Ricerche sulla responsabilità disciplinare dei magistrati

Università degli studi di Catania

Corso di laurea magistrale in Giurisprudenza

Vincenza Maria Castro

Ricerche sulla responsabilità disciplinare dei magistrati

Tesi di laurea

Relatore: Chiar.mo Prof. Giuseppe Speciale

Anno Accademico 2021/2022

Ai miei nonni, che mi hanno donato incondizionato amore

Ai miei genitori, che ci hanno creduto prima ancora che ci credessi io

A mio fratello, per il suo silenzioso sostegno

Ad Andrea, padre e marito amorevole e sempre di supporto

Ai miei figli, fonte di vita

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Ringraziamenti

Ai miei suoceri, ai miei cognati, ai miei amici e a tutti coloro che la vita mi ha permesso di incrociare, traendone del buono.

A tutti voi, così diversi ma così importanti, esprimo la mia più assoluta gratitudine.

Ringrazio il mio relatore, il Professore Giuseppe Speciale, per aver creduto in me e nel mio lavoro, per i suoi sguardi rassicuranti ed i suoi modi gentili, per la passione che trasmette.

Ringrazio la Professoressa Alessia Di Stefano, per la disponibilità, la gentilezza e la minuziosità con cui svolge il suo lavoro.

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Indice

4 Introduzione

Capitolo I

Origini della magistratura moderna dell’Unità d’Italia 6

• 1. Premessa: la magistratura al tempo dell’Unità d’Italia 6
• 2. L’evoluzione degli anni successivi e l’epoca giolittiana 12
• 3. L’epoca fascista 20
• 4. La Costituzione Repubblicana 25

Capitolo II

La responsabilità disciplinare dei magistrati 28

• 1. Cenni storici: la responsabilità disciplinare durante il fascismo e le modifiche concettuali introdotte dalla Costituzione repubblicana 28
• 2. L’illecito disciplinare nel sistema precedente alla riforma del 2006 31
• 3. La tipizzazione degli illeciti e la legge Mastella 34
• 4. La legge n.18/2015 45
• 5. Casi specifici nel passato 49

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Capitolo III

Tipologie di responsabilità disciplinari e procedimento 58

• 1. Il fondamento sostanziale della responsabilità disciplinare 67
• 2. Tipi di responsabilità: classificazione 68
• 3. La responsabilità dei magistrati ordinari 71
• 4. La responsabilità dei magistrati amministrativi e contabili 74
• 5. La responsabilità dei magistrati onorari 81
• 6. La responsabilità dei giudici tributari 85
• 7. Rapporti tra responsabilità disciplinare, esigenza processuale di riservatezza e utilizzo dei social network: casi pratici 89
• 8. Il procedimento disciplinare 108
• 9. Misure cautelari e sanzioni 123

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Conclusioni 127

Bibliografia

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Introduzione

Questa ricerca analizza le diverse fasi evolutive della magistratura italiana, con particolare riferimento al delicato settore della responsabilità disciplinare, il quale, come si vedrà, presenta delle caratteristiche peculiari, a metà strada tra la responsabilità civile e la responsabilità penale degli appartenenti all’ordine giudiziario.

In questa prospettiva, il primo capitolo della tesi prenderà le mosse dall’analisi dell’assetto della magistratura al tempo dell’Unità d’Italia, menzionando le fonti di disciplina principali e analizzando le diverse riforme che, a partire dallo Statuto Albertino, si sono susseguite sul tema.

Dopo una rapida parentesi sull’evoluzione degli anni successivi all’Unità nazionale e sull’epoca giolittiana, verrà approfondita la regolamentazione durante l’epoca fascista, precisando le indubbie ingerenze che il potere esecutivo, in questa fase storica, pose verso gli organi giudiziari, snaturando quella impostazione di indipendenza che, con fatica, era stata parzialmente raggiunta durante gli anni precedenti.

Nel secondo capitolo, dopo avere specificato le peculiarità della responsabilità disciplinare dei magistrati durante il regime fascista, verranno analizzate le profonde modifiche introdotte dalla Costituzione del 1947.

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Sulla base di queste premesse, quindi, si avrà modo di affrontare l’evoluzione della responsabilità disciplinare, menzionando le caratteristiche del sistema prima della riforma del 2006 e, successivamente, le modifiche operative conseguenti alla tipizzazione degli illeciti e alle specificazioni introdotte dalla Legge Mastella.

Dopo una breve disamina della legge n.18/2015, nella parte finale del capitolo, verranno svolte alcune osservazioni su specifici casi del passato, i quali hanno coinvolto sia gli organi interni alla magistratura, ovvero il CSM, sia la Suprema Corte di Cassazione, la quale ha dato pratica applicazione alle regole generali stabilite dai regolamenti e dagli interventi legislativi.

Al fine di dimostrare il percorso evolutivo della responsabilità disciplinare dei magistrati, nel terzo capitolo, si analizzeranno le differenti tipologie di responsabilità disciplinare connesse alle differenti tipologie di magistrature costituzionalmente previste, vale a dire quella ordinaria, quella amministrativa, contabile, onoraria e tributaria.

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Capitolo I

Origini della magistratura moderna dell’Unità d’Italia

1. Premessa: la magistratura prima dell’unificazione

Al momento dell’unificazione nazionale, l’assetto della magistratura del Regno sabaudo era plasmato sul modello francese, così come derivato dall’esperienza napoleonica e poi adattato durante la Restaurazione¹.

Come ha sottolineato la dottrina, in questo periodo era prevalente una forte struttura gerarchica, con pieno controllo della vita professionale del magistrato in mano al ministro della Giustizia e ai vertici delle Corti di cassazione e di appello².

Sennonché, grazie ad una serie di editti e patenti emanati dal 1814 fino al 1848, con l’entrata in vigore dello Statuto Albertino, il sistema giudiziario si era posto in posizione intermedia tra le forme francesi e quelle delle antiche costituzioni piemontesi, in cui nessuna indipendenza era riconosciuta ai magistrati, reclutati ancora tra la nobiltà e l’alta borghesia³.

1 Sul punto, in generale, si vedano le osservazioni di Meniconi, Storia della magistratura italiana, Bologna, 2013, p. 12 ss.

2 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., pp. 13 - 18.

3 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., p. 19 ss.

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Ebbene, questa organizzazione piuttosto rigida trovò poi disciplina nell’ordinamento giudiziario compendiato dal Regio Decreto del 6 dicembre 1865, n. 2626, in forza del quale le funzioni giudiziarie furono affidate a un corpo di magistrati di carriera nominati dall’esecutivo e dotati di uno status che, almeno formalmente, ne garantiva l’indipendenza, pur limitata a questi magistrati che esercitavano la funzione giudicante e non a quelli del pubblico ministero, posti alle dipendenze dirette del ministro della Giustizia⁴.

Ciò premesso, analizzando più nel dettaglio il periodo storico antecedente l’Unità d’Italia, va precisato che dalla riforma napoleonica del 20 aprile 1810 e dalle innovazioni della Restaurazione, le Costituzioni italiane del 1848, di matrice liberale, ebbero modo di riflettere le due contrapposte esigenze che erano venute in essere nel corso della Restaurazione in Francia, ovvero la centralizzazione del potere esecutivo da porre alla base di tutta la vita politica dello Stato e la libertà del cittadino nominalmente garantita da un potere giudiziario autonomo⁵.

4 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., p. 20 ss.

5 Meniconi, La magistratura, in AA.VV., L’Unificazione nazionale, Roma, 2011, p. 313 ss.

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In questa prospettiva, dunque, nello Statuto Albertino, le norme riguardanti l’amministrazione della giustizia, ovvero le disposizioni di cui agli articoli 68-73, formulati sulla base della Charte francese del 1814, contenevano pochi e generici principi derogabili da parte del legislatore a causa del carattere flessibile della costituzione⁶.

Più precisamente, l’art. 68 stabiliva che la Giustizia è emanata dal Re ed è amministrata in suo nome dai Giudici che Egli istituisce, strutturando così una magistratura professionale composta da funzionari nominati dall’esecutivo che rispondevano al re, non dotati di autonomia.

Oltre a ciò, attenta dottrina ha sottolineato che “non casuale appariva poi che gli stessi articoli fossero posti nell’impianto statutario sotto il titolo Dell’ordine giudiziario, evitandosi dunque intenzionalmente l’uso del termine «potere», utilizzato invece per il «legislativo» e l’«esecutivo»”⁷.

Il che avrebbe confermato, secondo un’opinione diffusa, la visione del potere giudiziario come una branca di quello esecutivo, conformemente all’idea dominante durante la Restaurazione; mentre, secondo una diversa e opposta concezione, rifacendosi l’intera

6 Meniconi, La magistratura, cit., pp. 313-314.

7 Meniconi, La magistratura, cit., p. 314 ss. Sul tema, inoltre, si vedano i rilievi di Lacchè, Storia della scienza giuridica italiana e storia della magistratura: metodo, problemi e intersezioni, in AA.VV., Storia della magistratura, Roma, 2022, p. 21 ss.

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Costituzione sabauda al sistema francese, era evidente che fosse pienamente riconosciuta l’autonomia e l’indipendenza giudiziaria»⁸.

Gli articoli dal 70 al 74 stabilivano, poi, che l’organizzazione giudiziaria potesse essere modificata soltanto per legge, che le udienze dei tribunali fossero pubbliche mentre, per quanto riguardava l’interpretazione delle leggi, vincolante per tutti, si stabiliva che essa spettasse esclusivamente al potere legislativo⁹.

Nonostante fosse poi prevista la garanzia dell’inamovibilità dei giudici, ma non quella dei pubblici ministeri, prima dell’Unità d’Italia la dottrina giuridica ebbe modo di discutere apertamente sull’opportunità o meno di proteggere il potere giudiziario dalle interferenze dell’Esecutivo, considerando la preoccupazione forte in quegli anni che un corpo giudiziario composto da uomini dell’antico regime non avrebbe provveduto ad applicare le linee riformatrici del nuovo Statuto, tradendone di fatto la novità fondamentale¹⁰.

Sul punto, è interessante menzionare un caso specifico riguardante la legge elettorale del 1848 che aveva riservato l’eleggibilità solo ai magistrati inamovibili, ponendo il problema di stabilire quali fossero i beneficiari della

8 Meniconi, La magistratura, cit., p. 315 ss.

9 Meniconi, La magistratura, cit., p. 315 ss.

10 Meniconi, La magistratura, cit., p. 315 ss.

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disposizione prevista dall’art. 69 dello Statuto¹¹.

Ebbene, la corrente di Sinistra guidata da Urbano Rattazzi propose di limitare l’applicazione della misura di garanzia a partire dall’entrata in vigore dello Statuto, non considerando quindi il periodo precedente di esercizio delle funzioni giudiziarie.

Secondo Rattazzi, in particolare, era necessario “che tutto il personale della magistratura fosse sottoposto a scrutinio, in quanto la sola presunzione di capacità ed onestà non era sufficiente per attribuire quel prezioso diritto al magistrato: non bastava anche quando la nomina partiva dal re costituzionale”¹².

Tuttavia, la Camera approvò la posizione della maggioranza conservatrice e del ministro Federico Sclopis a difesa della magistratura piemontese, anche se tre anni più tardi, nel 1851, prevalse la posizione della Sinistra e si procedette alla messa riposo di 9 alti magistrati sui circa 1.250, la metà dei quali appena qualche giorno dopo avrebbe conseguito l’inamovibilit๳.

Con la legge Siccardi del 19 maggio 1851, n. 1186, la maggioranza di Governo riuscì a fare approvare dal Parlamento un testo per riconoscere l’inamovibilità piena dei magistrati, sia in relazione al grado sia alla

11 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., pp. 21-30.

12 In questi termini, Rattazzi, Intervento in seno alla Camera dei Deputati del 1849.

13 Meniconi, La magistratura, cit., p., 317 ss. Inoltre, Marovelli, L’indipendenza e l’autonomia della magistratura italiana dal 1848 al 1923, Milano, 1967, p. 39 ss.

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sede, secondo il principio innovativo per cui il consenso del giudice al tramutamento diveniva il requisito indispensabile per ogni atto riguardante la sua carriera.

Pur con tali adattamenti, secondo la dottrina si trattava di un’inamovibilità solo di diritto, mentre di fatto il giudice era esposto a pene disciplinari, avvertimenti, censure e sospensioni da parte dell’Esecutivo, anche se era normativamente attribuito alla Corte di Cassazione il giudizio sull’operato del giudice¹⁴.

Nel 1851, con la legge n. 1207 venne riformato il sistema degli stipendi, il quale fissò in 15.000 lire il compenso del primo presidente della Cassazione e in 1.600 lire quello del giudice di mandamento, prendendo, in capo al Governo, una suddivisione in categorie utili ai fini della determinazione delle somme.

Nel 1859, fu emanato, infine, l’ordinamento giudiziario del Regno di Sardegna (Regio Decreto 13 novembre 1859, n. 3781), in conseguenza del quale venne introdotta una forte limitazione all’inamovibilità, relegandola al grado, ma escludendola per la sede, cosicché il magistrato avrebbe potuto essere liberamente trasferito dal ministro¹⁵.

14 Meniconi, La magistratura, cit., pp. 318-320.

15 Meniconi, La magistratura, cit., p. 320 ss.

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2. L’evoluzione degli anni successivi e l’epoca giolittiana

Procedendo ora ad analizzare l’evoluzione che coinvolse la magistratura negli anni successivi al 1859 fino all’Unità d’Italia, va osservato che il citato ordinamento giudiziario Rattazzi fu esteso senza modifiche agli altri Stati preunitari, attraverso decreti dittatoriali in Emilia e in Romagna e decreti luogotenenziali nelle province napoletane e siciliane (1860-61)¹⁶.

In Lombardia, invece, venne applicato solo nel 1862, posto che precedentemente si era preferito aderire ad un regime misto mutuato dall’ordinamento austriaco; in Toscana entrò in vigore nel 1865, allorquando venne superato quello granducale, mentre in Veneto e a Roma nel solo 1871¹⁷.

Subito dopo l’Unità d’Italia, tra il 1861 e il 1862 furono adottati 65 provvedimenti riguardanti la magistratura, il suo ordinamento, i concorsi per gli uditori e i tribunali e ciò, come precisato dalla dottrina, “in un nuovo Stato che si presentava ancora in forma magmatica e provvisoria, ma la cui unica preoccupazione era costituita secondo le

16 Musci, Storia della magistratura e storie di magistrati nell’età giolittiana, in Analisi storica, 1988, 11, pp. 217-230.

17 Meniconi, La magistratura, cit., p. 321 ss.

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parole di Cavour alla Camera il 27 aprile del 1860 dall’unità politica”¹⁸.

Dal 1863 al 1865, inoltre, entrò in vigore il cosiddetto corpus delle leggi unitarie, ovvero il codice civile, il codice di procedura civile e l’ordinamento giudiziario, mentre per il codice penale si sarebbe dovuto attendere il 1889, con la riforma Zanardelli.

Data assolutamente centrale per l’evoluzione della magistratura è rappresentata dal 1865, allorquando, con delega al governo, l’applicazione del decreto Rattazzi del 1859 venne estesa al resto d’Italia, attraverso il Regio Decreto 6 dicembre 1865, n. 2626, il quale ne modificò alcuni punti fondamentali, prevedendo che:

• I giudici di mandamento venissero trasformati in pretori;
• L’avvocatura dei poveri fosse sostituita con il gratuito patrocinio;
• Lo strumento di accesso alla carriera giudiziaria, con esami e poi un tirocinio, fosse rappresentato dal concorso pubblico;
• Fossero fissati limiti d’età per il collocamento a riposo, in particolare a settantacinque anni;

18 Meniconi, La magistratura, cit., p. 321 ss.

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• La dispensa dal servizio, facoltativa tra il 1859 e il 1865, divenisse obbligatoria¹⁹.

Nel medesimo intervento normativo, inoltre, fu stabilita la separazione tra le carriere di giudice di tribunale e di pretore e, come si è visto, per la prima volta si fece riferimento al concorso pubblico per l’accesso alla carriera giudiziaria.

Nello specifico, il concorso, il quale costituì la prima possibilità per il reclutamento dei magistrati, prevedeva, dopo un anno di uditorato, la possibilità di superare un esame pratico per la nomina a pretore, o dopo tre anni quella di sostenere l’esame di aggiunto giudiziario e da lì iniziare la carriera di giudice di tribunale (dopo altri due anni), fino a giungere ai vertici del sistema²⁰.

Tuttavia, se questi erano gli intenti della norma, nella pratica, come affermato dalla dottrina, “i contorni delle vicende della prima leva di magistrati, entrati giovani, appena laureati (ancora peraltro in assenza di un sistema universitario nazionale che conferisse titoli di studio uniformi), nell’amministrazione unitaria, appaiono quanto mai sfumati, poco riconducibili al netto quadro normativo”²¹.

19 Meniconi, La magistratura, cit., pp. 322 - 323.

20 Meniconi, La magistratura, cit., p. 323 ss.

21 Meniconi, La magistratura, cit., p. 323 ss.

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L’esecutivo e, in particolare, il Ministro della Giustizia avrebbe infatti conservato una grande influenza sul secondo tipo di reclutamento, il più frequente tra il 1859 e il 1890, rappresentato dall’inserimento diretto nel ruolo come pretore, uditore, o giudice soprannumerario