Amministrazioni Pubbliche - Evoluzione delle Teorie

In un sistema come quello previsto da Weber, al fine di detenere un incarico pubblico sono necessari:

a) Un corso di studi predeterminato;

b) Fedeltà all’ufficio, ossia lealtà ad uno scopo prefissato e obbedienza ai ruoli superiori.

Essendo la burocrazia il sistema amministrativo di un potere basato su leggi e regolamenti, è necessario un sistema di

regole generali in grado di vincolare allo stesso modo i detentori del potere politico, i burocrati e gli utenti della

burocrazia. Infatti, nonostante le apparenti contraddizioni, la razionalità della burocrazia risiede:

Nella rigida definizione di diritti e doveri e nella gerarchia che dovrebbero permettere una maggiore rapidità di

Ø risposta;

Nell’utilizzo di regole scritte che assicurino precisione, uniformità e coordinamento del lavoro;

Ø Divisione del lavoro che consenta lo sfruttamento di economie di specializzazione.

Ø

Il modello tradizionale di burocrazia prevede una serie di regole chiare nelle relazioni tra amministrazione e politica. Il

primo che strutturò queste regole fu Woodrow Wilson, secondo il quale l’amministrazione deve rimanere fuori dalla

sfera politica.

Secondo il pensiero di Wilson i politici sono incaricati di fissare gli obiettivi per gli amministratori e non dovrebbero

interferire con le loro attività. La burocrazia è quindi da intendere come un sistema neutrale, permanente e

meritocratico estraneo sia alla politica che alla definizione delle politiche.

Un altro pensatore che ha contribuito a costruire il modello burocratico tradizionale è stato Frederick Taylor, il quale

sviluppò i suoi argomenti principalmente pensandoli applicati al settore privato e basandoli sul concetto dello “scientific

management”.

L’approccio di Taylor sullo scientific management (forte standardizzazione del lavoro e rigido controllo per la verifica

del mantenimento degli standard) era assimilabile anche agli elementi fondamentali della teoria della burocrazia (es. le

competenze dell’amministratore, la redazione di manuali che fossero applicabili in ogni caso, la supremazia della

razionalità e dell’impersonalità etc…).

Tutti e tre questi personaggi (Weber, Wilson e Taylor), con le loro teorie, hanno cercato di aumentare l’efficienza, ma

questo ha portato anche ad un secondo vantaggio. L’efficienza infatti è impersonale e, separando l’amministrazione

dalla politica, applicando i principi scientifici tipici del taylorismo e ricorrendo ad organizzazioni burocratiche per attuare

i processi, si sarebbe assicurata l’equità non solo nelle scelte pubbliche, ma anche nella loro realizzazione.

Spoil system sistema di scelta basato su una persona che decide in base alle sue relazioni personali e non un

à

sistema oggettivo. Il rischio è che diventi un sistema clientelare (favorisco persone che conosco pur sapendo che le

loro conoscenze non sono sufficienti).

Legal system sistema di scelta basato su criteri oggettivi mediante concorsi pubblici. In questo caso si permette a

à

tutti di partecipare alla selezione.

Critiche

Le disfunzioni organizzative e i limiti di funzionamento del modello burocratico hanno portato molti studiosi a

concentrarsi sulle caratteristiche, sulle cause e sulle dinamiche che hanno portato a performance spesso

insoddisfacenti delle amministrazioni in varie parti del mondo.

Negli anni si sono sviluppati diversi approcci:

1) Merton - Con il tempo si presentano effetti inattesi e non voluti modello:

Incapacità di adattarsi al nuovo sistema che continua a ripetere norme, anche superate, che non

Ø à

riescono ad adattarsi ai cambiamenti del mondo e della società;

Burocrazia fine a sé stessa;

Ø Aspettative contrastanti tra burocrazia ed utenza.

Ø

2) Gouldner - La burocrazia non si è dimostrato uno strumento super-partes ma lo strumento di chi detiene il

potere. Inoltre è impossibile determinare un modello burocratico unico per tutte le organizzazioni.

3) Croizer - Le organizzazioni burocratiche non possono adattarsi poiché costruite su un principio di azione basato

sulla rigida applicazione di norme specifiche. Le normative sono continuamente aumentate senza però un

miglioramento nell’efficienza. Spreco di tempo e di energie in lotte interne per mantenere il potere e margini di

discrezionalità.

I limiti principali del modello burocratico si possono riassumere in:

Problema del controllo politico (conflitto tra scelte politiche e vincoli burocratici);

Ø Problema dell’approccio “one best way”, ossia vi è una nulla o limitata ricerca di alternative a questo modello;

Ø Problema della formalizzazione dell’attività amministrativa (eccesso di rigidità).

Ø

NEW PUBLIC MANAGEMENT

Questo nuovo modello viene teorizzato e messo in pratica tra gli anni ’80 e gli anni ’90 con il fine di superare i limiti e le

criticità del modello burocratico. Infatti, anche se il modello burocratico utilizzato con fini distorti diventa deleterio, la

burocrazia è comunque necessaria.

Sono diverse le teorie che hanno creato il consenso per gli interventi di ridimensionamento e razionalizzazione del

settore pubblico, ad esempio:

Teoria economica neo-classica sostiene il primato dei mercati, che assicurano la libertà di scelta, piuttosto che

Ø à

la burocrazia basata sul potere coercitivo;

Public choice theory ha esercitato una forte influenza nell’impostazione manageriale della burocrazia. Secondo

Ø à

questo approccio i dipendenti pubblici, così come i politici, sono motivati nel perseguimento dei propri interessi

più che del bene comune e le leve disponibili per impedire questo comportamento sono inferiori rispetto al

settore privato. La teoria quindi propone di massimizzare il ricorso al settore privato e di minimizzare le attività

del settore pubblico;

Principal-agent theory inizialmente sviluppata per il settore privato. Il suo obiettivo è definire meccanismi di

Ø à

controllo e di governo, mettendo a punto schemi di incentivazione per i manager che allineino i loro obiettivi con

quelli degli azionisti e dei portatori di interessi (che, nel settore pubblico, sono rappresentati della collettività).

I due leader che più di altri hanno spinto per l’adozione di questo nuovo modello di burocrazia sono stati Ronald Reagan

e Margaret Thatcher i quali, durante i loro mandati, si sono impegnati a contenere la spesa pubblica e privatizzare

imprese che si trovano nelle mani dello Stato, questa linea di pensiero fu soprattutto causata dalle crisi petrolifere degli

anni ’70 che ridussero fortemente i budget pubblici.

Le principali critiche che questi due capi di Stato mossero verso la pubblica amministrazione riguardarono:

1) Dimensioni del governo, accusato di assorbire eccessive risorse;

2) Raggio di azione del governo, considerato troppo ampio e pervasivo e che quindi si interessava di settori in cui

il suo intervento non era necessario;

3) Mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici principalmente determinate da metodi di gestione del governo

secondo un approccio burocratico.

Queste critiche portarono ad interventi di riduzione delle dimensioni degli apparati pubblici e di privatizzazione non solo

negli USA o nel Regno Unito ma anche in Australia, Nuova Zelanda etc… tra la fine degli anni ’80 e metà degli anni ’90.

Il New Public Management ha apportato cambiamenti anche sulla riorganizzazione e sulle modalità di gestione dei

servizi, conferendo maggiore importanza a:

Raggiungimento dei risultati e responsabilità personale dei manager;

Ø Maggiore flessibilità delle strutture organizzative;

Ø Decentramento delle responsabilità alle singole unità operative;

Ø Introduzione di logiche competitive e logiche di quasi mercato nel settore pubblico partendo dall’ipotesi che il

Ø mercato abbia un’efficienza e una capacità di raggiungere gli obiettivi migliori di quella della pubblica

amministrazione (es. scelgo io l’asilo nido e non è il comune a decidere dove devo andare si utilizza un voucher).

à

Individuazione dei risultati specificando gli obiettivi e misurando il loro raggiungimento tramite valutazione delle

Ø performance (non è più importante dire “ho investito 800.000€” ma è importante vedere il risultato

dell’investimento fatto);

Riconoscimento della necessità di allineamento tra vertici politici e amministrativi e superamento dell’aspettativa

Ø di un comportamento neutrale e bipartisan dei dirigenti pubblici ritorno ai meccanismi di spoils system

à

Altri interventi che hanno profondamente modificato l’impostazione e l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche

sono state le introduzioni di sistemi di gestioni sviluppati da imprese private for profit, tra i quali si ricordano:

Sistemi di gestione della qualità;

Ø Sistemi della gestione del personale;

Ø Sistemi di programmazione e controllo.

Ø

Critiche

Le critiche mosse al modello del New Public Management seguono due principali filoni:

1) Critica ai presupposti concettuali del modello secondo questo filone il modello si basa su teorie economiche

à

spesso fondate su ipotesi irrealistiche come la razionalità degli individui. Viene messa anche in discussione la

scelta di basarsi sulla teoria neoclassica ignorando altre teorie che prevedono ed incoraggiano un maggior

intervento dello Stato. Un’altra critica mossa vede il managerialismo come una semplice riproposizione del

taylorismo.

2) Critica all’applicazione del modello al contesto pubblico alcuni autori sostengono che teorie economiche ce

à

risultino valide per il settore privato, quando applicate al settore pubblico perdono di significato poiché la

relazione fornitore-consumatore è molto diversa da quella pubblica amministrazione-cittadino. Altri invece

sottolineano che il ritorno allo spoils system avrebbe comportato una ri-politicizzazione del servizio pubblico.

MODELLO DI GOVERNANCE

Una serie di crisi politiche ed economiche a partire dalla fine degli anni ’80 e soprattutto negli anni ’90 ha messo in

discussione gli approcci neoliberisti e thatcheristi di deregolamentazione e privatizzazione. Queste crisi, assieme ai

cambiamenti nel contesto politico-sociale che hanno portato alla consapevolezza della necessità del trionfo

dell’equilibrio, favoriscono l’emersione di un nuovo approccio detto della governance che subentra al precedente new

public management sia nella definizione di politiche pubbliche, sia nell’erogazione dei servizi pubblici.

Mentre la government (ossia l’approccio tipico del NPM) può essere inteso come esercizio del poter