Appunti lezioni per la preparazione dell'esame di Management pubblico

Management pubblico

Elementi di economia aziendale

Serve per capire il management pubblico, si introducono i concetti di management sviluppati dalle scienze aziendali. L’economia aziendale ha sviluppato i concetti con riferimento al privato, questi stessi concetti verranno tarati da noi nel pubblico. Tutto questo ci permette di avere uno schema di informazioni per dare un giudizio sulla parte legislativa.

Evoluzione legislativa

Partiamo dagli anni ’90 dal decreto legislativo 29/93 introduce i concetti aziendali nel pubblico. Il decreto non nasce però con questo scopo. Altro decreto legislativo 286/99 fa una sistematizzandone soprattutto dei controlli. Analizzeremo le direttive della presidenza del consiglio dei ministri relative al management pubblico: quelle che parlano di programmazione, controllo e valutazione della dirigenza. Delibere della CIVIT confluita nell’ANAC. Per ultimo analizzeremo il decreto 150/2009, detto anche decreto Brunetta; la riforma Madia della PA è un’evoluzione del decreto stesso.

Concetti introduttivi

Finanza pubblica

Studia l’attività finanziaria dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche (AAPP) e serve per la produzione di beni e per l’erogazione di servizi a favore della collettività. È volta anche ad incidere sui processi di produzione del reddito e della ricchezza nazionale e sulla redistribuzione della stessa ricchezza (tramite le aliquote fiscali); tutto questo è un processo continuo che dà luogo ad entrate (tributi, prestiti o trasferimenti) ed uscite (sanità e pensioni).

Può riguardare stato ed enti territoriali, si parla quindi di contabilità di stato: si occupa della finanza pubblica relativa allo stato e agli enti territoriali. Può anche riguardare altri soggetti che possono avere personalità giuridica privata (ENI, ENEL, ATAC) e partecipano alla gestione. Quando riguarda questi tre soggetti si parla di contabilità pubblica.

Per contabilità non si intende “tenere i conti” ma “dare conto” nel senso di spiegare. Tiene conto anche dei vincoli imposti in un’ottica europea, in questo senso si può dire che la contabilità pubblica esamina: i parametri di convergenza, i patti di stabilità e crescita (a cui sono collegate le procedure per disavanzi eccessivi) e il patto di stabilità interno.

Sia la contabilità pubblica che quella di stato tradizionalmente hanno avuto un approccio giuridico-formale trascurano, quindi non guardano, gli aspetti economico-sostanziale; è inquadrata nell’ambito dei dipartimenti giuridici, a differenza della ragioneria pubblica e dell’economia delle aziende pubbliche (=management pubblico) che invece si inquadrano nell’ambito dei dipartimenti economico aziendali.

Ragioneria pubblica

Studia le determinazioni e le rilevazioni quantitative delle aziende pubbliche. Studia il sistema informativo contabile pubblico che fa tre cose:

• Rileva i fatti amministrativi
• Calcola i risultati
• Interpreta i fatti amministrativi e i risultati

Successivamente l’economia aziendale ha rivolto l’attenzione al pubblico. La ragioneria pubblica si è quindi evoluta nell’economia delle aziende pubbliche (=m.p.).

Economia delle aziende pubbliche (management pubblico)

Si occupa del sistema amministrativo contabile pubblico, include la ragioneria pubblica. Si occupa altresì della programmazione, esecuzione e controllo. Ha un approccio microeconomico, perché gli enti e le amministrazioni pubbliche sono viste come un’azienda.

Esiste anche l’economia pubblica, materia diversa, che guarda alle scelte collettive, il sistema pubblico nel suo complesso con un approccio macroeconomico.

Un grande impulso per il passaggio dal privato al pubblico è stata la crisi economica che c’è stata soprattutto negli anni ’90, che ha portato alla necessità di un processo di rinnovamento basato sul recupero della dimensione aziendale degli enti pubblici, che si basa su 3 concetti, 3E:

• Efficienza
• Efficacia
• Economicità

In questo senso si parla di aziendalizzazione ovvero introdurre nel pubblico concetti propri dell’economia aziendale privata, si cerca di ridurre gli sprechi.

Il processo di aziendalizzazione

È avvenuto in due modi:

• Privatizzazioni: trasformazione di un soggetto giuridico da pubblico a privato.
• Istituzionalizzazione (privatizzazione indiretta): introduzione di regole aziendali privatistiche in entità che rimangono pubbliche.

La prima situazione si può mettere in essere in settori pubblici in cui sono rinvenibili processi d’impresa. Il secondo caso viene attuato in caso di enti territoriali, un comune, ad esempio, non può essere trasformato da pubblico a privato, o la sanità pubblica. Si introducono quindi dei meccanismi aziendali per renderli più efficienti.

Cos’è pubblico e cos’è privato?

La distinzione può essere fatta con due approcci:

Approccio giuridico-formale

Per distinguere tra pubblico e privato bisogna guardare al soggetto giuridico:

• Soggetto giuridico: è la persona, il gruppo di persone o ente nel nome del quale l’azienda è esercitata e a cui fanno capo tutti i diritti e tutti gli obblighi che derivano dalla costituzione e dal funzionamento. Risponde giuridicamente di diritti e obblighi. Può essere una persona fisica o una persona giuridica (ente astratto che nasce in forza di legge).

In base al soggetto giuridico:

• Pubblico: enti pubblici territoriali, enti pubblici economici (ENI, Enel, ecc. o diventate poi S.p.A.; c’è stata una massiva privatizzazione) e gli enti pubblici istituzionali/non economici (università, CONI, l’INPS)
• Privato: associazioni, fondazioni e società commerciali (S.p.A., S.r.L., s.a.p.a.)

Approccio economico-sostanziale

Guarda al soggetto economico:

• Soggetto economico: la persona o il gruppo ristretto di persone che detiene di fatto, e lo esercita, il supremo potere volitivo dell’azienda, colui che decide all’interno dell’azienda. Prende le decisioni di fondo (decisioni strategiche) e controlla il comportamento dell’azienda. Per essere soggetto economico bisogna avere 3 caratteristiche:
• Volontà di governare l’azienda
• Competenze professionali in tema di management
• Maggioranza dei voti (per imporre la propria volontà)

Ci possono essere soggetti giuridici privati che sono di proprietà di enti pubblici e/o organi di vertice nominati dal pubblico (rappresentano interessi collettivi) e per questo secondo approccio, questi sono da considerare in ogni caso soggetti pubblici.

Pubblico: quando il soggetto economico è pubblico, rappresenta interessi pubblici e collettivi.

Privato: quando il soggetto economico è privato, rappresenta interessi privati.

Quando ci occupiamo del pubblico quindi ci occupiamo di:

• Enti pubblici e, in particolare modo, quelli territoriali (pubblico puro)
• Società pubbliche (società partecipate pubbliche) (altra riforma Madia, diversa dalla prima).

Introduzione all’economia aziendale

L’economia aziendale fa parte delle scienze economiche; Robins la definisce come la scienza che studia le scelte che vengono operate dagli uomini per adattare mezzi scarsi a fini molteplici. L’economia c’è esclusivamente quando i mezzi sono minori dei fini, è in questo caso che nasce il problema economico (problema di allocazione delle risorse).

Dividiamo l’economia in due gruppi:

• Economia pura: studia il problema economico con riferimento ai macro aggregati.
• Economia aziendale: studia il comportamento delle aziende. Il comportamento delle aziende può essere così schematizzato:
• Sistema informativo
• Programmazione o decisione
• Azione o esecuzione
• Controllo

Qualora il controllo evidenzi problemi si attua un meccanismo di feedback o di retroazione, tornando ai punti precedenti. L’economia aziendale studia quindi i processi di decisione, di esecuzione e di controllo.

Decisione

Ogni azione nasce da una decisione, esse vengono prese in base alle informazioni.

Esecuzione

Traduzione, in pratica, di ciò che è stato deciso e programmato.

Controllo

Confronta quanto deciso con quanto ottenuto, rilevando eventuali scostamenti di cui bisognerà evidenziare cause e responsabili.

Simon ci dice che il processo decisorio, per sottolineare come si decide, è scomponibile in una serie di fasi:

• Individuazione del problema
• Definizione del problema
• Sviluppo delle soluzioni alternative per risolvere il problema
• Individuazione delle conseguenze associate a ciascuna soluzione
• Scelta: dell’alternativa più conveniente.

Alla base del processo decisorio ci sono due impostazioni:

• Modello della razionalità obiettiva: utilizzato nelle scienze economiche pure dove il decisore è noto come l’uomo economico caratterizzato da:
• Onniscienza
• Obiettivamente/perfettamente razionale

Attua quindi una scelta ottima, con un processo decisorio di questo tipo:

• Individua tutti i problemi
• Definisce perfettamente il problema
• Sviluppa tutte le soluzioni possibili
• Individua e associa tutte le conseguenze a ciascuna soluzione
• Attua una scelta ottima
• Modello della razionalità limitata: nasce nell’ambito della teoria del comportamento amministrativo (Simon); In questo caso il decisore è l’uomo amministrativo caratterizzato da:
• Conoscenze limitate
• Solo limitatamente razionale

Giunge quindi ad una scelta di tipo soddisfacente, con un processo decisorio di questo tipo:

• Individua alcuni problemi
• Definisce vagamente i problemi
• Sviluppa solamente alcune soluzioni
• Individua e associa solamente alcune conseguenze
• Attua una scelta soddisfacente

L’economia aziendale quindi studia i processi di decisione, esecuzione e controllo in ipotesi di razionalità limitata.

Azienda

Istituto economico duraturo che produce beni o eroga servizi destinati alla soddisfazione dei bisogni.

• Istituto: l’azienda non è una massa dissociata, complesso ordinato di elementi tra loro complementari: persone, organizzazione (complesso ordinato di persone), patrimonio/capitale (sistema dei beni) e il sistema delle operazioni (gestione).
• Economico: luogo all’interno del quale si prendono decisioni volte ad adattare mezzi scarsi a fini molteplici.
• Duraturo: perdura oltre la vita dei fondatori.
• Produce beni e/o servizi: riguarda la fase dell’esecuzione.
• Destinata alla soddisfazione dei bisogni: fine ultimo di tutte le aziende.

Organizzazione

L’organizzazione è il sistema coordinato di persone che operano all’interno dell’azienda e sono specializzate a svolgere dei compiti.

Il coordinamento avviene mediante il processo organizzativo, scomponibile in fasi:

• Individuazione degli obiettivi da raggiungere
• Determinazione delle funzioni per raggiungere gli obiettivi
• Scomposizione e ricomposizione delle funzioni in modo da individuare i ruoli da assegnare agli individui
• Per ogni ruolo si individuano competenze e responsabilità, si assegnano con il mansionario
• Si definiscono le linee d’influenza che guidano e controllano le persone. Le linee possono essere di due tipi:
• Autoritarie: si fondano sul comando, richiedono l’obbedienza dei subalterne e sono rappresentate con una linea continua.
• Non autoritarie: linee tratteggiate.

Struttura organizzativa: complesso dei ruoli e delle linee d’influenza.

Organigramma: rappresentazione grafica della struttura organizzativa.

È nell’organizzazione che c’è la principale differenza tra il pubblico puro e le altre aziende, le altre differenze sono una conseguenza di essa.

Struttura pubblica

Nel pubblico puro si sovrappongono o si distinguono due strutture:

• Struttura politica: si compone di organi di indirizzo politico
• Struttura amministrativa: nota come struttura gestionale (alcune volte struttura tecnica) che si compone di organi di gestione amministrativa. Questi organi sono collegati mediante una figura di direttore generale, di capo dipartimento o anche di segretario generale.

Sotto il direttore generale possono esserci i vari dirigenti, che si distinguono in:

• Dirigenti di prima fascia: il loro ufficio corrisponde a un centro di responsabilità amministrativa.
• Dirigenti di seconda fascia
• Personale non dirigenziale

Al di sopra degli organi citati si hanno gli organi di indirizzo politico, spetta a loro il potere di indirizzo strategico ovvero spetta a loro decidere o fissare sia gli obiettivi strategici che le risorse necessarie per raggiungerli. Le risorse possono essere: umane, tecniche o finanziarie.

Indirizzo strategico

Fissa:

• Obiettivi strategici: sono orientati verso le priorità politiche che sono definite dall’organo di governo supremo, sono caratterizzati per non essere routinari
• Obiettivi primari ordinari: sono orientati verso la mission dell’amministrazione, di solito definita a priori quando si costituisce l’amministrazione. Questi obiettivi sono routinari.

Gli organi di tipo amministrativo, o tecnico o di gestione, al di sotto degli organi di indirizzo politico, implementano le strategie definite da quest’ultimo attraverso dei piani tattico-operativi ovvero piani necessari per raggiungere gli obiettivi strategici e gli obiettivi operativi primari allocando le risorse, individuando il responsabile e gli indicatori di raggiungimento degli obiettivi.

Processi e organi

Si hanno due processi, processo strategico e processo operativo, e due organi, organo amministrativo e organo politico. I due organi si interfacciano continuamente e ciò serve principalmente, ma non esclusivamente, per individuare i migliori obiettivi, capendo i vincoli in termini di risorse per poi definire i piani d’azione da attuare.

Organigramma nel pubblico puro

L’organigramma con riferimento al pubblico puro ha sopra un organo politico e sotto un organo esecutivo di governo, entrambi organi di indirizzo politico; Sotto di questi si trovano il direttore generale al di sotto del quale ci sono varie strutture e persone: dirigenti, dirigenti del personale (organi gestionali), ecc.

Varie riflessioni

• Nelle amministrazioni il soggetto economico è la collettività dei cittadini
• Il soggetto economico è colui che decide, esercita il supremo potere, lo fa in maniera indiretta delegando i propri rappresentanti.
• I rappresentanti configurano gli organi di indirizzo politico
• La gestione è molto complessa e l’organo di indirizzo politico delega a sua volta la gestione tecnico amministrativa, la delega a soggetti con competenze specialistiche ovvero l’organo amministrativo
• Come si governa un’azienda? L’organo amministrativo e politico non hanno capitale, ma devono dimostrare di avere nel tempo: consenso politico e competenze professionali e dirigenziali

Patrimonio

È il sistema dei beni, il complesso dei beni coordinato a disposizione dell’azienda. Il patrimonio è un concetto statico che deve essere sempre riferito a un determinato momento a una determinata data può essere analizzato sotto due aspetti:

Qualitativo

• Il patrimonio è un complesso eterogeneo di elementi o di beni che, essendo eterogenei, non possono essere sommati. È prettamente descrittivo, non ho un numero di sintesi ma posso solo elencare. Gli elementi possono essere:
• Attivi: sono quelli su cui l’azienda vanta diritti
• Passivi: sono le obbligazioni assunte dall’azienda.

Questi elementi vengono rappresentati in un conto o prospetto, Inventario a quantità eterogeneo.

Quantitativo

• Il patrimonio è un complesso omogeneo di beni; rendo i beni omogenei facendo un processo di valutazione, li valuto per renderli sommabili. Posso quindi avere un numero che sintetizza il patrimonio, una nozione sintetica di patrimonio. Anche in questo caso gli elementi possono essere attivi o passivi e vengono individuati nello Stato Patrimoniale.

Peculiarità del patrimonio pubblico

Alcune peculiarità del patrimonio del pubblico puro (enti pubblici), art. 230 TUEL (o D.LGS 267/2000) ci fornisce una definizione di patrimonio. Patrimonio: è costituito dal complesso dei beni e dei rapporti giuridici attivi e passivi di pertinenza di ciascun ente.

Con riferimento al patrimonio pubblico si possono fare delle classificazioni che saranno diverse a seconda che si segua un approccio giuridico-legale o economico-sostanziale:

Giuridico-legale

• Si dividono sostanzialmente in un solo modo:
• Demaniali: di proprietà di un ente territoriale oppure di un consorzio di enti territoriali (c’è solo un eccezione: i beni detenuti dallo stato S.p.A.) questi beni sono
• Inalienabili
• Inespropriabili
• Imprescrittibili: non possono essere acquisiti tramite usucapione
• Sono beni che non sono soggetti ad imposizione tributaria
• Dotati di una utilità diretta e immediata

Sono ad esempio spiagge, rade, porti, fiumi, laghi, le raccolte dei musei, biblioteche, ecc.

• Patrimoniali: definizione residuale, sono tutti beni di proprietà di un ente che non sono demaniali
• Disponibili: possono esserlo quando non c’è un vincolo di pubblica utilità, compongono il patrimonio disponibile.
• Indisponibili: sono destinati a un servizio pubblico, sono inalienabili fin quando rimane il vincolo di destinazione (pubblica utilità).

Economico-sostanziale

• Si possono classificare utilizzando vari criteri:
• Funzionalità: li classifico in base al contributo che danno alla realizzazione dell’oggetto dell’azienda
• Patrimonio strutturale: composto dai beni essenziali per il soddisfacimento diretto dei bisogni pubblici a cui provvede l’ente (giardini, strade, ecc.)