Diritto processuale amministrativo (Il processo amministrativo)

Corso di

DIRITTO PROCESSUALE

AMMINISTRATIVO

Appunti delle lezioni

Capitolo 5

IL PROCESSO

AMMINISTRATIVO

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5.1. IL PROCESSO AMMINISTRATIVO

IL PROCESSO AMMINISTRATIVO

Definizione di processo

Che cos’è il processo? A cosa serve il processo? Il tema del processo può essere affrontato:

➢ Dal punto di vista strutturale -> il processo è una sequenza di atti delle parti e del giudice, disciplinati

in modo più o meno rigoroso nelle loro forme e nei loro termini, volti all’addivenire alla soluzione della

controversia

➢ Dal punto di vista funzionale -> il processo è un inter sequenziale mediante il quale si svolge

l’operazione logica del giudizio, che serve a risolvere una controversia. Tutti i poteri pubblici sono

procedimentalizzati (anche l’esercizio del potere giudiziale richiede un’attività procedimentalizzata che

è prodromica all’atto che fisiologicamente chiude il processo, ossia la sentenza).

Modelli di processo

Ci possono essere diversi modelli di processo. Da che cosa capiamo qual è il modello di processo previsto

da un certo ordinamento? Lo deduciamo:

➢ dal modo in cui i poteri delle parti e del giudice sono disciplinati;

➢ da quali sono gli atti processuali necessari;

➢ da qual è la loro consecutio (=ordine cronologico);

➢ da come si raggruppano in fasi distinte;

➢ da qual è la loro funzione.

Ogni modello di processo deve rispettare il principio del giusto processo (art. 11 Cost.) e deve fornire

garanzie di equità e di efficienza. I 2 modelli astratti di processo sono:

➢ Il processo di diritto oggettivo -> è funzionale all’applicazione del diritto e della legge. È tipicamente

simboleggiato dal processo penale.

➢ Il processo di diritto soggettivo -> è funzionale alla tutela delle situazioni giuridiche coinvolte. È

tipicamente il processo civile.

Il processo amministrativo

Il processo amministrativo si è sviluppato a cavallo fra un modello oggettivo e un modello soggettivo. Oggi,

però, rientra in un modello di processo di tipo soggettivo. Dagli artt. 24, 103 e 113 Cost. emerge una

concezione soggettivistica della tutela: il processo amministrativo serve alla tutela delle situazioni

soggettive. Si tratta di un processo di parti: sono le parti, e non il giudice, ad avere il potere di far iniziare,

proseguire e terminare il processo (anche se la controversia non è stata decisa: fra le cause di estinzione

del processo rientra la rinuncia) e di fornire le prove. Parliamo di modello dispositivo per sottolineare che

le parti hanno la piena disponibilità del processo: possono determinarne l’inizio e la fine e possono

condizionarlo sia nel momento in cui prospettano le loro ragioni (=tesi contrapposte che hanno dato luogo

alla controversia) sia per quanto riguarda l’allegazione dei fatti e l’attività di prova dei fatti allegati. Una

particolarità del processo amministrativo riguarda l’istruttoria: il giudice amministrativo ha dei poteri

d’ufficio importanti (es. può acquisire elementi di prova -> principio acquisitivo dell’istruttoria), che si

spiegano per l’esigenza di equilibrare la posizione sostanziale delle parti del processo. Il processo

amministrativo è centrato sul modello dispositivo, in cui la disposizione del processo spetta alle parti. Ci

sono delle deviazioni per quanto riguarda l’istruttoria, ma questi non alterano il modello dispositivo (la

ragione è assicurare la parità processuale delle parti (siccome, a livello sostanziale, l’individuo si trova in

una situazione di squilibrio, anche il suo accesso a certi mezzi di prova può essere difficile; in questo senso,

l’intervento del giudice ha una funzione di riequilibrio). Il processo amministrativo, come processo di parti.

Si caratterizza per una peculiare distribuzione di poteri fra giudice e parti:

➢ Al giudice è lasciata la direzione del processo e la decisione della controversia;

➢ Alle parti è attribuita l’intera (o quasi) iniziativa processuale.

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Il modello dispositivo si mette infatti in relazione con 4 fondamentali principi:

➢ Il principio della domanda e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato -> il processo inizia solo su

domanda di parte (e non su iniziativa del giudice). Allo stesso tempo, il giudice deve calibrare il giudizio

esattamente sulla domanda o sulle domande delle parti: deve pronunciarsi solo sulle domande delle

parti e su tutte le domande delle parti (principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato). Il

ricorrente introduce il giudizio con ricorso (=atto con cui vengono fissati i limiti della decisione del

giudice). L’oggetto del processo (=la domanda) può essere ampliato mediante motivi aggiunti e ricorso

incidentale su iniziativa di parte (mai su iniziativa del giudice). Questo profilo è inteso in termini forti:

nell’azione di annullamento si ritiene che anche la prospettazione dei vizi sia riservata alle parti (il

giudice non può annullare il provvedimento per un vizio diverso da quello contenuto nel ricorso

principale, eventualmente integrato).

➢ Il principio dell’impulso di parte -> è strettamente legato al principio della domanda, ma ha una

portata qualitativamente maggiore. Il processo non soltanto inizia, ma va anche avanti attraverso atti

di impulso provenienti dalle parti stesse. Es: sono necessarie istanze per la fissazione delle udienze e

richieste per le operazioni istruttorie.

➢ Il principio della disponibilità del processo -> il processo nasce per terminare con:

• una sentenza (in particolare, di merito);

• una causa di estinzione:

o cessazione della materia del contendere;

o sopravvenuta carenza di interesse;

o rinuncia al giudizio da parte di una parte in assenza di opposizione delle altre;

o inattività delle parti.

➢ Il principio di non contestazione -> riguarda l’istruttoria. Il giudice è tenuto a prendere in esame e a

decidere solo le questioni effettivamente controversie (=questioni in cui, all’affermazione di una parte,

si contrappongono affermazioni contrarie di un’altra parte). In altri termini, il thema decidendum è

soltanto quello in cui c’è una contestazione. E infatti i fatti che non sono espressamente contestati non

devono essere provati.

Il giudice ha 2 macro-funzioni fondamentali:

➢ La formulazione del giudizio / soluzione delle questioni che formano la materia del contendere;

➢ La direzione del processo: il giudice adotta i decreti di fissazione delle udienze, le ordinanze istruttorie

di integrazione del contraddittorio, i decreti e le ordinanze cautelari, atti che possono essere necessari

(es. presa atto di estinzione del giudizio, sospensione o interruzione del processo), emette la sentenza.

Oggetto del processo

Dal punto di vista strutturale, l’oggetto del processo è l’operazione logica del giudizio: la soluzione di una

controversia che si articola intorno alla pretesa del ricorrente come contestata dalle altre parti. Oggetto

della controversia sono una o più questioni di diritto sostanziale. Nel processo amministrativo, il tema

dell’oggetto si è declinato storicamente lungo la seguente alternativa: oggetto del processo è il

provvedimento o è il rapporto amministrativo? Nel tempo si è diffusa l’idea che oggetto del processo

amministrativo sia l’atto e non il rapporto. Si dice che il processo amministrativo non può essere

immaginato come un processo sul rapporto giuridico perché il rapporto nasce soltanto tra diritti ed

obblighi (e qui è in gioco il potere e l’interesse legittimo). Se definiamo il rapporto giuridico come una

relazione fra un diritto e un obbligo non possiamo dire che il processo amministrativa sia sul rapporto. Se

noi riteniamo invece che il rapporto giuridico sia una relazione fra il titolare di situazioni contrapposte che

riguardano lo stesso oggetto possiamo allora ritenere che questo particolare rapporto venga traslato nel

processo (e dunque che anche nell’azione di annullamento l’oggetto del processo non è l’atto impugnato

ma il rapporto giuridico. Es: oggetto del giudizio non è il decreto di esproprio, ma è il rapporto giuridico.

Es: dietro un’autorizzazione c’è il rapporto giuridico fra l’amministrazione che ha il potere di autorizzare,

Tizio che vorrebbe l’autorizzazione per intraprendere una certa attività, Caio (terzo concorrente) che

invece è contrario al rilascio dell’autorizzazione. Dunque, oggetto del processo è il rapporto giuridico (e

non l’atto). Un’obiezione storica è che il processo amministrativo non è un processo sul rapporto perché

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non garantisce l’ottenimento del bene della vita. In realtà, però, quello che il processo garantisce non

dipende dal processo ma dipende dal diritto sostanziale. Cosa è garantito ad un soggetto dal diritto

sostanziale e dalla disciplina regolativa del processo? Un qualcosa. E attraverso il processo raggiungo il

bene della vita che l’ordinamento riconosce. In alcuni casi, il bene della vita ha una sua materialità perché

soddisfa completamente l’interesse del ricorrente (es. ottengo l’autorizzazione e riacquisto il bene che mi

era stato illegittimamente tolto); in altri casi, il bene della vita viene riconosciuto in termini di possibilità

di ottenimento o di mantenimento (es. se io partecipo ad un concorso e non lo vinco, il giudice non può

farmi vincere il concorso perché non c’è alcuna pretesa a vincere il concorso -> la disciplina regolativa del

potere mi dice che posso pretendere che i miei titoli e le mie prove vengano valutate correttamente, che

il presidente della commissione non abbia legami di parentela con altri candidati, etc.). La pienezza della

tutela non è un valore assoluto: è un concetto che si riempie di contenuto sulla base di quello che il diritto

sostanziale mi riconosce. In sintesi, possiamo ritenere che oggetto del processo amministrativo non sia

l’atto, ma il rapporto. Questo lo ricaviamo dalla Costituzione, dalla pluralità di azioni che possono essere

esperite nel processo amministrativo (compresa l’azione di condanna), dall’azione di annullamento (la

sentenza di annullamento porta con sé tutta una serie di effetti che oggi sempre più mi focalizzano

l’attenzione sul rapporto giuridico -> es. effetto conformativo= il giudice annulla un provvedimento per

determinati vizi; quando l’amministrazione rieserciterà il potere dovrà rispettare quanto contenuto nella

sentenza e non dovrà riproporre quegli stessi vizi). Mentre la sentenza del giudice civile ha come parte

determinante il dispositivo, nella sentenza di annullamento gli effetti si legano anche alla motivazione (ci

consente di percepire l’impatto della sentenza su un futuro riesercizio del potere).

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5.2. I PRESUPPOSTI DELL’AZIONE

I PRESUPPOSTI DELL’AZIONE

I presupposti dell’azione

Dal punto di vista lessicale, “presupposto” è un qualcosa che sta prima: è un antecedente. Questo rapporto

di precedenza si può verificare:

➢ Dal punto di vista cronologico e strutturale -> è una evenienza che si riscontra quando più atti giuridici

si susseguono e sono tenuti insieme dalla funzione cui tutti quanti adempiono. Anche il procedimento

amministrativo è una sequenza di atti e fatti preordinati alla produzione di un effetto finale

(provvedimento) legati da un rapporto di tipo cronologico. Questo produce una serie di conseguenze,

ad esempio sulla impugnabilità degli atti: gli atti endo-procedimentali non sono normalmente

impugnabili autonomamente. Questo rapporto di precedenza cronologica e strutturale si rinviene

normalmente anche nei processi e anche nel processo amministrativo. Dunque, l’atto con il quale si

propone la domanda (ricorso) è presupposto di tutti gli altri. A volte c’è un rapporto che lega un atto

rispetto a una intera fase (es. normalmente, il ricorso è atto presupposto dell’intera fase cautelare).

Questa dimensione cronologica e strutturale si lega anche all’idea di una attività procedimentalizzata

attraverso una sequenza di atti.

➢ Dal punto di vista logico -> in questo senso, presupposto dell’azione è quello che viene prima

dell’azione da un punto di vista logico. Definire i presupposti in senso logico è più difficile: la

delimitazione rispetto all’azione non è così netta (il presupposto deve esistere, ma non esiste in un

momento separato). Nel processo civile, ci sono diverse ricostruzioni e soluzioni dottrinali, nonché

molta incertezza, sulla definizione che possiamo accogliere di “presupposti per l’azione”. Il processo

amministrativo è rimasto abbastanza impermeabile, per molti aspetti, ai dibattiti che hanno

interessato il processo civile; inoltre, non c’è una previsione di diritto positivo (non c’è una norma del

codice che indica quali sono i presupposti e le condizioni dell’azione). E allora come si fa a delimitare

questo ambito? Tenendo presente una regola di buon senso giuridico: gli istituti giuridici hanno senso

se sono utili per il diritto (devono avere caratteristiche tali di specificità per cui si portano dietro alcune

conseguenze). In altri termini, le definizioni sono utili quando, appiccicate a un qualcosa, fanno

scaturire delle conseguenze.

Una definizione utile di presupposto dell’azione è la seguente: i presupposti dell’azione non rilevano nella

decisione di merito, ma sono elementi necessari perché possa affrontarsi il merito. In altri termini, i

presupposti dell’azione condizionano la corretta instaurazione del rapporto processuale, ma non

influenzano la decisione finale, né in senso favorevole né in senso sfavorevole. Detti presupposti

permettono che il giudice possa arrivare a decidere nel merito la controversia senza però essere

condizionato dalla presenza dei presupposti. Questo significa che l’eventuale carenza dei presupposti non

impedisce ala riproposizione della domanda. E quali sono i presupposti processuali?

➢ La capacità di essere parte -> idoneità di un soggetto di essere centro di situazioni processuali.

Corrisponde alla capacità giuridica. Es: un minorenne ha la capacità di essere parte;

➢ La capacità processuale -> capacità di compiere validamente gli atti del processo. Corrisponde alla

capacità di agire. Es: un minorenne, che può essere parte, non ha capacità processuale perché non

può compiere validamente e autonomamente gli atti processuali;

➢ La giurisdizione ->

➢ La competenza ->

I presupposti processuali sono indipendenti e impermeabili alle vicende che riguardano la pretesa fatta

valere in giudizio (non c’è una commistione con il diritto sostanziale).

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5.3. LE CONDIZIONI DELL’AZIONE

LE CONDIZIONI DELL’AZIONE

Le condizioni dell’azione

Anche le condizioni dell’azione vengono prima della decisione del merito. Anche loro devono essere

verificate all’inizio del giudizio. A differenza però dei presupposti per l’azione, le condizioni sono

espressione del diritto sostanziale. Questa loro particolarità (collegamento fra pretesa sostanziale e

condizione dell’azione) ci consente di comprendere perché la mancanza di una condizione dell’azione non

consente di riproporre la domanda. Sia i presupposti dell’azione sia le condizioni dell’azione vengono prima

della decisione nel merito (e dello stesso giudizio). Ci sono però delle differenze:

➢ I presupposti dell’azione:

• Sono disciplinati da norme processuali;

• La loro mancanza consente di riproporre l’azione. Es. se mi rivolgo a un giudice sprovvisto di

giurisdizione e viene immediatamente dichiarato il difetto di giurisdizione io posso riproporre

l’azione davanti al giudice che ha giurisdizione;

• Devono sussistere nel momento in cui il ricorso viene presentato. Servono a consentire la corretta

instaurazione del processo.

➢ Le condizioni dell’azione:

• Sono regolate dalla disciplina sostanziale che riguarda la pretesa;

• Se mancano, non è possibile riproporre la domanda;

• Devono permanere: devono sussistere non soltanto nel momento in cui il giudizio amministrativo

viene introdotto, ma devono sussistere anche al momento della decisione.

Nel processo amministrativo, le condizioni dell’azione sono:

➢ La legittimazione a ricorrere ->

➢ L’interesse a ricorrere -> è collegato al problema dell’individuazione degli atti impugnabili.

Le conclusioni cui la giurisprudenza e la dottrina sono giunte per definire e inquadrare la legittimazione e

l’interesse a ricorrere sono abbastanza distanti da quelle elaborate nel processo civile.

1. LA LEGITTIMAZIONE A RICORRERE

La legittimazione a ricorrere

La legittimazione a ricorrere è non la semplice affermazione, ma l’effettiva titolarità della situazione

giuridica fatta valere (normalmente, l’interesse legittimo). Se la legittimazione a ricorrere manca, il ricorso

è dichiarato inammissibile (e non infondato). La pronuncia sulla legittimazione a ricorrere, che in realtà

dovrebbe essere una pronuncia in rito, è assimilata in qualche modo ad una pronuncia di merito: comporta

infatti, all’inizio del processo, l’accertamento su una posizione giuridica di ordine sostanziale. Il processo

amministrativo nasce attorno all’azione di annullamento davanti al Consiglio di Stato e si sviluppa

inizialmente come giudizio sull’atto. Se oggetto del giudizio è l’atto e non il rapporto giuridico di cui è

componente l’interesse legittimo, quello che veniva richiesto era che la situazione giuridica sostanziale

non fosse meramente affermata, ma dimostrata. Il motivo per cui nel processo amministrativo la

legitt