Diritto amministrativo 2

PUBBLICO

Serve:

- a dare concreta applicazione al principio di proporzionalità nella tutela

dell’adempimento della specifica missione di interesse generale (art. 106, par

2, TFUE);

- a salvaguardare le potenzialità concorrenziali e a garantire l’equilibrio del

sistema.

Secondo l’art. 106, comma 2, TFUE i gestori dei SIEG rispettano le regole di

concorrenza se queste non ostano alla specifica missione loro affidata. Deroghe

previste sulla base del principio di proporzionalità, solo nei limiti dello stretto

necessario per consentire il conseguimento degli scopi di interesse pubblico che

gli Stati membri si prefiggono. Ma art. 93 TFUE prevede una deroga espressa

in materia di trasporti terrestri. I criteri di compensazione sono, come è noto,

stati fissati dalla CGUE nel caso Altmark (2003).

- IL CASO ALTMARK (CGUE 2003)

- Sentenza relativa al settore dei trasporti locali. Storia:

Una impresa incaricata di gestire un SIEG può ricevere finanziamenti pubblici,

in deroga alla disciplina sugli aiuti di Stato, a titolo di compensazione, secondo

criteri di stretta proporzionalità, in relazione alla necessità di coprire i costi

correlati all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, laddove, in

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assenza di tale finanziamento, verrebbe compromesso l’equilibrio economico

dell’impresa. Secondo la Corte, in particolare:

le sovvenzioni pubbliche volte a consentire l’esercizio del servizio non ricadono

nella disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, non comportando un vantaggio

economico per l’impresa beneficiaria in grado di falsare la concorrenza, nella

misura in cui di contro “debbano essere considerate una compensazione che

rappresenta la contropartita delle imprese beneficiarie per adempiere gli

obblighi di servizio pubblico”.

LE QUATTRO CONDIZIONI IMPOSTE DALLA SENTENZA ALTMARK:

- “l’impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata

dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi siano

stati definiti in modo chiaro”;

- “i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione siano

stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente”;

- “la compensazione non ecceda quanto necessario per coprire

interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi

di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un

margine utile ragionevole per il suddetto adempimento”;

- il livello della necessaria compensazione, “quando la scelta

dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio

pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto

pubblico, sia stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che

un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di

mezzi, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo

conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile

ragionevole per il suddetto adempimento”.

RICADUTE DEL CASO ALTMARK:

- I criteri individuati dalla CGUE nella sentenza Altmark appaiono in

grado, nel loro complesso, di ridurre significativamente lo spazio per

l’operatività del decisore politico nazionale. Tuttavia, se non ricorrono

le quattro condizioni della sentenza Altmark e la misura statale

costituisce un aiuto di Stato, quest’ultima può ancora essere giustificata

in particolare dalla deroga prevista all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE,

perché «le condizioni della sentenza Altmark, e quelle necessarie

all’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE perseguono, in

linea di principio, finalità differenti».

Questione n.5: Quali sono le forme, derivanti dal diritto europeo, di regolazione dei

SIEG? Quali conclusioni possono ricavarsi in relazione al funzionamento dei SIEG nella

disciplina europea?

LE FONTI PER REGOLARE LA GESTIONE DEL SERVIZIO

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- Contratto di servizio: istituto che trae origine dal diritto comunitario regolato e che

produce l’estensione dell’area della negozialità tra autorità pubblica e gestore,

disciplinando i rapporti tra amministrazione e gestore, in particolare in ordine alla

definizione dei diritti e obblighi del gestore; se il gestore è scelto con gara, il

contratto è allegato al bando; disciplina i rapporti economico-finanziari, individua gli

investimenti da effettuare per migliorare le infrastrutture, i controlli e le sanzioni, le

cause di scioglimento e di decadenza;

- Carta di servizi: definisce i livelli quantitativi e qualitativi di erogazione del servizio;

stabiliti con direttive dell’autorità di regolazione; ciascun gestore deve dotarsi di

carta di servizi, con sistemi di indennizzo degli utenti in caso di inadempimento;

- Contratto di utenza: fissa i rapporti tra gestore e utenti su base privatistica; contratti-

tipo stabiliti dal regolatore; le tariffe sono stabilite nel contratto di servizio sulla base

di parametri fissati dall’autorità di regolazione.

- LE CONSEGUENZE DELLA CENTRALITA’ DEL CONTRATTO DI SERVIZIO

Le componenti fondamentali del rapporto tra p.a. e gestore del servizio sono pertanto

tre:

specialistica: l’antica pretesa alla prestazione amministrativa, in un contesto di

prevalente specialità.

Contrattualistica: il diritto di credito all’esecuzione dello scambio definito attraverso

il vincolo sinallagmatico del contratto di utenza. Si considera attivo in questo caso il

principio di correttezza e buona fede previsto dal Codice civile, nonché le norme a

tutela dei consumatori che assicurano il divieto di discriminazione e il diritto ad una

prestazione adeguata e le norme a tutela della concorrenza (nella misura in cui

assicurano il leale svolgersi del gioco tra operatori)

Regolativa: la garanzia del principio di uguaglianza sostanziale; il diritto di accesso

al servizio universale; i livelli di qualità delle prestazioni (tutelabili attraverso misure

rimediali, le carte dei servizi, ecc.).

Il riordino dei SIEG locali Lezione 10, 30.09.2024

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Questo decreto legislativo ha una storia molto lunga: si è tentato più volte di riformulare

la disciplina dei servizi pubblici locali senza mai riuscirci. Si è poi portato. Compimento il

decreto nel 2022 perché era indicato tra gli obiettivi del PNRR. Tra le cose positive del PNRR

è che ci sono degli obiettivi da raggiungere in un certo tempo e questo costringe a concludere

entro queste tempistiche, altrimenti non si accede alla rata del Piano.

Questo decreto non è una riforma dei servizi pubblici locali: non ha un carattere fortemente

innovativo. Abbiamo visto che il codice dei contratti pubblici contiene alcune parti molto

interessanti e nuove. Ci sono anche ipotesi di ulteriori riforme.

Vediamo quali sono i principi comuni ai Sieg locali secondo l’art.3 del PNRR:

- Il principio di concorrenza;

- Il principio sussidiarietà, anche orizzontale (anche art. 10);

- L’efficienza nella gestione;

- L’efficacia nella soddisfazione dei bisogni dei cittadini;

- Lo sviluppo sostenibile;

- La produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati alle necessità

degli utenti;

- L’applicazione di tariffe orientate a costi efficienti;

- La promozione di investimenti in innovazione tecnologica;

- La proporzionalità e adeguatezza della durata dell’affidamento del servizio;

- La trasparenza delle scelte compiute dalle amministrazioni e sui risultati della

gestione.

Criteri di fondo

Alla base del riordino, c’è la ricerca di rivedere gli ambiti territoriali ottimali (ATO) per

far diventare il servizio pubblico locale più efficiente, quando opera su un territorio che non

sia né troppo piccolo né troppo grande, ma che sia ottimale al lavoro che deve svolgere.

L’attività richiede di capire quale sia la dimensione ottimale del servizio. Si cerca di

individuare degli ambiti che non siano troppo piccoli. Ogni comune cerca di difendere la

propria autonomia. Lo sforzo da fare è quello di andare a guardare alle ragioni economiche

(efficienza ed efficacia) del servizio e di mettere insieme le diverse realtà territoriali per questi

servizi. Questo è sicuramente uno dei profili guida del d.lgs.

Altro punto che si è cercato di chiarire nei primi articoli del decreto è di non confondere

mai la gestione concreta del servizio dalla dimensione del controllo. Si è visto che uno dei

caratteri fondamentali dei controlli amministrativi consiste proprio nel fatto che il controllore

non deve avere rapporti con il controllato e non deve coincidervi, a meno che non si tratti di

controlli interni (che tendenzialmente sono posti a capo di un organismo che comunque non

è nella catena di comando della PA). Per quanto riguarda l’erogazione dei servizi: se ci sono

controlli vanno questi distinti molto nettamente dalla gestione del servizio stesso.

Altra distinzione importante: distinzione tra servizi a rete dai servizi non a rete.

- A rete à servizi articolati su una struttura più complessa su cui ci sono infrastrutture e

spesso soggetti di regolazione del servizio (es. servizio idrico integrato)

- Non a rete à più di nicchia e non disciplinati (es. servizi cimiteriali)

Non si devono confondere le discipline per evitare di applicare regole complesse a servizi

meno strutturati. Nei servizi a rete le autorità di gestione individuano:

- I costi di riferimento dei servizi

- Lo schema tipo di piano economico-finanziario

- Gli indicatori e i livelli minimi di qualità dei servizi

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- Gli schemi di bandi di gara e gli schemi di contratti-tipo

Nei servizi non a rete la predisposizione avviene da parte della PCM

Quanto agli effettivi criteri di fondo del riordino del SIEG locali, essi sono:

Revisione degli ambiti territoriali ottimali;

Distinzione tra chi gestisce e chi controlla nei servizi a rete;

Distinzione tra servizi a rete (es., energia elettrica, gas, servizio idrico integrato, rifiuti,

trasporto locali) e non a rete (es., servizi cimiteriali, illuminazione votiva);

Distinzione tra gestione della rete e gestione del servizio.

I servizi a rete fanno riferimento ad uno specifico soggetto che ha competenze tecniche

per quel tipo di servizio e che appunto opera per garantire al meglio l’erogazione del servizio

e anche il fatto che gli operatori possano svolgere la loro attività in concorrenza tra loro.

Tutto questo, nei servizi non a rete, non lo troviamo: non c’è un’autorità di gestione o una

struttura così complessa anche sul piano tecnico. Da questo punto di vista è il governo che si

fa carico per questi servizi di stabilire le regole comuni. Questi decreti, infatti, spettano alla

preside