Riassunto esame Diritto agrario dell'Unione Europea, Prof. Costantino Laura, libro consigliato Diritto agrario, Germanò

Capitolo 1: L’Italia e l’UE: la materia dell’agroalimentare

Il rapporto tra UE e gli stati membri: il principio di primazia del diritto dell’Unione

L’Italia è uno stato membro dell’UE, la cui costruzione è avvenuta a partire dal Trattato di Roma fino al Trattato di Lisbona del 2007. Per l’art. 11 Cost. l’Italia ha rinunciato a parte della sua sovranità a favore dell’UE per garantire pace e giustizia che è durato 60 anni.

La pluralità di fonti, comunitarie e nazionali, impone di sapere quale fonte abbia la prevalenza, onde evitare conflitti; secondo la Corte di giustizia questi ordinamenti sono confluiti in un unico ordinamento, secondo la Corte Cost., invece, sono autonomi e distinti, seppur coordinati.

La regola fondamentale è il primato del diritto UE su quello nazionale, che di conseguenza va disapplicato quando osta a quello comunitario; a questo principio se ne aggiunge un altro, cioè quello di attribuzione. Ergo, nel conflitto tra le due norme, quella interna subisce la disapplicazione in base a questo principio, per il quale solo l’autorità che ha competenza ha il potere di emanare la norma cui devono attenersi i cittadini.

Di conseguenza, la norma comunitaria posteriore provoca la caducazione di quella interna per la sua sopravvenienza in materie di competenza UE; se, invece, sopravviene una norma interna incompatibile con la norma UE, il giudice nazionale può constatarne direttamente l’incompatibilità e non applicarla.

Le competenze esclusive e quelle non-esclusive dell’UE

L’UE ha competenze esclusive (art.3 TFUE), competenze coordinatrici e integratrici delle azioni degli Stati membri (art.6) e competenze concorrenti (art.4). Le prime riguardano la costituzione dell’Unione come organismo commerciale unitario (dogane, politica monetaria, politica commerciale comune), le seconde riguardano interventi intesi a sostenere, coordinare o completare le azioni degli Stati come la tutela e il miglioramento della salute umana. Le competenze concorrenti cioè quelle per le quali esistono due livelli di governo (interno e UE) e per le quali vale il principio di sussidiarietà, attengono oltre alle politiche di coesione economica, sociale e territoriale, alla tutela dell’ambiente, alla protezione dei consumatori e all’energia anche all’agricoltura e alla pesca.

Il termine sussidiarietà, che evoca sostegno, postula ad un rapporto tra due, in cui uno viene in sostegno all’altro solo e nella misura in cui questi non sia in grado di assolvere alle funzioni che gli competono; è utilizzato ogni volta in cui non siano possibili frazionamenti territoriali del mercato unico e appare necessario un trattamento unitario.

Nella normazione delle materie in cui l’UE ha competenza vale anche il principio di proporzionalità, in virtù del quale “il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi” perseguiti; ha un campo di applicazione più vasto del principio di sussidiarietà perché viene in evidenza in tutte le azioni dell’Unione, anche quando è esclusiva la sua competenza.

Ciò ha due conseguenze: qualsiasi competenza non attribuita all’Unione appartiene agli Stati membri; quando la competenza è condivisa o è avocata all’UE, la politica comunitaria integra quella degli Stati e la completa, senza escludere la facoltà degli Stati di dettare disposizioni per un più elevato livello di tutela.

La competenza dell’Unione europea nelle materie dell’agricoltura e dell’alimentazione

Il Trattato di Lisbona non contiene più l’elenco delle politiche comuni ma nel formulare l’attuale art.38 TFUE, inserisce un nuovo comma 1 par 1, proclamando che l’unione definisce e attua una politica comune dell’agricoltura e della pesca. Inoltre, l’art. 4 TFUE, introduce l’elencazione delle competenze dell’Unione, precisando che tra le competenze concorrenti rientrano agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare. La disciplina dell’agricoltura è di competenza concorrente dell’Unione europea.

Art. 2 del TFUE, spiega il significato del termine concorrente, chiarendo che quando i Trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore, con la precisazione che gli stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. L’Unione ha disciplinato larghi settori della materia agricoltura, anzi, la perdurante necessità di una disciplina unica in tema di prezzi, di prelievi e di aiuti è evidente quando l’art. 43 TFUE, dopo aver accolto la procedura di codecisione del Parlamento e del consiglio come procedura ordinaria per l’organizzazione comune dei mercati agricoli e le altre disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della politica comune dell’agricoltura e della pesca, stabilisce, in base al par.3, che spettano solo al solo Consiglio su proposta della Commissione i poteri in tema di fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti, delle limitazioni quantitative, della fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca.

La stessa situazione si verifica quando l’Unione detta norme sulle organizzazioni comuni di mercato OCM, le quali per essere comuni non possono che essere uguali per tutti gli operatori europei dell’agricoltura con le stesse regole. L’Unione in materia di politica agricola comune, si è servita e continua a servirsi dello strumento del Regolamento, che è obbligatorio immediatamente per tutti, e non già quello della direttiva. Nonostante ciò, nella vigente politica delle strutture agricole vengono assegnati agli Stati compiti sempre più estesi così come è avvenuto con i regolamenti sulla PAC del 17 dicembre 2013, con l’effetto di una rinazionalizzazione dell’agricoltura.

Nel Trattato non è menzionata la materia dell’alimentazione; tuttavia, per lo stretto rapporto dell’alimentazione con la sanità pubblica e con la tutela dei consumatori, entrambe menzionate dell’art.4 TFUE, tra le materie concorrenti, anch’essa finisce con l’essere una materia concorrente: l’UE completa le politiche nazionali della sanità pubblica e contribuisce a tutelare la salute mediante misure di sostegno agli Stati.

La disciplina della produzione agricola con il fine dell’alimentazione umana

Il diritto comunitario quando tratta di alimenti si riferisce ai “prodotti agricoli destinati all’alimentazione umana”; la c.d. produzione primaria include le fasi dell’allevamento e coltivazione dei frutti naturali; la c.d. produzione secondaria, fa riferimento alla trasformazione dei prodotti agricoli di base in alimenti di forma diversa; e la commercializzazione, cioè allocazione dei prodotti naturali o trasformati sul mercato.

Perciò, il diritto agroalimentare si incentra sulla nozione comunitaria di alimento e sulla nozione comunitaria di agricoltura, nozioni che son ben diverse da quelle a cui i giuristi italiani sono abituati. Infatti, l’alimento comprende le bevande, l’alimentazione comprende il bere, l’agricoltura non è solo coltura del campo, ma è anche la raccolta dei frutti spontanei, la caccia e la pesca. Mentre, l’attività di coloro che operano sui prodotti agricoli, non finisce con il loro ottenimento, ma si estende verso l’esterno, con la commercializzazione e allocazione nel circuito produttivo.

L’introduzione dell’aspetto del mercato fa sì che gli alimenti vengono ad assumere la qualità di merce. E di una merce che, proprio per la sua destinazione ad essere ingerita dagli uomini, richiede che sia sicura e sana e sufficiente a soddisfare la fame dei consumatori. Il mercato non è più un mercato locale dove le parti del contratto di scambio si conoscono tra loro ma è un mercato nazionale, poi europeo e quindi mondiale che richiede nuove e diverse modalità del rapportarsi dei produttori con i consumatori. Moderne tecniche industriali di conservazione e trasformazione dei prodotti alimentari, lo sviluppo della rete dei trasporti e la diffusione di sistemi di distribuzione commerciale determinano il progressivo allontanamento del cibo dal suo luogo di produzione, rendendo necessario che il consumatore sia informato non più attraverso un colloquio verbale e contemporaneo alla transazione commerciale, ma tramite altre tecniche di comunicazione del tipo, della qualità, e dell’origine del prodotto ovverosia della sua tipicità merceologica ed anche della sua identità culturale.

Il nuovo modo dell’informazione alimentare assume così un’importanza fondamentale: essa consente tanto al produttore quanto al consumatore di comunicare e di sapere che cosa sia quel determinato alimento offerto sul mercato, sicché per il produttore la rimozione dell’anonimato gli consente un vantaggio competitivo e la rimozione dell’omogeneità dei prodotti favorisce il consumatore nella sua libertà di scelta, mentre strumenti perfezionati di conoscenza sono in grado di ridurre le asimmetrie informative collegate al superamento dei confini territoriali dell’antico mercato locale.

La “formazione” delle norme regolatrici del mercato alimentare

L’Unione europea si interessa del mercato degli alimenti. Oggi non si tratta solo di garantire l’approvvigionamento alimentare a favore dei consumatori europei la c.d. Food security, né di dettare regole dirette a proteggere gli interessi di coloro che partecipano alla produzione e alla distribuzione dei beni alimentari, e quindi a prescrivere regole di lealtà dei comportamenti; l’UE mira anche a prescrivere regole che elevino gli indici di tutela della sanità e della sicurezza del cibo allocato sul mercato, con una logica di controllo igienico-sanitario della sua distribuzione: la c.d. Food safety.

Inoltre, ci sono due problemi:

• Il primo attiene alla traduzione dei termini giuridici: è necessario utilizzare termini di comune comprensione e, onde evitare che la traduzione possa alterare il significato del termine originario, si ricorre sempre più a definizioni contenute nello stesso atto normativo, le quali sono definizioni legislative che vincolano giuridicamente i destinatari della legge al fine di garantire maggiore sicurezza;
• Il secondo problema attiene all’interpretazione delle norme: la disposizione è posta dal legislatore, il quale, nel porla, descrive un fatto e prescrive un comando e, nel farlo, esprime valori elaborati dalla società che egli ha ritenuto meritevoli di tutela. L’elemento valutativo insito nella disposizione va portato alla luce da parte dell’interprete per comprendere il testo normativo; la “norma” è ciò che il testo significa e non ha una consistenza oggettiva, ma è il significato che l’interprete ha dato alla norma: il giudice, però, è vincolato dal testo, il quale rappresenta un limite, tanto è vero che il giudice deve motivare le sue scelte. Nell’interpretazione, l’interprete è costretto a fare un’attività valutativa che, però, non è controllabile logicamente, sicché sarà valida solo se fondata su argomenti forti: perciò, l’interpretazione non è altro che un’opinione e, come tale, è possibile un’antitesi fondata su altri argomenti.

Nell’UE si pone la necessità che ci sia un organo a cui spetti il compito definitivo sull’interpretazione valevole per tutti gli Stati membri, affidato alla Corte di Giustizia, le cui sentenze sono fonti di diritto; in altre parole, si applica la regola inglese dello “stare decisis”.

Le ragioni dell’utilizzo delle definizioni normative e del metodo che tende a ricavare dal testo il significato delle norme

Un ultimo problema è la possibilità di un “nuovo” punto di vista che potrebbe essere suggerito dalla realtà, dai bisogni e dai nuovi valori di una società in evoluzione; in tali casi si tiene conto delle motivazioni delle sentenze della Corte che è chiamata a risolvere questioni nuove.

Capitolo 2: Il mercato dei prodotti agroalimentari

Il mercato dei prodotti alimentari

Quando parliamo di alimentazione parliamo di cibo, cioè l’elemento principale della sopravvivenza degli esseri viventi.

All’origine dell’UE quando era chiamata comunità europea, la sicurezza alimentare era intesa come food security, cioè nel senso della garanzia di avere cibo sufficiente, come intende l’art.39 TFUE, che segnala tra gli obiettivi della politica agricola dell’Unione anche la garanzia degli approvvigionamenti. Alla nozione di sicurezza alimentare intesa in termini di fabbisogno (food security) si è aggiunta quella di sicurezza igienico sanitaria e qualità del cibo (food safety). Se il cibo serve agli uomini per vivere, esso deve essere in condizioni tali da non provocare danni alla loro salute: cosicché food security e food safety sono i due lati su cui si declina la politica alimentare dell’UE.

Il mercato alimentare ha subito un processo di spersonalizzazione dei rapporti anche a causa dell’allungamento della catena alimentare: per quanto riguarda la scadenza dell’alimento, infatti, può essere prolungata per uso di conservanti, per liofilizzazione, per surgelamento e congelamento o per essiccazione.

La specialità di questo mercato ha portato alla necessità di una disciplina specifica delle questioni legate alla sicurezza alimentare, che ha portato alla espansione della legislazione alimentare dalla produzione/fabbricazione dell’alimento a tutte le successive fasi della sua movimentazione, cioè al trasporto, magazzinaggio e distribuzione.

Assumono particolare rilevanza i punti 7/8 dell’art. 3 del Reg. 178/2002 in cui sono definiti rispettivamente il “commercio al dettaglio” e la “immissione sul mercato”, sia dai punti 15 e 18 dello stesso art. 3 in cui sono definiti rispettivamente la “rintracciabilità” e il “consumatore finale”.

Sulla base di queste precisazioni, il mercato alimentare, in cui avviene l’allocazione degli alimenti e mangimi, non è il luogo fisico dove si svolgono le transazioni commerciali, ma è un’istituzione economico-sociale retta da regole economiche ma anche giuridiche di struttura e di funzionamento.

Il mercato deve intendersi come l’insieme di regole giuridiche per la sua disciplina di funzionamento e come riservato agli alimenti sicuri. La specificità del mercato alimentare, così come è costruito dal reg. 178/2002 è data dal fatto che la sicurezza alimentare non è lasciata alla libera determinazione dei produttori e alla libera scelta dei consumatori ma è imposta dallo stesso legislatore, al quale è dovuto il funzionamento del mercato alimentare come mercato di soli alimenti sicuri e sani. D’altronde, l’art.5 del regolamento, nello stabilire che la legislazione alimentare ha per obiettivo la tutela della vita e della salute umana e che nel perseguire tale obiettivo si tiene conto eventualmente della tutela dell’ambiente, costituisce il diritto della salute come un diritto sovraordinato ad ogni altro.

La definizione di alimento

L’art.2 del reg. definisce l’alimento come una sostanza naturale, trasformata o semitrasformata destinata ad essere ingerita dagli esseri umani. Comprende l’acqua e la gomma da masticare, mentre vi esclude il tabacco, le sostanze stupefacenti e i medicinali. Precisa che l’alimento è ogni sostanza di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerita e che è intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. La norma stabilisce che non sono alimenti né i vegetali prima della raccolta, né gli animali vivi salvo nel caso delle ostriche siano preparati per l’immissione sul mercato ai fini del consumo umano.

L’esclusione dei vegetali prima della raccolta implica che essi non sono alimenti e sembrerebbero essere esclusi dalla legislazione alimentare, senonché non vi è dubbio che delle modalità della loro produzione occorre tenere conto ai fini della tracciabilità, per garanzia della loro sicurezza: la conseguenza è che rientrano nella legislazione alimentare.

La necessità di una comune e identica definizione di alimento è dipesa dal fatto che le legislazioni europee non avevano tutte una definizione di alimento, essendo considerata una cosa ovvia. Dunque, ciò che costituisce l’essenza dell’alimento è la sua destinazione finale, cioè l’ingestione da parte dell’uomo, senza che appaia rilevante lo scopo del nutrimento. Ma il fine nutrizionale viene in parte recuperato perché dalla nozione di alimento sono esclusi i medicinali e perché l’UE ha imposto che sull’etichetta di ogni prodotto alimentare vengono riportate le relative indicazioni nutrizionali.

Una sostanza è alimento anche quando si prevede ragionevolmente che possa essere ingerita da esseri umani, stante l’esigenza che sia esteso il controllo su tutte le materie prime che potrebbero essere utilizzate nella trasformazione alimentare: ad esempio un prodotto come l’olio di palma che può essere inserito nella catena alimentare ma che può avere anche una destinazione industriale, fin tanto che non sia stato utilizzato effettivamente nell’industria è da considerarsi alimento e quindi deve rispettare gli standard della sicurezza alimentare.

È alimento qual