Riassunto esame Sociologia della comunicazione pubblica e istituzionale, Prof. Solito Laura, libro consigliato Comunicazione pubblica. Istituzioni, pratiche, piattaforme, Alessandro Lovari, Gea Ducci

Comunicazione pubblica: istituzioni, pratiche, piattaforme

L'alfabeto della comunicazione pubblica

Nella letteratura internazionale sono presenti diverse accezioni dell'espressione "comunicazione pubblica". La declinazione anglosassone si riferisce a ogni attività di comunicazione rivolta al pubblico in generale o a specifici pubblici, da parte di un'organizzazione o di un singolo individuo, attraverso i media tradizionali e/o digitali, con diverse finalità (visibilità, fidelizzazione, engagement, ecc.) e modalità relazionali. Altra accezione molto diffusa e prevalente nel Nord America consiste nell'associarla al dibattito che si sviluppa nella sfera pubblica e i cui attori protagonisti possono essere molteplici: le istituzioni, i media, le imprese, i movimenti, le associazioni. Dunque, la comunicazione pubblica è intesa come comunicazione che si esprime nella sfera pubblica, in cui prende vita e si diffonde il "discorso pubblico" su tematiche che riguardano diversi ambiti della vita della collettività (salute, ambiente, sicurezza, lavoro, diritti umani, ecc.).

Faccioli: "la comunicazione pubblica è il contesto e lo strumento che permette ai diversi attori che intervengono nella sfera pubblica di entrare in relazione tra loro, di confrontare punti di vista e valori per concorrere al comune obiettivo di realizzare l'interesse della collettività".

Gli studiosi italiani condividono inoltre la convinzione che la comunicazione pubblica possa essere articolata in 3 grandi aree:

• Comunicazione politica: mira a creare consenso elettorale ed è promossa da partiti, movimenti e gruppi di pressione, nonché i rappresentanti politici dell'amministrazione quando comunicano il loro punto di vista sulle politiche pubbliche (logiche propagandistiche; comunicazione di parte su temi controversi).
• Comunicazione istituzionale: (delle imprese, fondata su imparzialità, inclusività) riguarda tutta la comunicazione che mira a far conoscere al pubblico l'amministrazione, le sue attività, i suoi servizi e le sue scelte. Cerca inoltre di ascoltare, coinvolgere e favorire la partecipazione del pubblico esterno (cittadini, imprese, stakeholder e altre istituzioni) e interno (dipendenti).
• Comunicazione sociale: riguarda le attività di comunicazione per informare, sensibilizzare e stimolare idee o comportamenti su temi ritenuti socialmente rilevanti per la popolazione, ovvero i cosiddetti problemi sociali (es. ambiente, salute, sicurezza, integrazione). Questo tipo di comunicazione è promossa dalle PA ma anche da organizzazioni non profit e imprese.

Gli stessi autori non mancano di precisare che, in molti casi, le attività di comunicazione difficilmente possono essere assegnate in modo esclusivo a una delle tre aree. Questo ragionamento riguarda soprattutto la distinzione fra comunicazione istituzionale e sociale. Per esempio, una campagna di comunicazione su un tema socialmente rilevante (come la violenza sulle donne), può essere considerata un'iniziativa di comunicazione sociale ma anche istituzionale, nel momento in cui oltre a sensibilizzare sul tema della violenza, scoraggiare e prevenire l'adozione di certi comportamenti viene comunicato un servizio offerto alla popolazione (es. centri antiviolenza). Per quanto riguarda la comunicazione politica la questione è più complessa.

Faccioli aggiunge che la comunicazione pubblica "in particolare si occupa di attivare la relazione tra lo Stato e i cittadini attraverso la realizzazione di un processo di interazione e di scambio, prevedendo la creazione di spazi che organizzino l'ascolto dei cittadini e sollecitino la loro partecipazione alle scelte che orientano le politiche pubbliche". La comunicazione della PA così intesa corrisponde secondo l'autrice a una cultura del servizio che deve caratterizzare i dipendenti pubblici, in quanto civil servant, amministratori e governanti. In quest'ottica, "la comunicazione pubblica è intesa come strategia (per costruire relazioni migliori con i cittadini e i dipendenti nella prospettiva di una nuova PA), risorsa (per trasferire al proprio interno più informazioni e più conoscenze della comunità e del territorio), servizio (per soddisfare i cittadini nel loro rapporto con gli uffici e i servizi pubblici)". Una comunicazione non di tipo propagandistico, ma principalmente non-partisan (cioè non di parte), in quanto appunto a "servizio" dei cittadini e dei dipendenti. Parole-chiave della modernizzazione della PA, quali: trasparenza, ascolto, semplificazione, partecipazione, efficienza/efficacia, sussidiarietà.

Definizione di PA secondo la legge

Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale.

La PA italiana è suddivisa in tre grandi aree: a) Amministrazioni Centrali, b) Amministrazioni Locali, c) Enti Nazionali di Previdenza e Assistenza.

Il modello burocratico di Weber

Secondo Weber, l'amministrazione burocratica è la massima espressione della razionalità moderna; è infatti una forma organizzativa che esercita quello che Weber definisce il potere legale pienamente legittimato dal contesto sociale. La burocrazia è infatti organizzata in base a determinati principi: osservanza delle regole; principio di competenza in base al quale un ufficio deve agire; specializzazione funzionale: suddivisione dei compiti e poteri di ufficio; principio gerarchico: definizione dell'ordine di comando; riservatezza e segretezza d'ufficio. Weber tesse un elogio della superiorità tecnica del sistema burocratico, precisando che l'agire amministrativo è altamente prevedibile e affidabile, dal momento che gli attori che agiscono osservando le regole sanno sempre come comportarsi, quando devono farlo, dando luogo a un massimo grado di efficacia (conseguimento degli scopi prefissati) ed efficienza (utilizzo ottimale delle risorse a disposizione) del sistema organizzativo.

Al tempo stesso, egli mette in guardia dalle debolezze insite in questo modello. Per esempio, ritiene che il corpo di funzionari potrebbe esercitare un potere di fatto che mal si concilia con l'attività della componente politica della PA. La riservatezza rischia di produrre avversione alla pubblicità e alle indagini (segreto d'ufficio), dando luogo a una sorta di chiusura verso interferenze esterne e difesa da eventuali critiche, specialmente dal controllo da parte dell'autorità politica. Inoltre, Weber prospetta alcune criticità che possono sorgere sotto il profilo umano. Dal momento che la burocrazia è tanto più perfetta quanto più si "disumanizza", quanto più cioè rende i rapporti impersonali e anonimi escludendo sentimenti e risentimenti, i costi umani potrebbero essere notevoli, come lo sviluppo di un senso di alienazione e anche di sopraffazione, in nome del rispetto acritico delle gerarchie.

Per quanto riguarda la comunicazione, essa è intesa in senso gerarchico-piramidale e si basa su processi ascrittivi, sull'emanazione di direttive e l'esercizio di un comando secondo modalità top-down (dall'alto verso il basso). Il modello weberiano ha in seguito conosciuto consistenti critiche. Infatti, a volte vi sono funzionari e operatori non sufficientemente competenti e preparati, uffici che non raggiungono i risultati prefissati, cittadini insoddisfatti delle prestazioni che ricevono. Si arriva persino a considerare l'aggettivo "burocratico" con un'accezione assolutamente negativa, come l'equivalente di inefficiente, ottuso, insensibile, incomprensibile. In tal senso, Robert K. Merton, ha delineato l'esistenza di funzioni "latenti" di un sistema burocratico che aiutano a comprenderne le debolezze o le criticità. Fra queste troviamo: l'incapacità di adattarsi al nuovo da parte dei funzionari, i quali possono risultare troppo rigidi, estremamente formali; la rigida disciplina che rischia di ridurre l'efficienza della burocrazia; inoltre, i superiori potrebbero non ricevere informazioni dai dipendenti; infine si può verificare un irriducibile contrasto tra il modo di procedere dei burocrati e le aspettative dell'utente. Merton sostiene che, se all'interno della struttura burocratica se un trattamento personale sostituisse quello impersonale previsto dal regolamento delle PA, ciò provocherebbe diffusa disapprovazione e accuse di favoritismo e nepotismo.

Modernizzazione e nuove prospettive della PA

L'intensificazione del processo di differenziazione sociale, la crescente globalizzazione e le trasformazioni della sfera pubblica legate all'evoluzione dei media (pensiamo al processo di digitalizzazione e all'avvento di Internet) hanno comportato una crescente complessità della PA e del suo rapporto con l'ambiente esterno. È già a partire dagli anni '80 che in molti Paesi europei, fra cui l'Italia, il concetto di organizzazione flessibile comincia a essere introdotto anche nella PA.

Il problema della difficoltà di mutamento delle burocrazie, secondo Crozier, sarebbe dovuto al fatto che esse non hanno al proprio interno nessuno strumento per correggersi, per cui, di fronte alle continue sfide dell'ambiente e della società, la burocrazia tende spesso a irrigidirsi. Questo stato di cose è dovuto ad alcune sue caratteristiche, quali l'impersonalità delle norme, la centralizzazione delle decisioni al vertice, l'isolamento di ogni categoria gerarchica e lo sviluppo di poteri paralleli che avviene nella gestione di quelli che l'autore definisce "margini di incertezza" lasciati dalle norme. Solo la capacità di innovare il prodotto/servizio, la tecnica e il rapporto con il cittadino può consentire il successo delle organizzazioni, sia di tipo pubblico che privato. Quindi, le organizzazioni devono proprio "deburocratizzarsi", lasciando maggiore spazio di autonomia alle persone che vi lavorano, le quali devono essere opportunamente e continuamente formate per far sì che accrescano le loro competenze. La comunicazione, non viene più intesa secondo logiche piramidali, top-down, unidirezionali. All'interno e all'esterno dell'organizzazione i flussi comunicativi devono necessariamente essere a due vie, bidirezionali, ma anche multidirezionali fra i vari livelli organizzativi (orizzontali, verticali, trasversali).

Questa visione delle organizzazioni pubbliche si accompagna all'introduzione di un approccio manageriale nell'erogazione e produzione di servizi che viene definito New Public Management. Un approccio proposto per la prima volta da alcuni studiosi statunitensi negli anni '80-'90 e che in breve tempo è stato introdotto anche in Europa e in Italia. Un paradigma basato su un maggiore coinvolgimento nella gestione della cosa pubblica, per consentire elasticità, economicità e qualità delle prestazioni. Ciò che accomuna le diverse realtà è il fatto di introdurre nel settore pubblico dei meccanismi tipici del mercato e della competizione.

L'avvento delle tecnologie digitali e i nuovi cambiamenti del contesto socioeconomico hanno portato alla ribalta nuovi approcci organizzativi legati al settore pubblico. Parliamo per esempio del Collaborative Public Management, chiamato anche Joined-up approach, che mirava ad abbandonare un'architettura organizzativa rigida, per attuare un sistema a rete decentralizzato in cui l'informazione e la comunicazione divenivano centrali per l'efficienza organizzativa e favorivano l'armonizzazione con le strutture decentrate.

Inoltre, la digitalizzazione e le tecnologie 2.0 hanno profondamente trasformato il sistema mediale contemporaneo, stimolando pratiche innovative da parte dei cittadini per cercare e consumare notizie e informazioni, ma anche per contribuire e partecipare a politiche e servizi. Eggers ha chiamato questo cambiamento "government 2.0", evidenziando una profonda trasformazione che adotta un approccio centrato sul cittadino. Per la natura coinvolgente e partecipativa del governo 2.0, Linders definisce questo passaggio "we-government", per indicare una nuova fase in cui le amministrazioni abbandonano la logica top-down, e considerano i cittadini come partner, dando loro fiducia e un ruolo attivo nell'erogazione dei servizi e nella modernizzazione dell'amministrazione. Questo approccio di governance partecipativa è stato anche definito governo aperto (open government) o fase di governo wiki (wiki government), dove il termine wiki si riferisce a quelle piattaforme che consentono a chiunque di aggiungere, eliminare o rivedere i contenuti in modo collaborativo e partecipativo. Un nuovo approccio caratterizzato da una forma di governo guidata da apertura, trasparenza e ampio accesso a dati e informazioni per i cittadini e gli altri pubblici della PA, interessati e motivati a collaborare con le organizzazioni pubbliche, sviluppando così un circolo virtuoso di fiducia, miglioramento dei servizi, valore e innovazione sociale.

Ci limitiamo per il momento a sottolineare come il processo di modernizzazione della PA sin qui delineato veda un progressivo riconoscimento e una valorizzazione della comunicazione interna ed esterna come volano di innovazione e miglioramento dell'efficacia dell'azione pubblica. Una comunicazione che deve essere gestita professionalmente, che deve consentire alla PA di abitare l'ecosistema mediale con consapevolezza e competenza, con l'obiettivo di costruire e rafforzare un rapporto di fiducia, un rapporto costruttivo, nei confronti dei propri interlocutori esterni e interni. Per la PA significa affrontare la sfida di sapere abitare i nuovi ambienti digitali, cercando di essere protagonista delle trasformazioni in atto, anziché subirne le conseguenze.

Per quanto riguarda le istituzioni pubbliche, come vedremo, il processo di disintermediazione legato alle nuove tecnologie digitali ha aperto nuove opportunità di comunicazione auto-prodotta e diretta nei confronti dei diversi pubblici di riferimento. Al tempo stesso si verifica un incremento della comunicazione etero-prodotta, curata cioè da altri soggetti, ma avente come oggetto la PA, non solo da parte dei media mainstream - questi ultimi hanno sempre svolto una funzione di watchdog (cane da guardia) nei confronti delle istituzioni e della politica -, ma anche dagli stessi cittadini, singoli o associati. Il controllo e il monitoraggio dei flussi comunicativi etero-prodotti diventano sempre più difficili da mettere in atto per le PA richiedendo nuovi saperi, competenze e strumentazioni, anche digitali.

In questa modificazione della sfera pubblica, si può pensare ad alcune similitudini con la sfera pubblica borghese teorizzata da Habermas, data la possibilità da parte dei cittadini di esprimere direttamente la propria voce in pubblico. Secondo Habermas, infatti, nell'epoca che precede l'avvento dei media di massa, nella sfera pubblica borghese, cittadini riuniti in spazi pubblici, come circoli letterari e caffè, dibattevano su issues di interesse per singoli gruppi (lavoratori, commercianti, intellettuali), ne diffondevano notizia attraverso la stampa di cui erano proprietari, fungendo così da stimolo e influenzamento nei confronti della politica. In maniera analoga, ciò starebbe di nuovo avvenendo negli ambienti digitali, nel web sociale e partecipativo, interessando però un più ampio numero di cittadini e tematiche, per cui si può parlare di sfere pubbliche plurali e sfere pubbliche interconnesse.

Se da un lato la pluralità dei soggetti aumenta il numero delle sfere, dall'altro l'iperproduzione di contenuti in rete può portare a nuove opacità, tipiche di quella che Sorrentino definisce con l'espressione "sfera pubblica densa" (allargata, frammentata, diversificata, caotica e plurale). Una opacità che spinge il cittadino a chiedere sempre più trasparenza e competenze comunicative sia alle istituzioni pubbliche che al mondo dei media. Coesistente di un’enorme e sempre crescente quantità di flussi comunicativi da parte di un numero sempre maggiore di attori sociali, che necessitano di una riconoscibilità pubblica: allargamento spazi della comunicazione; accelerazione dei tempi con cui ci scambiamo informazioni; attenuazione delle distanze e delle differenze di ruolo fra emittenti e riceventi. Non sono più io che dirigo le mie strategie comunicative e quindi costruiscono la mia immagine e reputazione, ma devo tener conto sempre di più di ciò che gli altri dicono su di me.

Il repentino sviluppo tecnologico e l'affermarsi delle digital company (Microsoft, Apple, Google) ha portato alcuni autori a ripensare il ruolo delle piattaforme digitali, mettendo in luce non solamente gli aspetti positivi, ma adottando anche uno sguardo più ampio e di matrice critica. Secondo alcuni autori, l'attuale società può essere definita platform society: si sono progressivamente sviluppate nuove forme di intermediazione nel web caratterizzate dalle logiche delle piattaforme. Aziende proprietarie dei social media (come per esempio Meta), attraverso le affordance (proprietà relazionali) delle piattaforme, influenzano e strutturano tecnicamente le forme relazionali online; non sono semplici canali di distribuzione di contenuti informativi e di intrattenimento, e tendono perciò, come i mass-media tradizionali, a mediare editorialmente i contenuti degli iscritti (individui, organizzazioni/imprese, ecc.), conservando, organizzando e promuovendo la loro circolazione verso altri utenti, sulla base di logiche algoritmiche che sono...