Riassunto esame Diritto pubblico, Prof. Marini Francesco Saverio, libro consigliato Diritto italiano ed europeo, Francesco Saverio Marini

Istituzioni di diritto pubblico

Seconda parte

Parlamento

Organizzazione delle camere

Ciascuna camera può essere definita come un organo collegiale quanto alla composizione e come complesso organico quanto alla struttura. È collegiale nel senso che è composta di persone fisiche, le quali non sono a loro volta titolari di organi. Ogni singolo ramo del parlamento è strutturato in organi o uffici, a loro volta monocratici o collegiali. Le competenze parlamentari spettano all’assemblea, a meno che non siano espressamente conferite dalla costituzione ad altri organi al suo interno. Il principio che sia ad nutum si applica alla stessa assemblea, la quale non può attribuire o delegare i propri poteri ad altri organi.

Presidente e ufficio di presidenza

Gli organi collocati al vertice di ciascuna camera sono il presidente e l’ufficio di presidenza, composto da quattro vicepresidenti, tre questori e otto segretari. Al Senato, il presidente è eletto a maggioranza assoluta dei componenti nei primi due scrutini e a maggioranza assoluta dei presenti nel terzo. Alla Camera, il regolamento prevede un quorum dei due terzi degli aventi diritto nel primo scrutinio, dei due terzi dei presenti nel secondo e terzo scrutinio e della maggioranza assoluta dei presenti dal quarto scrutinio in poi. Gli altri componenti dell’ufficio di presidenza sono eletti con voto limitato. I regolamenti prevedono che la composizione di tali organi debba garantire la rappresentanza di ogni gruppo presente nell’assemblea. Tale obiettivo è realizzato anche con l’eventuale aggiunta di ulteriori segretari in soprannumero.

Al presidente spetta:

• La potestà di imporre l’osservanza e l’interpretazione del regolamento parlamentare valutando i precedenti e la prassi parlamentare.
• La direzione dei lavori di ciascuna camera e dell’amministrazione interna.
• L’esercizio del potere disciplinare nei confronti dei parlamentari e dei poteri di polizia.
• La rappresentanza esterna della camera, oltre che l’esternazione degli atti all’attestazione con valore di certezza iuris tantum dei fatti e delle vicende interne ad essa.

Alcune attribuzioni dei presidenti hanno un carattere esterno, nel senso che riguardano i rapporti con altri organi dello Stato e sono previste dalla costituzione. I presidenti delle assemblee sono sentiti dal capo dello Stato prima dello scioglimento delle camere e in occasione delle consultazioni per la formazione del governo. Le due previsioni sono tra loro logicamente connesse, in quanto anche nel caso di impossibilità di formare un nuovo governo l’unica alternativa restante al presidente della Repubblica è quella di sciogliere le camere. Il presidente, il cui ruolo nel passato è stato quello di propiziare la convergenza al centro di quelle tensioni che la logica del sistema politico competitivo tende a favorire.

Gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari consistono in associazioni che i deputati e i senatori possono liberamente costituire sulla base dell’affinità politica, ove riescano a raggiungere un numero minimo di aderenti stabilito nei regolamenti di ciascuna camera. Al Senato, oltre al numero minimo di 10 senatori, è necessario che il gruppo rappresenti un partito o movimento politico, anche risultante dall’aggregazione di più partiti o movimenti politici, che abbia presentato alle elezioni del Senato propri candidati con lo stesso contrassegno, conseguendo l’elezione dei senatori. Ogni parlamentare può svolgere la sua attività nella camera di appartenenza e deve necessariamente aderire ad un gruppo; qualora non intenda aderire a nessuno dei gruppi già costituiti, né riesca a rispettare i requisiti per costituirne uno diverso, l’obbligo di appartenere ad un gruppo si risolve nell’iscrizione ad un gruppo misto.

L’esigenza funzionale di non parcellizzare troppo la rappresentanza è mitigata dall’esigenza politica di garantire l’esistenza di gruppi minori che abbiano un radicamento nel paese. A certe condizioni la regola della consistenza numerica minima può essere derogata anche se, dopo la riforma del 2017, al Senato non è più possibile costituire gruppi in deroga. La riforma permette anche ai senatori a vita e di diritto di non iscriversi a nessun gruppo, neppure al misto.

Quanto alla natura giuridica dei gruppi parlamentari, la dottrina ha proposto un inquadramento privatistico dell’istituto, in base al quale i gruppi sarebbero organi di partito ossia soggetti privati esercenti funzioni pubbliche, ed un inquadramento pubblicistico, per il quale i gruppi parlamentari sarebbero organi delle camere. Nessuna delle due soluzioni però soddisfa appieno. L’interpretazione intermedia che sembra essere condivisa dalla maggioranza è: i gruppi parlamentari sono associazioni necessarie di parlamentari, alle quali il diritto attribuisce rilevanza giuridica nello svolgimento delle funzioni delle camere. Le competenze dei gruppi parlamentari possono essere attribuite al gruppo in quanto tale ovvero possono essere riservate ai presidenti dei gruppi stessi.

Giunte e commissioni permanenti

Il lavoro del parlamento non è svolto interamente dall’assemblea. Ragioni funzionali e organizzative impongono che gran parte dell’attività venga decentrata verso organi interni quali giunte e commissioni. Alle prime spettano competenze collegate al funzionamento e all’organizzazione tecnico giuridico delle camere, mentre le seconde svolgono attività legate al ruolo politico più propriamente del parlamento.

Alla camera dei deputati sono presenti tre giunte: regolamento, delle elezioni e per le autorizzazioni a procedere; al Senato queste ultime due sono unificate nella giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari (cui si aggiunge quella per il regolamento). In ciascuna camera le giunte sono composte da parlamentari nominati dal presidente. Esse esercitano competenze di carattere preparatorio di decisioni col compito di fornire pareri al presidente o all’assemblea. La giunta per il regolamento è il presidente per l’interpretazione del regolamento medesimo e di proporne le relative modifiche. La giunta delle elezioni ha il compito di applicare l’articolo 66 della costituzione secondo il quale “ciascuna camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”.

Il controllo sui titoli di ammissione ed il controllo sulle cause di decadenza della carica di parlamentare sono regolati da uno specifico regolamento parlamentare. Il primo di tali controlli riguarda l’esame della regolarità delle operazioni elettorali e della sussistenza delle condizioni di eleggibilità (giudizio di convalida). La proclamazione degli eletti non è sufficiente a conferire al parlamentare uno status definitivo. Non vi è dubbio che la proclamazione rende efficace la nomina, ma questa efficacia può venir meno nel caso in cui non si avveri la condizione della successiva convalida da parte del parlamento. La giunta per le autorizzazioni, infine, svolge la fase istruttoria relativa alle delibere sulle immunità parlamentari.

Le commissioni permanenti delle camere sono tra i pochi organi necessari, essendo espressamente previste dalla costituzione. Esse svolgono un’attività politica sostanzialmente contestativa a quelle dell’assemblea, potendosi addirittura sostituire ad esse e manifestare all’esterno la volontà delle camere. Spetta ad esse l’istruttoria dei progetti di legge nonché, qualora agiscano in sede legislativa o deliberante, l’approvazione di tali atti in via definitiva. I regolamenti parlamentari hanno integrato le funzioni delle commissioni, ad esempio trasformandole in organi permanenti, ininterrottamente operativi per tutta la durata della legislatura. La composizione di esse risulta sempre più ispirata ad un criterio di proporzionalità e rappresentatività rispetto ai gruppi parlamentari e ciò anche per rafforzarne la legittimazione. Le funzioni ad esse assegnate non riguardano solo il procedimento legislativo ma la totalità delle funzioni politiche del parlamento. Le varie commissioni sono istituite secondo il criterio della competenza per materia. Far parte di una commissione costituisce un obbligo per ciascun parlamentare e la designazione dei membri spetta ad ogni gruppo parlamentare. Il presidente della commissione dirige i lavori e nomina il relatore per ogni singolo procedimento. Quando la commissione opera in sede referente, può essere individuato al suo interno un comitato ristretto per l’istruttoria dei progetti di legge e per la redazione dell’articolato.

Altri organi parlamentari

Le commissioni bicamerali sono istituite con legge o con un’identica delibera non legislativa da parte delle due camere, e sono composte da un numero eguale di componenti dei due rami del parlamento, secondo il criterio di rappresentatività dei gruppi. Alle commissioni miste prendono, invece, parte anche rappresentanti del governo e della pubblica amministrazione. Queste commissioni costituiscono una deroga sia all’omonimo principio che a quello di reciproca autonomia delle camere. A volte esso è in equivoco come riguardo alla commissione bicamerale per gli affari regionali chiamata ad esprimere un previo parere nel caso di adozione del decreto del presidente la Repubblica di scioglimento di un consiglio regionale e di rimozione del presidente della giunta. Un fondamento costituzionale è rintracciabile tanto per il comitato per i procedimenti di accusa quanto per le commissioni bicamerali per le riforme istituzionali e per la commissione bicamerale per le riforme costituzionali. Un dubbio si potrebbe porre con riferimento alle commissioni di inchiesta bicamerali dal momento che l’articolo 82 della costituzione sembra riferirsi solo ad organi monocamerali. Si può considerare legittima l’istituzione di organismi composti da membri delle due camere nei seguenti casi:

• Qualora la funzione da esse svolta sia meramente strumentale e su tale competenza non sussista una riserva di attività monocamerale.
• Qualora la commissione bicamerale sia istituita per svolgere funzioni che appaia non riconducibili al principio bicamerale.

Tra gli altri organi che compongono il parlamento bisogna citare il giurì d’onore e il comitato per la legislazione. Il giurì d’onore consiste in una commissione nominata dal presidente dell’assemblea qualora un membro di quest’ultima sia accusato di fatti che ledono la sua onorabilità, senza che sulle conclusioni del giurì l’aula possa svolgere un dibattito o assumere provvedimenti. Il comitato per la legislatura è previsto solo dal regolamento della camera con l’obiettivo di migliorare la redazione dei testi legislativi.

Organizzazione dei lavori

I presidenti dei gruppi parlamentari rappresentano questi ultimi nella conferenza di capigruppo presieduta dal presidente dell’assemblea. Tale organo svolge la funzione di assicurare un’ordinata organizzazione dei lavori e soprattutto la programmazione degli stessi. Dopo alcune riforme è stato previsto che il programma contenente l’ordine degli argomenti da esaminare e il calendario regolante le modalità e i tempi di attuazione siano predisposti tenendo conto delle priorità indicate dal governo e delle proposte avanzate dei gruppi parlamentari. Al Senato il presidente può predisporre uno schema di lavori valido per una settimana ed esso è emanato dall’assemblea; alla camera, invece, il presidente decide definitivamente. Le stesse procedure si applicano per l’approvazione e la modifica del calendario. Sulla base del programma e del calendario si riforma l’ordine del giorno di ciascuna seduta. Esso non può essere modificato dall’assemblea se non a maggioranza qualificata.

Validità delle deliberazioni

La costituzione stabilisce per la validità delle deliberazioni sia un quorum strutturale (altrimenti detto numero legale, in quanto definisce il tasso di partecipazione alla seduta necessario per assumere decisioni legittime) che un quorum funzionale (numero di voti necessari per l’approvazione della proposta in votazioni). Secondo un principio generale, la presenza del numero legale è presunta, salvo che non sia espressamente chiesta la verifica o le norme parlamentari non prevedano, per certi sistemi di votazione, il calcolo automatico del numero legale. La conseguenza dell’assenza del numero legale è la sospensione della seduta o, dopo ripetute sospensioni, il rinvio della stessa. Fino alla riforma del Senato del 2017 le due camere hanno interpretato diversamente l’articolo 64 relativamente al computo degli astenuti. Al Senato non bastava che i senatori favorevoli superassero i senatori che esprimevano voto contrario, ma occorreva che superassero la somma dei senatori che dichiaravano la propria astensione. Al Senato i senatori che si dichiaravano astenuti erano considerati presenti, a differenza della camera dove sono considerati presenti solo i deputati che esprimono voto favorevole o contrario. Oggi anche in Senato gli astenuti non vengono considerati presenti, uniformandosi all’interpretazione data dalla camera.

Procedure di votazione

Le procedure di voto possono distinguersi in tre categorie:

• Voto tacito o indiretto, il quale non implica una votazione, in quanto, in assenza di obiezioni, si presume l’assenso del collegio.
• Voto palese, esso può essere manifestato per alzata di mano o per divisione in aula. In tali ipotesi non si compie la conta di voti né si registrano i votanti. Palese è anche il voto per appello nominale, consistente nella chiamata di ciascun parlamentare, il quale esprime ad alta voce la propria volontà. L’opzione di ciascuno viene pubblicata nei resoconti parlamentari.
• Voto segreto, esso si esprime sia attraverso il deposito in un’urna di una piccola sfera bianca o nera, sia, nel caso delle elezioni, mediante apposita scheda. Tali modalità di voto possono essere sostituite da votazioni mediante procedimento elettronico, il quale assicura un’assoluta certezza nel calcolo dei voti.

Per le votazioni a scrutinio palese il dispositivo elettronico consente anche la registrazione del nome dei votanti ai fini del calcolo del numero legale e della pubblicità nelle votazioni nominali. Il principio generale è che si proceda con votazioni palesi. La votazione nominale per appello o mediante procedimento elettronico può avvenire, in assemblea, solo su richiesta di 20 deputati o 15 senatori. La scelta di privilegiare il metodo di votazione palese si iscrive nell’esigenza di assicurare una maggiore trasparenza delle istituzioni, al fine di consentire una migliore espressione della responsabilità politica ed una più accentuata chiarezza di rapporti tra maggioranza e opposizione. Prima delle riforme era frequentissimo il fenomeno dei franchi tiratori, vale a dire di parlamentari che, senza assumersi pubblicamente la responsabilità delle proprie scelte, votavano in contrasto con le indicazioni politiche del proprio gruppo o del proprio schieramento. La votazione segreta è imposta dal regolamento o obbligatoria su richiesta di una minoranza.

Funzioni del parlamento

Il parlamento è un organo politico ed è collocato nel cuore del circuito democratico rappresentativo. La ragion d’essere di tale organo è quella di approvare gli obiettivi dell’azione pubblica, sulla base del confronto tra i rappresentanti dei cittadini. Da un lato l’organo ha la funzione di rappresentare le domande politiche, dall’altro quella di selezionare gli interessi pubblici da privilegiare a seconda dell’orientamento politico maggioritario. L’attività parlamentare è indirizzata a soddisfare una varietà di funzioni, componendo interessi differenziati e contrapposti. Essa deve rappresentare tali diversità mantenendo, soprattutto attraverso i partiti politici e i gruppi parlamentari, un rapporto costante con l’opinione pubblica ed il corpo elettorale.

In secondo luogo, rappresentando interessi compositi, il parlamento costituisce la principale arena di confronto e dibattito tra le concorrenti visioni dell’interesse generale. Ciò spiega perché molte attività del parlamento si esauriscono nel rappresentare davanti all’opinione pubblica le posizioni politiche dei vari gruppi che in esso agiscono, al fine di consentire un miglior controllo, l’esercizio del diritto di critica politica e una più consapevole scelta nel momento delle elezioni. Il parlamento non è solo un luogo di discussione, ma anche di decisione. La deliberazione non riguarda solo gli atti destinati ad avere un’efficacia normativa nell’ordinamento complessivo, ma anche atti con un’efficacia meramente interna all’organo o all’apparato statale. Atti finalizzati a definire indirizzi di azione, ad esercitare un controllo o ad imputare responsabilità. Vi sono atti che producono effetti meramente politici e condizionano il comportamento dei soggetti dell’ordinamento e del funzionamento delle istituzioni. Quindi c’è la presenza di un controllo politico. Nel primo caso (controllo nel senso di mantenere la direzione) si tratta di assicurare che la linea politica venga attuata in modo coerente, nel secondo (controllo nel senso di riscontro) che siano messe in luce le contraddizioni ed evidenziate le alternative.

Procedimento legislativo in generale

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