Riassunto esame Diritto pubblico, Prof. Nugnes Francesca, libro consigliato Lineamenti di diritto pubblico per i servizi sociali, Giappichelli, edizione 2021, R.Bin, D.Donati, G.Pitruzzella

Governo regionale

Abbiamo detto che siamo passati da uno stato monoclasse a uno stato pluriclasse con l’estensione del suffragio universale. La forma di stato ci dice il modo in cui lo stato si rapporta al cittadino. Un altro modo per parlare della forma di stato è guardare al modo in cui si articola sul territorio e la nostra repubblica, guardando all’art. 5 della costituzione, ci dice che la repubblica è formata dalle regioni, dalle province e dai comuni, e in particolare la repubblica riconosce e promuove le autonomie.

Stato regionale

Guardando al nostro territorio/articolazione territoriale si può parlare di uno stato regionale, quindi quando noi parliamo del nostro stato, il nostro stato non è federale ma uno stato regionale in cui le regioni hanno un'ampia autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria (e politica statutaria). Quindi, quando parliamo dell’organizzazione territoriale dello stato, dobbiamo guardare al titolo 5 della costituzione agli articoli 117, 118, e 119 della costituzione.

La nostra articolazione territoriale del nostro stato subisce molto l’influenza napoleonica, cioè l’influenza dell’ordinamento francese, perché ancora oggi, e soprattutto fino alla riforma del titolo 5, vi era una impostazione accentrata e uniforme che ha caratterizzato l’articolazione territoriale dello stato e che vedeva nella figura del prefetto una figura molto importante come una longa manus del governo centrale, rappresentava quindi lo stato sul territorio e si occupava non solo delle funzioni di controllo, ma anche di funzioni di coordinamento tra gli enti territoriali (province e comuni) e lo stato centrale.

Evoluzione storica

Fino al 20º secolo, l’articolazione dello stato italiano era una articolazione molto accentrata, ma verso i primi del ‘900, dal basso, già nei comuni e diverse province, cominciano a erogarsi i servizi pubblici, e quindi comincia ad esserci una erogazione dei servizi pubblici essenziali, come l’erogazione del gas, il trasporto locale, l’illuminazione, i servizi cimiteriali. Già dal 1903 vi era una prima municipalizzazione dei servizi locali che è stata a testimoniare come ci fossero dei primi segnali di organizzazione decentrata del servizio.

Questi primi segnali di autonomia da parte degli enti locali, che si realizzano attraverso l’erogazione di servizi pubblici essenziali, vennero completamente travolti dalla legge del 1934 (legge fascista) che in relazione agli enti locali abrogò tutte le cariche elettive e nominò al posto del sindaco e al posto dei consigli consulte locali. Erano tutti organi di nomina governativa, attraverso i quali il governo gestiva gli enti autarchici, ovvero, enti che curavano gli interessi della comunità conformandosi alle direttive del governo centrale.

Questo governo accentrato rimase fino alla costituzione del ’48, poi ci fu in sede costituente un grande dibattito su quale dovesse essere l’articolazione dello stato, poiché in particolare da un lato c’erano i democristiani e i repubblicani, che pensavano dovessero essere create le regioni, ovvero che ci fosse un ente intermedio tra stato e gli enti locali. Dall’altra parte c’erano i comunisti, che erano contrari alla creazione delle regioni perché credevano che la creazione delle regioni potesse ostacolare l’approvazione di riforme/leggi che consentissero al paese un maggior sviluppo economico e sociale, ovvero, temevano che la regione, godendo di una propria autonomia, potesse ostacolare lo stato ed essere così potente da ostacolare lo stato nell’approvazione di riforme economiche e sociali che riguardavano l’intero paese, e quindi potesse frammentare lo stato e far perdere l’unità di indirizzo dello sviluppo economico.

Nel ’48 ci furono dei moti rivoluzionari in Sicilia per l’indipendenza della Sicilia e, a seguito dei quali, si decise di concedere una maggiore autonomia. Si approva una legge con la quale si riconosce alla regione Sicilia uno statuto speciale. Sempre in quegli anni, per quanto riguarda le altre regioni speciali, viene riconosciuta una speciale autonomia al Trentino Alto Adige e lo stesso avviene per la Sardegna perché c’erano stati dei moti che rivendicavano una certa autonomia rispetto allo stato italiano. Anche la Val D’Aosta e soprattutto ci fu il caso del Friuli Venezia Giulia e delle province di Trento e Bolzano che richiesero una particolare autonomia che fu concessa e riconosciuta solo successivamente nel ’72 in seguito a un movimento indipendentista molto forte, famosa è la vicenda della "notte dei fuochi" tra l’11 e il 12 giugno del ’61, in cui i movimenti indipendentisti fecero esplodere 50 bombe, questo per dare il senso di una forte volontà di emancipazione dallo stato (autonomia).

Riforma del titolo 5 della costituzione

Grazie alla riforma del titolo 5 della seconda parte della costituzione del 2001, l’assetto dei rapporti tra stato, regioni ed enti locali è stato profondamente mutato, creandosi un forte decentramento politico, tanto che si parlò di repubblica delle autonomie. Accanto alle 5 regioni a statuto speciale, ovvero che godono di una autonomia speciale per quanto riguarda la legislazione e l’autonomia finanziaria, ci sono poi le altre 15 regioni a statuto ordinario.

Per quanto riguarda la regione, fin dal ’48 nella costituzione, godeva di una autonomia maggiore rispetto agli enti locali, e per la regione nel testo originario della costituzione, ma soprattutto ora nel testo riformato nel titolo 5, la regione godeva di una autonomia legislativa che originariamente (prima della riforma del titolo 5) era una competenza legislativa di tipo concorrente, in cui lo stato doveva dettare le leggi cornice, cioè leggi quadro/principi e criteri direttivi, mentre la regione doveva disciplinare il dettaglio.

Quindi in tutte le materie era sempre lo stato che doveva dettare la legge quadro e le regioni dovevano dettare/disciplinare il dettaglio della materia. Negli anni si è visto come lo stato in effetti non si limitava a dettare solo i principi della materia, ma sempre più spesso nella prassi dettava il dettaglio e quindi occupava anche quello spazio che spettava alle regioni, e questo opprimeva l’autonomia legislativa delle regioni, le quali nel fare le leggi (nell’esercitare la propria competenza legislativa) non potevano contrastare l’interesse nazionale e anche dell’interesse delle altre regioni (limiti), non potevano emanare leggi in contrasto con le leggi a tutela dell’interesse nazionale e con quelle che tutelavano l’interesse delle altre regioni.

Prima della riforma del titolo 5, le leggi regionali dovevano avere il visto del commissario/governativo, che era un visto preventivo, necessario per l’entrata in vigore delle leggi, perché in assenza del visto governativo, la legge regionale tornava al consiglio regionale per essere discussa, c’era quindi una ingerenza forte del governo centrale nel procedimento di formazione della legge regionale. Quindi la legge regionale doveva ottenere il visto governativo e il governo poteva anche rifiutarsi di apporre il visto governativo sulle leggi regionali e rinviare il testo al consiglio regionale.

Per quanto riguarda invece la funzione amministrativa, le regioni amministravano e avevano competenza amministrativa in tutte quelle materie nelle quali avevano anche competenza legislativa. Quindi formalmente alle regioni spettava la gestione amministrativa in tutte quelle materie nelle quali potevano emanare leggi. Abbiamo detto, però, che nella prassi la competenza legislativa era molto ridotta e quindi così anche la competenza amministrativa.

Nonostante la costituzione del ’48 riconoscesse autonomia alle regioni e agli enti locali, lo stato commetteva molte ingerenze nella competenza legislativa delle regioni e quindi queste avevano una competenza legislativa ed amministrativa molto ridotta. Si riconosceva autonomia statutaria, ma lo statuto della regione veniva deliberato dal consiglio regionale a maggioranza assoluta, ma doveva essere approvato dalla legge dello stato. Fino al 2001, lo statuto della regione veniva approvato dallo stato e doveva contenere alcuni contenuti stabiliti dalla legge dello stato, stabiliva cosa doveva contenere lo statuto, quindi doveva contenere la disciplina che riguarda la giunta, il presidente del consiglio, il consiglio. Erano elementi contenuti che dovevano essere disciplinati dallo statuto e che la legge dello stato imponeva allo statuto della regione.

Anche sugli atti amministrativi vi era un controllo di legittimità che veniva fatto dal CO.RE.CO. (comitato regionale di controllo). Quindi, nonostante la costituzione riconoscesse un’autonomia alle regioni fino al 2001, è rimasto un assetto molto accentrato, eppure un assetto accentrato nella prassi, ma formalmente già nel ’48 il disegno costituzionale è il disegno di uno stato regionale. Non è federale perché le regioni non sono sovrane sul proprio territorio, non possono esercitare la forza su proprio territorio a differenza dello stato e sono invece degli enti di autonomia derivata, cioè è lo stato che riconosce autonomia a questi enti.

Evoluzione degli anni '70 e '90

Dal ’48 in cui vengono concepite le regioni, fino a quando poi davvero si creano realmente le regioni passano molti anni infatti si creano negli anni '70 per effetto di una legge elettorale che imponeva l’elezione degli organi regionali, non c’è quindi una legge istitutiva. Una volta create negli anni '70, il primo decentramento di funzioni alle regioni si ha essenzialmente a partire dal DPR 616 del ’77. Da questo DPR si ha un primo trasferimento di funzioni amministrative dallo stato centrale alle regioni e poi ai comuni.

Passano molti anni e arriviamo agli anni ’90, anni importanti per l’evoluzione dello stato regionale perché sono gli anni in cui con diverse leggi si evolve lo stato regionale in senso autonomistico. La Legge 142 del ’90 è la legge con cui si riconosce autonomia statutaria (nel concedersi e darsi un proprio statuto alle province e ai comuni). Allo stesso tempo, 3 anni dopo, sempre a livello locale, la legge 81 del ’93 dispone l’elezione diretta del sindaco, questo perché se da un lato si volle dare una maggiore autonomia al comune, riconoscendo la possibilità di darsi uno statuto, si volle creare con l’elezione diretta del sindaco, un rapporto più diretto e stretto tra amministrati e amministratori.

Successivamente, le leggi 59 e 127 del ’97, le cosiddette “leggi Bassanini”, crearono un più ampio decentramento amministrativo, insieme al decreto legislativo 112 del ’98, operarono un massiccio decentramento di funzioni amministrative dal governo centrale ai comuni e alle province, un decentramento così importante che si parlò all’epoca di "federalismo costituzione invariata” (in maniera giornalistica), cioè pur non modificando la costituzione operarono una rivoluzione copernicana nella distribuzione delle competenze amministrative, perché la maggior parte di queste venivano svolte non a livello centrale ma a livello locale. Il comune diventava, per effetto delle leggi Bassanini, il terminale ultimo della funzione amministrativa, e cioè l’ente più vicino al cittadino che diventava il destinatario di tutte le funzioni amministrative.

Ricapitolando: anni '90

Negli anni ’90 ci sono una serie di leggi che riguardano le regioni e gli enti locali, in particolare la legge 142 del ’90 che riconosce autonomia statutaria all’ente locale, cioè l’ente locale è libero di darsi un proprio statuto e quindi stabilire l’organizzazione dei proprio uffici, del modo in cui gestisce le proprie risorse e organi ecc. In contemporanea, da lì a poco, dopo tre anni, viene introdotta la legge 81 del ’93 che introduce l’elezione diretta del sindaco, che cerca di collegare in maniera più stretta gli amministrati agli amministratori. Quindi da un lato si concede una maggiore autonomia, dall’altro si vuole fare in modo che chi gestisce questa autonomia (gli amministratori) possano rispondere in maniera più diretta e chiara agli amministrati.

Negli anni successivi è aumentata la distribuzione delle funzioni amministrative a vantaggio dei comuni, cioè si è creato un decentramento. Fino ad adesso la gestione è accentrata e uniforme, e negli anni ’90 questo cambia perché le leggi Bassanini (la 59 e la 127 del ’97) e il decreto legislativo 112 del ’98, guardano al comune come il terminale ultimo della funzione amministrativa, cioè la maggior parte delle funzioni amministrative non sono gestite a livello centrale ma vengono date al comune che deve occuparsi delle strade, degli edifici pubblici, della manutenzione pubblica, della rete fognaria ecc. (prima il comune era un ente strumentale del governo, adesso è il governo che gestisce).

Ora il comune diventa il principale protagonista, il terminale principale, perché la funzione amministrativa viene decentrata secondo un principio molto importante inserito nelle leggi Bassanini (leggi 59 e 127 del ’97) e viene poi recepito nell’art. 118 della costituzione che è il principio di sussidiarietà, cioè le leggi Bassanini dispongono che la funzione amministrativa dal centro deve essere collocata all’ente più vicino al cittadino e l’ente più vicino al cittadino è il comune.

La nostra repubblica è articolata in questo modo: Stato (governo centrale), Regioni, Province e Città Metropolitane, Enti Comuniterritoriali. Ci sono diversi livelli di governo e questo è un effetto delle leggi Bassanini (59 e 127 del ’97) cioè di quel decentramento amministrativo degli anni ’90 (del 1997). Questo decentramento si è avuto per effetto di sussidiarietà, in base al principio di sussidiarietà, la funzione amministrativa deve essere svolta dall’ente più vicino al cittadino. In base al principio di sussidiarietà verticale, nel caso in cui questo ente non riesca ad erogare ed esercitare la funzione in maniera soddisfacente al cittadino, può subentrare la provincia, se quest’ultima non riesce può subentrare la regione, e se quest’ultima non riesce il governo centrale. In prima battuta la funzione viene data al comune, che è l’ente più vicino al cittadino e conosce meglio le esigenze della comunità, se però non riesce, in maniera sussidiaria, subentra la provincia, se non riesce subentra la regione e poi il governo. Si è invertito l’ordine perché prima era il governo che poi delegava la regione, che delegava al comune. Dal ’97 in poi è il contrario, perché interviene prima il comune.

Questa sussidiarietà è verticale, ma esiste anche una sussidiarietà orizzontale che è stata prevista già dalle leggi Bassanini, ma la ritroviamo anche nel 4º comma dell’art. 118 della costituzione. In base alla declinazione orizzontale, cioè in base all’interpretazione orizzontale del principio di sussidiarietà, l’ente locale può incentivare l’apporto dei singoli cittadini anche associati, affinché coadiuvino/aiutino il comune nell’erogazione di alcune funzioni. Esempi di questo sono il caso dell’associazione di promozione sociale che svolge attività di cura dell’infanzia, di cura dell’anziano, di promozione dell’attività sportiva, oppure enti del terzo settore, del volontariato che si affiancano al comune quando non riesce ad erogare determinati servizi (soprattutto sociali). Quando non ce la fa accanto al comune, allo stesso piano si affianca il singolo cittadino o associato. Già negli anni ’90 la funzione amministrativa veniva collocata a livello più vicino al cittadino cioè verso il comune, ma poi dal comune poteva essere gestita in maniera collaborativa anche dal privato. Infatti dagli anni ’90 in poi c’è stato un proliferare del terzo settore, c’è stato un vero e proprio riconoscimento soprattutto anche in seguito alla sentenza della corte costituzionale del 2020.

Negli anni ’90 la funzione amministrativa viene distribuita non più secondo il principio di uniformità, cioè prima negli anni ’90 le funzioni amministrative rispondevano al principio di uniformità, ovvero che tutti i comuni avevano le stesse funzioni amministrative, a prescindere dalla conformazione geologica, dalle caratteristiche economiche e sociali, quindi tutti gestivano le stesse funzioni, e questo comportava delle inefficienze. Mentre con le leggi Bassanini, la funzione amministrativa deve essere attribuita al comune considerando un principio di differenziazione, cioè guardando al comune e alle sue caratteristiche, economiche, sociali, geografiche, numero della popolazione e quindi questo permetteva di calibrare il trasferimento della funzione sulle caratteristiche vere e proprie di ciascun comune, e quindi la funzione veniva trasferita in maniera più efficace rispetto a prima.

Tutte queste riforme che ci sono state negli anni ’90 che ci sono state per effetto delle leggi Bassanini, in realtà poi sono state recepite nel titolo 5 della costituzione. Il legislatore nazionale, con le leggi Bassanini, voleva davvero creare un federalismo amministrativo a costituzione invariata, non era quindi cambiata la costituzione però era molto aumentata l’autonomia amministrativa degli enti locali e quindi era necessario modificare la costituzione perché le leggi avevano creato una autonomia amministrativa che nella costituzione non era così esplicita.

Il titolo 5 della costituzione venne modificato con la legge 3 del 2001 e interviene sugli artt. 117, 118, 119, 120 della costituzione.