitati alla politica. E poi selezione e reclutamento del personale politico, sempre attraverso il sistema politico.
• Funzioni di cambiamento di forme e di mobilitazione: Le modalità con cui si recluta personale politico (selezione e reclutamento) fanno la differenza sul funzionamento del sistema.
• Funzioni di processo: l'aggregazione degli interessi e la messa in opera delle decisioni. Un sistema politico aggrega gli interessi. Negli input, il sistema presta attenzione alle domande della società. La funzione di domanda (fondamentale per il processo di funzionamento del sistema politico) ha bisogno di avere delle strutture mediante le quali si articolano e aggregano i diversi interessi. Articolare significa mettere assieme interessi simili (es. i sindacati). Aggregare significa mettere assieme interessi potenzialmente diversi (es. i partiti politici, ovvero trovare una coerenza tra le domande di diversi gruppi sociali).
• Aggregazione e articolazione: sono due importanti funzioni di mediazione tra la società e il sistema politico. Hanno il compito di filtrare le domande sociali prima che entrino nel sistema politico. Se queste due funzioni non svolgono bene il loro compito, le domande impattano sul sistema politico sovraccaricandolo.
• Funzione di messa in opera delle decisioni (che devono essere implementate).
• Funzioni di politica pubblica: un sistema politico estrae risorse dalla società e distribuisce risorse regolando i comportamenti.

Schema di Almond-Powell

Le politiche possono influenzare i comportamenti e la cultura di una società. Le retroazioni delle politiche impattano sia sul nucleo del sistema politico che sulle piccole azioni degli interessi. Circuiti di feedback: il processo politico che si svolge dentro il sistema politico ha sempre effetti di retroazione sulle fasi precedenti. Questo processo si manifesta quando, ad esempio, un partito politico cerca di aggregare interessi in campagna elettorale, quindi fa promesse, che però poi non riesce a mantenere quando sale al governo. Questo fa sì che il processo di aggregazione delle domande si indebolisca e quindi anche la fiducia nella politica da parte della società si abbassi e che dunque aumenti il tasso di volatilità elettorale, ovvero il valore che descrive i cambiamenti di voto e schieramento delle persone (quest'anno si è aggirato attorno al 35%, tasso molto alto).

Lo schema rappresenta come funziona un sistema politico e ci spiega, attraverso l'effetto di retroazione, come e perché i cittadini si orientano quando devono dare sostegno al sistema politico. Non possiamo considerare solo lo Stato nell'analisi dei sistemi politici, ma anche tutto il contorno globale e l'apparato sub-statale. Con la distribuzione del potere ad enti sovranazionali e subnazionali, i processi politici sono diventati più complicati. Tentare di semplificarli, non è sempre la soluzione. Non si può far valere una sola politica per tutto il territorio nazionale, ma bisogna suddividerla in base alle esigenze delle varie zone (ecco perché il potere è in mano ad enti come le regioni). Questo perché ogni politica dedicata ad un territorio deve essere conforme alle esigenze culturali, socio-economico e logistiche di quel territorio.

Sistema politico italiano

Il sistema politico italiano è stato un caso molto interessante. Sia perché era il paese occidentale con il più forte e potente partito comunista del mondo sia per la posizione geografica (tra oriente e occidente). Con l'avvio della prima repubblica siamo diventati un caso di studio ancora più interessante perché siamo diventati il primo paese occidentale in cui governava un partito populista. Siamo inoltre l'unico paese che, con la seconda repubblica (1994) ha fatto sparire i partiti della prima repubblica.

Il nostro sistema è avanti di circa 25 anni rispetto agli altri perché è stato il primo ad esprimere le trasformazioni dei sistemi democratici. Com'è cambiato il modo di fare domande da parte della società? Com'è cambiato il modo di aggregare e articolare interessi? Qual è la capacità istituzionale (di fare le cose), la trasparenza e la responsabilità delle istituzioni di governo? Cosa è successo negli ultimi 25 anni che hanno cambiato le caratteristiche strutturali del sistema politico?

Tappe che hanno segnato lo sviluppo

Il sistema politico italiano non è nato con la Costituzione repubblicana.

Formazione dello stato unitario

Innanzitutto ricordiamo che l'Italia è uno stato relativamente giovane se comparato agli altri stati europei (solo la Germania è giovane come noi). Solo 50 anni prima del referendum del 1946, l'Italia era ancora non unificata (1861). Poi ricordiamo ancora che più che ad un processo di unificazione, abbiamo assistito ad un processo di incorporazione di tutti i territori italiani all'interno del regno sabaudo. Una volta conquistati i territori, fu chiesto alla popolazione se avessero voluto aderire al nuovo regno (ma a quel tempo votava solo l'élite, che era il 2% della popolazione).

Quindi il processo di unificazione è stato abbastanza sofferto. Ciò si può dedurre anche dal fatto che l'Italia, al suo interno, ha avuto confini mobili fino alla prima guerra mondiale. Inoltre, in molte zone d'Italia c'era nostalgia per le vecchie case regnanti (questo spiega l'esito del referendum del 1946 specie nel sud Italia). Le persone non erano abituate al nuovo assetto istituzionale... ad esempio i cattolici non avevano mai partecipato alla vita politica del paese se non dopo il patto Gentiloni del 1913.

I caratteri del nuovo stato unitario sono: casa regnante sabauda, stessa costituzione (statuto albertino), stessa burocrazia e stesse regole per formare il Parlamento. Il processo di nazionalizzazione dell'élite fu molto lento: c'era un'élite egemonica (sabauda) e tante élite locali che, con il passare dei decenni, si integrarono e diedero vita ad un'élite politica nazionale. Il sistema amministrativo/burocratico dello stato neocostituito fu preso dalla monarchia piemontese, quindi dello stato sabaudo (ovviamente, essendo tutti diversi tra loro i sistemi precedenti). Infatti, fino alla fine dell'800 la struttura amministrativa centrale (quindi i ministeri) sono stati governati dai soli piemontesi. Solo agli inizi del 900 si iniziò ad integrare anche il meridione.

Il nuovo sistema prevedeva un accentramento dello stato tale per cui non esistevano regioni, però esistevano enti locali, comuni e province. A livello locale governava il prefetto, quindi il coordinamento verticale centro-periferia e il prefetto era nominato dal ministero dell'interno. C'erano molti divari, ma non solo tra nord e sud. Anche tra centro e periferia. Quindi siamo sempre stati uno stato frammentato e articolato.

Complicato processo di democratizzazione del nostro sistema

Comandava il re e quest'ultimo decideva chi nominare come capo del governo. Due fattori di debolezza della prima Italia unitaria: il fatto che i cattolici elitari per 50 anni avevano scelto di non partecipare alla politica (c'era il no expedit del Papa), delegittimava lo stato. Il secondo fattore era che i partiti italiani non erano radicati sul territorio, ovvero non si rapportavano bene al territorio. I primi partiti erano formati da notabili, ciò significa che gli elitari, che eleggevano altri elitari da mandare in Parlamento, non si interessavano della maggior parte della popolazione.

1° processo di democratizzazione: La situazione cambiò con la prima guerra mondiale e con l'allargamento del suffragio a tutti i cittadini maschi, con la nascita dei due grandi partiti di massa: partito popolare e il partito socialista. Con la nascita di questi due partiti abbiamo una prima crisi del nuovo sistema: ai lati c'erano questi due partiti di massa che avevano ideologie diverse, mentre in mezzo c'erano i partiti liberali minoritari, che erano quelli che avevano sempre governato l'Italia. I due partiti di massa insieme fecero più del 50% mettendo in crisi i partiti liberali. La prima democratizzazione finisce nella crisi del sistema politico del regno d'Italia, perché non c'è integrazione tra le élite politiche. I due partiti di massa avrebbero potuto allearsi, almeno per creare una solida base in Parlamento, ma questa cosa non era vista come possibile perché erano due partiti fortemente ideologizzati (quindi ci sarebbero stati degli scontri di piazza). Questa non alleanza, però, delinea la debolezza del primo processo di democratizzazione. Il fascismo è stato la conseguenza di questo fallimento. Infatti, il fascismo fu un fenomeno che attecchì solo nei paesi di Germania e Italia, essendo quelli più giovani e quindi con una democratizzazione più debole. Tutti gli altri paesi ebbero una risposta forte nei confronti della dittatura fascista perché avevano un sistema politico più consolidato e che esisteva da più tempo.

I padri costituenti, quindi, dovettero tenere conto della frammentazione dell'Italia e soprattutto dei precedenti 20 anni di dittatura fascista. La Costituzione venne fuori da un compromesso tra i 3 partiti vigenti al tempo: DC, partito socialista e partito comunista. Scrissero un testo che rilasciasse delle garanzie tali per cui nessuno da quel momento in poi avrebbe più potuto fare il dittatore. C'era questo punto di accordo, con tutti degli equilibri che vennero creati. Nasce quindi il sistema a democrazia parlamentare che era contraddistinto da:

• Bicameralismo simmetrico;
• Un esecutivo debole: un governo con molti contro bilanciamenti: sia da parte del parlamento, sia a causa del sistema dei partiti. Non si voleva un governo forte, programmaticamente.

Cosa ricordare della prima repubblica

La struttura e le dinamiche del sistema italiano che va dal '48 al '94 aveva le seguenti caratteristiche:

• Comportamento stabile dal punto di vista elettorale (si votava sempre lo stesso partito, o al massimo il partito vicino), volatilità elettorale bassa. Il sistema era bloccato e andavano al governo sempre gli stessi partiti (DC, PCI).
• Il sistema dei partiti era fortemente strutturato, i partiti erano organizzati sul territorio. L'Italia era governata dai partiti, questo significa che erano i leader di partito che decidevano chi faceva il presidente del consiglio. I governi duravano mediamente un anno durante la prima rep.
• Centralità del Parlamento, il quale aveva un ruolo estremamente forte, più del governo. Questa cosa non fu molto normale, perché nelle democrazie parlamentari è solitamente il governo ad avere un ruolo predominante e il parlamento soltanto un ruolo di affiancamento al governo. Il vero ruolo del Parlamento non è fare le leggi ma dare sostegno e fiducia ad un governo. Infatti, la maggioranza delle iniziative legislative provengono dal governo; il parlamento le approva solo.

Agli inizi degli anni 90, con il crollo del muro di Berlino, si è avuto un impatto significativo nella percezione interna ed esterna del sistema politico italiano, perché il sistema bloccato si poteva sbloccare. La DC, che era considerata il pilastro che avrebbe evitato la vittoria del partito comunista, entrò in crisi. Al tempo stesso, nel 90, iniziano anche le crisi economiche e questo fa sì ancor di più che partiti come la DC perdano legittimazione, per mancanza di risorse da distribuire ai fini di accontentare il proprio elettorato.

Nel 1992 venne fatta infatti una legge finanziaria da 45 mld di euro in sottrazione (significa che si dovette avere un incremento di estrazione di risorse, quindi tasse, per coprire quella somma). Di quei 45 mld, 2 mld vennero estratti dai conti correnti (emanando un decreto legge in un giorno festivo, quando le borse erano chiuse, così che nessuno potesse correre agli sportelli a ritirare il conto corrente). Con le crisi del '90 i partiti rimasero senza risorse e furono costretti a fare tagli... questo mandò il paese in crisi.

Tangentopoli: cause

• Crollo del muro di Berlino
• Inizio della sofferenza finanziaria del paese
• Inizio inchieste corruttive sui parlamentari

Siamo sempre stati una politica di media potenza. Abbiamo provato a diventare una grande potenza nei primi 50 anni di repubblica, ma gli altri si erano presi già tutto quello che di rilevante si poteva prendere a livello di territori. Siamo rimasti comunque rilevanti per via della strategica posizione che abbiamo nel Mediterraneo (tra l'est e l'ovest).

Caratteristica della politica estera italiana: siamo sempre stati nell'Alleanza Atlantica, quindi facevamo affari con la Russia, con i paesi arabi, con i paesi non allineati guidati dalla Jugoslavia. Quindi comportamenti ambigui, ma comunque sempre favorevoli al processo di integrazione europea.

Le dinamiche relative all'inserimento del nostro sistema politico nello scenario internazionale

Cambiamenti avvenuti: