Diritto amministrativo 2

CGUE,

in via pregiudiziale, alcune questioni interpretative tendenti ad accertare se i singoli

possano

far valere direttamente nei confronti dello Stato i benefici previsti dalla direttiva

risultanti da

disposizioni sufficientemente precise e incondizionate e comunque richiedere allo

Stato il

risarcimento del danno subito in relazione alle disposizioni della direttiva che non

abbiano

tali caratteristiche.

Appurato che la direttiva in questione non era sufficientemente precisa e

incondizionata e

dunque non consentiva agli interessati di far valere i diritti da essa attribuiti ai

lavoratori

direttamente nei confronti dello Stato membro, la Corte di giustizia ha esaminato la

questione

della responsabilità dello Stato per danni derivanti dalla violazione degli obblighi sorti

in

forza del diritto comunitario.

Sul fondamento della responsabilità dello Stato, la sentenza afferma che:

«il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del

diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del Trattato» (punto 35).

Un

fondamento specifico può essere ritrovato, secondo la Corte, già nell’obbligo degli

Stati

membri di adottare tutte le misure atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi

comunitari

(art. 4, c. 3, TUE), compreso quello di eliminare le conseguenze illecite di una

violazione del

diritto europeo.

I presupposti della responsabilità degli Stati membri

Sono tre le condizioni enunciate dalla sentenza, in presenza delle quali sorge

responsabilità:

a) che la direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli;

b) che il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base della direttiva

stessa;

c) che esista un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il

danno subito dai soggetti lesi.

La sentenza Francovich costruisce il sistema europeo come ordinamento autonomo:

capace di edificare i propri principi e di imporli agli Stati membri. La responsabilità

degli

Stati membri non è più retta solo dai principi del diritto nazionale, ma anche dai

principi

autonomamente formatisi (anche in via giurisprudenziale) nel diritto europeo.

Violazione del diritto comunitario da parte del legislatore

La seconda sentenza fondamentale è la sentenza Brasserie du pécheur-Factortame

(1996)

ha stabilito che gli Stati membri possono essere tenuti a risarcire i danni cagionati da

violazioni del diritto comunitario da parte del legislatore nazionale.

I casi sottoposti alla Corte riguardavano:

a) da un lato, un divieto di importazione in Germania di birra francese prodotta in

modo

non conforme ai requisiti di genuinità prescritti dalla legge fiscale tedesca sulla birra,

in violazione dell’art. 34 TFUE;

b) dall’altro, la previsione contenuta nella legge inglese sulla navigazione mercantile di

taluni requisiti restrittivi di nazionalità, residenza e domicilio per i proprietari e gli

esercenti di pescherecci prescritti ai fini dell’iscrizione in un apposito registro (in

violazione dell’art. 49 TFUE).

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Le disposizioni europee violate dal legislatore nazionale in entrambi i casi erano tali da

conferire direttamente ai singoli diritti in senso proprio.

La responsabilità da atto amministrativo in violazione del diritto Europeo

La sentenza Lomas del 23 maggio 1996, in causa C-5/94, ha sancito il principio

secondo

cui la responsabilità dello Stato può sorgere non solo in relazione a un atto normativo,

bensì

anche a un atto amministrativo adottato in violazione del diritto europeo.

Il caso riguardava un diniego di una licenza di esportazione di animali da macello

destinati

alla Spagna da parte del ministero dell’Agricoltura, della Pesca e dell’Alimentazione

britannico, giustificato dal fatto che i mattatoi spagnoli utilizzavano tecniche di

macellazione

contrastanti con la direttiva comunitaria 74/577/CE relativa allo stordimento degli

animali

prima della macellazione. La Corte ha sottolineato che nel caso di diniego della licenza

di

esportazione, diversamente da quanto accade normalmente nel caso di attività

normativa, il

ministero inglese non dispone di margini di discrezionalità significativi e pertanto «la

semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare

l’esistenza

di una violazione sufficientemente grave e manifesta» (punto 28).

La Corte ha poi precisato che la responsabilità dello Stato membro per violazione del

diritto europeo sorge qualunque sia l’organo di quest’ultimo la cui azione od omissione

ha

dato origine alla trasgressione. I casi più rilevanti hanno riguardato il Land del Tirolo

(sentenza 1o giugno 1999, in causa C-302-97, Konle), nel quale è stato chiarito che

uno Stato

membro non può sottrarsi alla responsabilità invocando la ripartizione interna delle

competenze derivante dalla sua struttura federale, e un ente previdenziale pubblico

(la cassa

di malattia dei dentisti tedesca) (sentenza 7 aprile 2000, in causa C-424-97, Haim).

La responsabilità da pronuncia giurisdizionale in violazione del diritto Europeo

La quarta ed ultima sentenza è la Koebler (sentenza 30 settembre 2003, in causa C-

224-

01), in cui si è affermato che la responsabilità dello Stato può sorgere in conseguenza

di

pronunce di organi giurisdizionali.

Non possono costituire un impedimento a riconoscere questo tipo di responsabilità,

come

rileva la sentenza stessa, né il principio dell’autorità del giudicato, poiché il giudizio

“inteso

a far dichiarare la responsabilità dello Stato non ha lo stesso oggetto e non implica

necessariamente le stesse parti del procedimento che ha dato luogo alla decisione che

ha

acquisito l’autorità della cosa definitivamente giudicata” (punto 39); né il principio

dell’indipendenza del giudice, poiché assume rilievo “non la responsabilità personale

del

giudice, ma quella dello Stato” (punto 42).

La responsabilità amministrativa

Lezione 4, 16.09.2024, Filippo Lombardo

Riguarda il rapporto interno tra il funzionario e la PA di appartenenza e in questo senso

costituisce, concettualmente, una sottospecie della responsabilità del lavoratore

subordinato

nei confronti del proprio datore di lavoro che nasce in conseguenza della violazione dei

doveri

di diligenza (art. 2104 C.c.).

Il regime giuridico della responsabilità amministrativa è però molto diverso da quello

del

diritto comune e si caratterizza per avere un carattere ibrido, a metà strada tra la

responsabilità

contrattuale ed extracontrattuale. La finalità è essenzialmente risarcitoria, ma in

alcune

fattispecie particolari emerge anche una finalità sanzionatoria.

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Le fonti normative della responsabilità amministrativa sono costituite dal Testo unico

delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e

soprattutto dalla

l. 14 gennaio 1994, n. 20.

Danno erariale diretto e indiretto

Il danno erariale causato dal funzionario può essere di due tipi:

- Danno erariale indiretto: quando l’agente emana un provvedimento che produce un

danno a soggetti privati, che intentano un’azione risarcitoria dinanzi al giudice e lo

Stato viene condannato, quest’ultimo con azione di regresso tenterà di rifarsi sul

funzionario in questione della somma risarcita al danneggiato);

- Danno erariale diretto: ogni genere di danno causato alla PA dal proprio dipendente

che determini un decremento patrimoniale o un mancato introito nelle casse dello

Stato

(es.: consulenze non necessarie affidate a professionisti esterni, spese superflue degli

amministratori di enti o non legate strettamente all’attività di servizio, ecc.).

Le condotte che possono dar origine a danno erariale sono atipiche, anche se il

legislatore,

sempre più di frequente, tipizza per legge alcuni comportamenti suscettibili di far

sorgere la

responsabilità amministrativa (es., la legge anticorruzione prevede che in caso di

commissione di un reato di corruzione all’interno dell’amministrazione, il dirigente

responsabile della prevenzione di questo tipo di reato possa rispondere per danno

erariale e

all’immagine della PA se non ha vigilato sull’osservanza del piano anticorruzione

approvato

dall’amministrazione (art. 1, c. 12, l. n. 190/2012)).

Ambito di applicazione

È un ambito che riguarda principalmente i funzionari, impiegati, agenti pubblici e

amministratori delle PA statali e non statali e di enti pubblici (aziende sanitarie locali,

enti

parastatali, ecc.).

Nel corso del tempo il novero delle figure incluse nella nozione di agente pubblico si è

ampliato fino ad abbracciare anche gli amministratori di enti pubblici economici.

Possono essere chiamati a rispondere anche soggetti esterni all’amministrazione, ma

comunque legati ad essa da un «rapporto di servizio» di natura economica. (es., in

materia di

lavori pubblici finanziati con fondi erariali, il progettista, il direttore dei lavori e il

collaudatore, anche se sono liberi professionisti non dipendenti di una PA Queste figure

svolgono compiti che includono l’esercizio di poteri autoritativi nei confronti

dell’impresa

appaltatrice e sono inseriti, sia pure solo temporaneamente e funzionalmente,

nell’apparato

organizzativo della PA).

Le società pubbliche e la responsabilità amministrativa

Un caso particolare di responsabilità amministrativa è quello delle società pubbliche.

La giurisprudenza della Corte dei conti ha esteso l’ambito della responsabilità

amministrativa anche agli amministratori e dirigenti delle s.PA in mano pubblica,

sottoponendo così questi ultimi a un doppio regime di responsabilità, quella di diritto

societario (artt. 2393 ss. C.c.) e quella per danno erariale. La preoccupazione della

Corte era

che attraverso il ricorso (e talora all’abuso) dello strumento della s.PA in mano

pubblica si

volessero eludere i vincoli pubblicistici.

Successivamente, la Cassazione (Sez. Un., 19 dicembre 2009, n. 26806) ha posto un

limite

a questo tipo di estensione: in linea di principio le società pubbliche non rientrano nel

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perimetro della responsabilità amministrativa, proprio perché esiste quella civilistica.

Semmai, sarebbero le PA che hanno istituito tali società a dover rispondere a titolo di

responsabilità amministrativa per non aver controllato e vigilato s