Diritto processuale amministrativo (tre tipologie di giustizia amministrativa)

Corso di

DIRITTO PROCESSUALE

AMMINISTRATIVO

Appunti delle lezioni

Capitolo 4

LE 3 TIPOLOGIE

DI GIUSTIZIA

AMMINISTRATIVA

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4. LE 3 TIPOLOGIE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

LE 3 TIPOLOGIE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Le 3 tipologie di giustizia amministrativa

In origine, la funzione del ricorso alla IV Sezione del Consiglio di Stato ruotava attorno all’annullamento del

provvedimento. Il ricorso al giudice amministrativo nasce come strumento per consentire di impugnare

un provvedimento al fine di ottenerne l’annullamento. Per molti aspetti, questa origine del processo

amministrativo si riflette ancora oggi. Oggi, la funzione del processo amministrativo è fornire tutela

all’interesse legittimo. Il giudice amministrativo è il giudice naturale dell’interesse legittimo. La tutela che

posso trovare davanti al giudice amministrativo non è una tutela solo impugnatoria: la circostanza che le

azioni esperibili oggi davanti al giudice amministrativo siano una pluralità (es: tutela nei confronti del

silenzio; azione di condanna) fa sì che a volte può sembrare difficile avere un modello unico di processo

amministrativo: unificare le ipotesi di giurisdizione sugli atti e sui comportamenti può richiedere delle

estreme generalizzazioni. L’idea che il giudizio amministrativo sia sempre un giudizio sull’atto e sul

provvedimento non è una idea che può essere accolta: non riesce a coprire tutte quelle ipotesi in cui

manca un provvedimento e in cui esiste l’azione (es: azione nei confronti del silenzio). L’alternativa al

giudizio sull’atto sarebbe costruire il giudizio amministrativo come giudizio sul rapporto. All’idea che non

si possa parlare di un mero giudizio sul rapporto tendenzialmente si muovono 2 obiezioni: non c’è un

rapporto diritto-obbligo; il processo amministrativo non sempre attribuisce all’individuo quel bene della

vita e quell’utilità. Possiamo però dire che quando parliamo di rapporto giuridico non necessariamente

questo rapporto è tra 2 posizioni qualificate come diritto e obbligo: rapporto giuridico è anche la relazione

fra 2 situazioni giuridiche correlate (potere dell’amministrazione e interesse legittimo). Ammettendo

l’esistenza di un rapporto tra interesse legittimo e potere possiamo più linearmente ritenere che l’oggetto

del processo amministrativo si sia spostato sul rapporto. Né ci dobbiamo fuorviare dalla circostanza che il

processo amministrativo non sempre attribuisce l’utilità e il bene della vita auspicato (quando ciò non si

verifica, questo dipende dalla disciplina sostanziale del rapporto giuridico, la quale non garantisce quel

risultato finale). Sempre in linea generale, nel Codice trovano spazio azioni differenti per effetto:

costitutive, di condanna, dichiarative, azioni previste a tutela degli interessi legittimi, azioni previste a

tutela dei diritti soggettivi, etc. La disciplina del processo contiene poi regole unitarie a prescindere

dall’azione esercitata. Questo ci consente di delineare un modello unico di processo amministrativo con la

consapevolezza che sono previste alcune variazioni in riferimento all’azione esercitata. L’art. 7 comma 3

CPA espressamente prevede che la giurisdizione amministrativa si articola in 3 tipologie di giurisdizione

amministrativa. Esse sono le seguenti:

➢ La giurisdizione generale di legittimità -> serve a tutelare l’interesse legittimo.

➢ La giurisdizione estesa al merito;

➢ La giurisdizione esclusiva.

Per “giurisdizione” non intendiamo l’ambito delle controversie che sono oggetto di giurisdizione del

giudice amministrativo (c.d. limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo). Il differente

ambito dei poteri di cognizione e di decisione è un richiamo assegnato al giudice. In realtà, la giurisdizione

esclusiva è una giurisdizione che incide anche sul sistema di riparto: il criterio di riparto si basa sulla

situazione giuridica soggettiva; nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione del giudice

amministrativo riguarda non solo gli interessi legittimi ma anche i diritti soggettivi (in questo senso, la

giurisdizione esclusiva rileva anche ai fini del riparto, riflettendo l’idea di giurisdizione come riferita ai limiti

esterni della giurisdizione del giudice amministrativo). La giurisdizione esclusiva può essere però vista

anche con riferimento ai poteri di cognizione e di decisione che spettano al giudice amministrativo. Questa

distinzione fra giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione di merito e giurisdizione esclusiva affonda

le proprie radici dall’origine. Essa si è poi riprodotta nelle leggi successive, lasciando in parte traccia nella

nostra Costituzione. È stata poi da ultimo richiamata dall’art. 7 comma 3 CPA.

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1. LA GIURISDIZIONE GENERALE DI LEGITTIMITÀ

1. La giurisdizione generale di legittimità

La giurisdizione generale di legittimità è la giurisdizione che riguarda, in termini generali, la tutela

dell’interesse legittimo. È una nozione che si è evoluta particolarmente nel tempo: all’inizio il processo

amministrativo nasce come giudizio impugnatorio e cassatorio) nasce per ottenere l’annullamento del

provvedimento amministrativo). In altre parole, nasce come giudizio che inizialmente porta ad una verifica

prevalentemente formale, quasi documentale, della legittimità dei provvedimenti amministrativi. Con la

legge Crispi, il ricorso al Consiglio di Stato viene configurato come impugnazione per incompetenza,

eccesso di potere e violazione di legge contro atti di una autorità amministrativa e conto un corpo

legislativo e amministrativo deliberante. Conseguentemente, alle origini i poteri di cognizione e decisione

del giudice erano collegati a questo tipo di azione. Ecco allora che i dati condizionati dalla circostanza che

era in gioco un giudizio per ottenere l’annullamento dell’atto. Alle origini, l’oggetto dell’accertamento del

giudice era la legittimità dell’atto amministrativo; l’obiettivo era ottenerne l’annullamento. La tutela della

situazione giuridica restava nell’ombra (era l’effetto collaterale, sia pure sperato, di questo giudizio

sull’atto). Ne derivava anche che la cognizione del giudice era molto limitata. Limitati erano gli strumenti

a disposizione del giudice nonché i poteri decisori dello stesso. I principi costituzionali odierni hanno

smantellato questa idea originaria: al centro del processo amministrativo vi è la tutela della situazione

fatta valere, cosa che ha portato con sé la nascita di una pluralità di azioni ulteriori a quella di

annullamento. L’ambito della giurisdizione generale di legittimità è definito dall’art. 7 comma 1 CPA,

secondo cui “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quasi si faccia questioni

di interessi legittimi concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo riguardanti i

provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili (anche mediatamente) all’esercizio del potere

posto in essere dalle pubbliche amministrazioni”. Dunque, nel prendere in considerazione la giurisdizione

di legittimità, il codice ne definisce l’ambito attraverso il riferimento non più soltanto agli atti e ai

provvedimenti, ma anche ai comportamenti (e dunque alle omissioni) cui poi associamo anche il

risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi. La giurisdizione di legittimità è una giurisdizione

generale proprio perché ha ad oggetto la garanzia degli interessi legittimi (compito che la Costituzione

affida in via generale alla giurisdizione amministrativa). Il giudice amministrativo è il giudice naturale degli

interessi legittimi. La giurisdizione di legittimità ha carattere generale perchè vale a tutelare in termini

generali l’interesse legittimo. La prospettiva è dunque segnata dalla tutela dell’interesse legittimo. Questo

vale per i provvedimenti che sono impugnati in quanto lesivi di un interesse legittimo, per le omissioni

(che rilevano nella misura in cui l’inadempimento da parte delle amministrazioni e il loro silenzio

pregiudica un interesse legittimo) e riguarda anche il risarcimento del danno (l’art. 7 comma 4 CPA lo

attribuisce espressamente alla giurisdizione del giudice amministrativo). La tutela risarcitoria riguarda una

forma di tutela dello stesso interesse legittimo (Corte costituzionale, sentenza 94/2017). La giurisdizione

generale di legittimità nasce come giurisdizione limitata sia per quanto riguarda i poteri di cognizione sia

per quanto riguarda i poteri di decisione. Alle origini, il sindacato del giudice amministrativo ovviamente

non si estendeva al merito ma era fortemente limitato anche con riferimento all’accesso al fatto. Cosa

significa che il giudice amministrativo non si occupa del merito amministrativo? Il giudice non si può

sostituire e non può esaminare quel nucleo di potere che è riservato all’amministrazione, ossia il cuore

della discrezionalità. Da questa originaria impossibilità, che permane ancora adesso e che si lega

all’interpretazione del principio di separazione dei poteri (il giudice non entra nel merito della scelta

amministrativa), questa impostazione si allargava, ritenendo che il giudice non potesse accedere al fatto.

Ma un conto è l’accesso al fatto e un conto è la considerazione del merito (sono 2 profili distinti). Da questo

punto di vista, originariamente i poteri istruttori del giudice in sede di giurisdizione generale di legittimità

erano molto stretti: il giudice disponeva di un numero ristrettissimo di mezzi di prova. Es: la consulenza

tecnica ha avuto ingresso nel processo amministrativo soltanto nel 2000, con la legge 205. Il CPA ha visto

una svolta: ha attribuito al giudice amministrativo poteri istruttori veramente ampi (sono ammessi tutti i

mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile tranne l’interrogatorio formale e il giuramento,

ovviamente con alcune particolarità). Parallelamente, sono aumentati anche i poteri di decisione del

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giudice amministrativo. Nel 1889, il giudice poteva soltanto annullare il provvedimento (non poteva

sostituirsi o emanare sentenze costitutive o di condanna). Anche questa limitazione è venuta meno. Ad

oggi, nel processo amministrativo trovano spazio, accanto all’azione di annullamento, l’azione di

accertamento, l’azione dichiarativa della nullità del provvedimento e una serie di azioni di condanna (al

risarcimento del danno; all’emanazione di un provvedimento nel caso di silenzio; all’emanazione di un

provvedimento con specifico contenuto in alcuni casi di silenzio; l’azione di adempimento, ossia un’altra

azione di condanna all’emanazione di un provvedimento specifico a seguito dell’annullamento di un

provvedimento). Dunque, allargamento progressivo sia dei poteri di cognizione del giudice sia dei poteri

decisori in relazione alle azioni di volta in volta esperite dal privato. Nella giurisdizione generale di

legittimità che spazio trova il sindacato sui diritti soggettivi? I confini della giurisdizione generale di

legittimità sono i confini del giudice amministrativo. Dunque, la giurisdizione generale di legittimità è una

giurisdizione nella quale il giudice si occupa degli interessi legittimi. Talvolta, una decisione che riguarda

gli interessi legittimi può comportare la necessità di una pronuncia anche rispetto a questioni che

riguardano diritti soggettivi. Es: diniego di una autorizzazione perché il richiedente non avrebbe avuto la

disponibilità dei locali necessari per svolgere quell’attività. Fino a un certo punto, le questioni relative alla

disponibilità dei locali erano affidate al giudice ordinario (sarebbe stato