Riassunto esame Sociologia della comunicazione pubblica e istituzionale, Prof. Solito Laura, libro consigliato Comunicare le amministrazioni, Materassi

Comunicare le amministrazioni

Contesti burocratici

Burocrazia: letteralmente sta per "potere degli uffici". La burocrazia è un sistema di governo in cui predominano i funzionari, nominati, non eletti; ruolo chiave è rivestito dagli impiegati pubblici, che da un lato determinano il buon andamento dell'organizzazione, dall'altro godono di una discrezionalità che potrebbe rivelarsi rischiosa e invadente. Trattamento burocratico, che si impone al soggetto come un imperativo a cui egli si deve conformare, senza possibilità di sottrarsi, né di apportare cambiamento. Il terzo significato è quello che potremmo dire più ambiguo, in quanto richiama un'accezione idealizzata di organizzazione efficiente e auspicabile, oppure l'esatto suo contrario: burocrazia come sistema immobile, inefficiente, nel quale si osservano norme e procedure superflue che arriveranno ad inibire ogni tentativo di cambiamento.

Lentezza degli iter, complicazione delle procedure, sprechi, eccessiva intromissione dello Stato nelle sfere private dell'individuo, fino ad arrivare alle logiche clientelari e alla corruzione.

L’organizzazione

Weber elabora la sua visione idealtipica nei primi anni del ‘900: la burocrazia è per l'autore tedesco espressione di quel potere legale su cui si fonda lo Stato moderno. La razionalità forniva le regole per le complesse interazioni che avvenivano nei mercati economici, nel progressivo affermarsi della società capitalista, ma allo stesso tempo poneva dei vincoli che potevano portare l'individuo a perdere il controllo sulla propria esistenza e a suscitare in lui la sensazione di essere in una "gabbia d'acciaio".

Si rintraccia in Weber anche la metafora della “macchina": soprattutto per spiegare il funzionamento di un'organizzazione burocratica: «norme generali precise nello stesso modo in cui si calcola la prestazione prevedibile di una macchina».

Nella definizione weberiana di burocrazia si rintracciano alcuni pilastri concettuali:

• Un sistema di norme universali, scritte, ispirate ai principi di diritto che disciplinano il funzionamento dell'organizzazione;
• Specializzazione funzionale, ovvero la chiara suddivisione dei compiti e dei poteri di ufficio basata sul possesso di competenze specialistiche, che garantirà prestazioni standardizzate;
• Il principio gerarchico, cioè l'organizzazione "piramidale" degli uffici, secondo una rigida strutturazione nella esecuzione dei compiti, con poteri di controllo e di direzione;
• Il principio di reclutamento, che consiste nell'accesso per il possesso di qualità e capacità -"competenze" - accertate in maniera oggettiva, mediante concorso pubblico;
• I dipendenti hanno in dotazione strumenti, dei quali devono avere cura, senza appropriarsene.

Quello che contraddistingue un'organizzazione burocratica: precisione, rapidità, univocità, pubblicità degli atti, continuità, discrezione, coesione, rigida subordinazione, riduzione dei contrasti, spese oggettive e personali sono gli attributi evidenziati da Weber.

Rapporto tra amministrazione e politica. Il potere burocratico è "acefalo", ovvero non ha dentro di sé quelle direttive politiche che guidano le scelte dell'organizzazione, bensì esso dipende dal potere politico. Questo configura un'amministrazione al servizio del potere politico. Abbiamo rintracciato due motivazioni principali, secondo le quali la distanza delle sfere non deve essere letta come rapporto di sovra o subordinazione.

La prima attiene ai "tempi" organizzativi: i funzionari - ovvero i massimi responsabili dell'organizzazione burocratica - restano nell'organizzazione anche quando i capi politici cambiano; per questo, potremmo dire, rappresentano la memoria, la certezza dell'amministrazione, ne conoscono le logiche e gli aspetti culturali che muovono i comportamenti e le relazioni interne, perché da più tempo e per più tempo "abitano" quei luoghi. La seconda questione riguarda invece lo status assunto dai funzionari: nel "fare" dell'amministrazione, il funzionario può esercitare un enorme potere: egli filtra le informazioni, detta al politico le condizioni - tempi, costi, risorse - di fattibilità delle sue politiche. Non mancano tuttavia le preoccupazioni circa la possibilità che la burocrazia diventi o "serva" o “padrona" della politica: «nel primo caso verrebbe meno il principio delle garanzie universalistiche verso i cittadini, mentre nel secondo, ad essere soffocata sarebbe la capacità dei leader politici di esercitare il governo».

Nello specifico contesto burocratico italiano, la burocrazia ha accettato un basso profilo, ed una scarsa visibilità esterna. L'amministrazione italiana ha anche accettato una diminuzione del proprio ruolo. I governi, a loro volta, anche per la loro instabilità, hanno accettato di interferire poco con la carriera dei burocrati. Veniamo quindi all'altra questione affrontata da Weber, ossia il "processo decisionale". Ricorda Simon: «il processo del "decidere" permea l'intero fenomeno amministrativo altrettanto quanto il “fare": l'operare», dal momento che decisioni corrette (politica) necessitano di un'azione efficiente (amministrazione). Anche coloro che ricoprono i ruoli più bassi della gerarchia amministrativa rivestono un ruolo chiave nelle burocrazie, in quanto anelli di congiunzione tra organizzazione e cittadinanza: attraverso l'erogazione di servizi e di informazioni, essi decideranno le forme che assume la politica esercitando così un potere da policy maker.

Il comportamento

Da un lato, parliamo di "comportamento" nella sua visione idealtipica, come sinonimo di "azione sociale dotata di senso”: come definita da Weber, l’autore che ne dà una prima sistematica definizione. Dall’altra ci rifacciamo all’evoluzione delle teorie comportamentiste e, in modo particolare, al ruolo chiave assegnato al "comportamento amministrativo" da Herbert Simon.

Diverse declinazioni che Weber dà all'agire sociale, egli distingue tra:

• Un’azione razionale rispetto allo scopo: il soggetto agisce sulla base di ciò che egli ritiene funzionale al raggiungimento degli obiettivi prefissati, dunque in maniera calcolata, ponderando costi e benefici della sua azione, senza farsi condizionare da quanto gli suggerirebbero eventuali impulsi affettivi o emotivi;
• Un'azione razionale rispetto al valore: il soggetto si lascia in tal caso guidare dalle proprie credenze valoriali - religiose, etiche, culturali ecc. - che riterrà razionali non tanto nella misura in cui gli consentiranno di raggiungere determinati scopi, quanto per la stessa coerenza e il livello di attaccamento al valore perseguito e testimoniato mediante l'azione;
• Un agire affettivo: il soggetto agisce per soddisfare un bisogno emotivo, per assecondare un impulso e dunque sarà guidato dal proprio stato d'animo. Sebbene si configuri come un'azione irrazionale, il soggetto potrà comunque, in seguito, prevedere una giustificazione razionale della propria azione sociale;
• Un agire sulla base della tradizione: potremmo dire che il soggetto agisce per abitudine, per l'acquisizione di routine comportamentali, ossia azioni dettate da «un'oscura reazione a stimoli abitudinari».

La forza della burocrazia è l'agire assolutamente prevedibile, perché, in linea di principio, tutti gli attori del sistema burocratico sanno come comportarsi e sanno prevedere come si comporteranno gli altri, dal momento che tutti rispondono allo stesso corpus normativa e sono orientati al raggiungimento di scopi condivisi. Anzi, quanto più ciascun dipendente svolgerà i compiti assegnati, nel modo stabilito, tanto più egli sarà in grado di combinarsi e coordinarsi con gli altri colleghi e renderà razionale, rispetto allo scopo, l'agire complessivo.

I limiti del modello proposto sembrano affiorare quando si sposta lo sguardo dall'analisi dell'organizzazione in sé agli attori che ne fanno parte; ci potremmo infatti chiedere cosa avvenga in coloro che eseguono pedissequamente le procedure e quali siano le caratteristiche professionali degli addetti in un contesto legal razionale. Allora ci verrebbe in aiuto la riflessione di Merton, l'autore che per primo mette in risalto i "rischi" di un comportamento eccessivamente “ritualista", tipico di chi ricopre ruoli strettamente esecutivi: il conformarsi eccessivamente alla norma, la «devozione ai regolamenti», porta ad un impegno finalizzato alla espletazione pedante e puntigliosa delle procedure, al prevalere di tecnicismi e della pignoleria dei funzionari.

Potremmo dunque affermare che il comportamento burocratico diviene disfunzionale quando rimane insensibile alle trasformazioni, fuori e dentro le organizzazioni, per cui si arriva a premiare quei comportamenti adattivi, eccessivamente conservativi e ritualisti, refrattari al cambiamento. Queste riflessioni, ci suggeriscono una singolare visione di quell'apparato pubblico burocratizzato, nel quale i comportamenti tendono ad assumere un carattere difensivo e di chiusura verso l'ambiente esterno.

Ne deriva che i comportamenti organizzativi vengono legittimati dalla continuità con la tradizione, dalla conformità con il "già fatto”: dalla rassicurante persistenza di prassi consolidate.

Le nostre considerazioni vanno riallacciate a quell'aspetto chiave del comportamento amministrativo che abbiamo già accennato sopra, ovvero il processo decisionale. Lo intendiamo qui non tanto come esercizio di autorità o di potere, in virtù del ruolo rivestito dal decisore, ma come attività amministrativa, l'azione del decidere nel quotidiano perché momento integrante del "fare" amministrativo da parte di coloro che operano all'interno degli apparati burocratici.

Infatti, nel momento in cui le decisioni non derivano esclusivamente da un testo normativo, né dalla forza legittimante del passato, è necessario prendere in considerazione il comportamento dei soggetti che riproducono le burocrazie. Un invito a comprendere non solo gli aspetti formali e strutturali di un'organizzazione, ma anche le soggettività coinvolte.

L'eredità di Weber trova sviluppi successivi nei contributi di Chester Barnard e poi di Herbert Simon, la cui indicazione condivisa è che per conoscere le organizzazioni burocratiche si debba partire proprio dalle persone che vi lavorano, anziché dalle strutture gerarchiche e formali di cui si compongono.

Simon, in particolare, prende come oggetto di analisi il processo decisionale nelle organizzazioni e arriva ad affermare che ogni decisione viene presa in base a criteri di "razionalità limitata", essendo impossibile una razionalità assoluta, non tanto per una scarsa motivazione o capacità individuale, quanto per i limiti intrinseci all'azione umana e alla imprevedibilità delle conseguenze delle azioni svolte. Il contributo dello studioso tende così a sovvertire l'ordine di priorità con cui si guarda alle burocrazie, partendo più che dagli aspetti strutturali - ruoli, organigramma, mansioni ecc. - dai comportamenti reali ed effettivi degli individui che vi operano, che prendono continuamente decisioni, ma talvolta con criteri opposti rispetto a quelli suggeriti dalla pura razionalità.

Il burocrate

L'attore protagonista del sistema appena descritto è il “burocrate": ovvero il funzionario di professione, l'impiegato pubblico che lavora ai diversi livelli della PA. Il "burocrate puro" del modello weberiano si caratterizza innanzitutto per una preparazione specifica, tecnica, una conoscenza superiore: è principalmente questo aspetto che fa della burocrazia un potere basato sul sapere, che va a incidere nelle stesse modalità di accesso, non più basate sull'arbitrio, bensì su meccanismi oggettivi di "certificazione".

Il burocrate è dunque depositario di un sapere specialistico già al momento di ingresso nell'amministrazione, che poi egli affina grazie ad una lunga e costante formazione sul campo, perché la conoscenza tecnica non gli garantisce di per sé il potere necessario. Vige infatti il segreto d'ufficio, la segretezza di tutto ciò che appartiene all'esercizio del proprio ruolo che non deve essere reso di dominio pubblico, bensì protetto dalla conoscenza esterna.

Nell'esercizio dei propri compiti, il ruolo assegnato, lo spirito di corpo e il rispetto delle norme possono divenire una fonte di rassicurazione per il funzionario, ma anche un forte strumento difensivo nei confronti dell'ambiente esterno e delle sollecitazioni da esso provenienti che sembrano minare le certezze acquisite.

Sempre riprendendo il modello weberiano, il burocrate amministra l'ufficio sine ira et studio, "senza collera e predilezione": cioè senza farsi guidare dalle passioni, né dalla parzialità, come invece avviene per l'uomo politico: egli antepone gli ordini impartiti dai superiori, anche contro le proprie convinzioni, stretto tra ciò che la legge impone e ciò che gli ordini gerarchici richiedono.

Certo, è evidente, una simile organizzazione del lavoro amministrativo può portare ad una perdita di motivazione, quasi ad una disumanizzazione della professione. Ciò che ciascun burocrate sa può divenire fonte di insicurezza per gli altri, ma gli consente di accrescere il suo potere e di arroccarsi su questo. Questo aspetto, dicevamo, è particolarmente radicato nella cultura pubblica, ma il suo superamento, verso l'accessibilità e la fruibilità delle informazioni, costituisce uno dei punti nodali delle esigenze riformiste degli ultimi anni.

D'altronde c'è da chiedersi se il funzionario italiano abbia mai, nella realtà, assunto le vesti del "burocrate puro", non solo perché la distanza tra riscontro empirico e modello idealtipico è inevitabile, ma anche perché ben diverse sono state le condizioni contestuali dello Stato italiano rispetto a quello tedesco.

Secondo Demarchi, studioso che ha dedicato grande attenzione al tema soprattutto nel contesto italiano, sono rintracciabili almeno sei elementi unificanti che tratteggiano non solo la personalità del burocrate, ma anche gli aspetti più viziati della sua appartenenza al ceto burocratico:

• La formazione giuridica di provenienza;
• La critica verso il funzionamento dell'amministrazione, piuttosto che l'orgoglio di farne parte;
• La convinzione di avere contatti positivi con la cittadinanza;
• L'idealizzazione dell'etica del ruolo ricoperto, ovvero la dirittura morale, l'indipendenza, la responsabilizzazione;
• La fiducia nella legge, anche se bilanciata dall'esigenza di una sua applicazione flessibile;
• L'esaltazione difensiva delle proprie abilità e attitudini comunicative.

Il burocrate in Italia non ha mai trovato posto in una élite amministrativa. Ne è derivata una categoria professionale o di scontenti o di coloro che si accontentano, ma che non ha mai giocato le più importanti partite di riforma della PA.

Amministrazioni italiane

La forma di Stato non rappresenta solo il "contenitore" della burocrazia pubblica, ma anche il contesto di riferimento. [...] Non è quindi indifferente il tipo di Stato "entro cui" e "per cui" la macchina amministrativa è chiamata ad operare.

Le basi dell'amministrazione italiana, secondo la ricostruzione operata da Melis, vennero poste nel momento in cui si creò l'unità; il sistema a cui si ispirò il nostro paese fu quello di una forte centralizzazione, derivante dal modello napoleonico francese. Così, nel 1861, ereditando l'organizzazione ideata da Cavour nel 1853, l'amministrazione italiana era composta da un numero ristretto di burocrati a ruolo - circa 3.000 in tutto il paese, a fronte di una mole incalcolabile di volontari, precari, avventizi - che non presentavano particolari titoli di studio acquisiti, formati "sul campo", selezionati senza concorso e scarsamente retribuiti. Si sentivano legati al proprio lavoro da un forte senso di obbedienza e dallo spirito gerarchico, sentimenti che sicuramente derivavano dall'apparato sabaudo.

Un corpo professionale concentrato in pochi ministeri, con una composizione esclusivamente maschile e in genere piemontese. La giornata lavorativa era scandita dall'organizzazione burocratica e dalla suddivisione gerarchica delle funzioni: il lavoro consisteva in una successione rigida di passaggi, secondo quanto previsto dai regolamenti interni, tra vari uffici divisi anche fisicamente che comunicavano secondo protocolli e linee gerarchiche, mai informalmente. Il modello organizzativo prevalente era quello ministeriale: piramidale, operante su due livelli - centrale e periferico - il cui titolare era di estrazione politica - il ministro - e possedeva una generale competenza su un macro-settore, aspetto che ha contribuito nel tempo alla forte compartimentazione delle diverse aree funzionali.

I burocrati erano affiancati dal personale tecnico che operava a livello ispettivo - prefetti, intendenti di finanza, ufficiali di carriera ecc. - connotando il loro impiego, sul finire del XIX secolo, con una grande mobilità sul territorio nazionale, in un periodo storico in cui la popolazione era tendente...