Diritto dell'Unione Europea, Tesauro - Schemi

Diritto dell’Unione europea

L’Unione europea sostituisce e succede alla Comunità europea in base all’art. 1 del Trattato di Lisbona, entrato in vigore dal 1° dicembre 2009, che ha modificato sia il Trattato sull’Unione europea del 1992 (TUE), sia il Trattato del 1957 della Comunità europea, la cui denominazione è stata modificata in Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

L’oggetto della nostra attenzione rimane l’insieme delle norme che ha accompagnato il processo di integrazione europea, norme che disciplinano i rapporti tra l’Unione, con le sue Istituzioni, gli Stati membri e i cittadini, norme che sono di natura ed origine diverse:

• Internazionale (i trattati istitutivi con successive integrazioni e modificazioni)
• Dell’Unione o comunitaria (atti istituzionali)
• Nazionale (leggi/atti con cui gli Stati membri danno attuazione al sistema giuridico complessivo)

Evoluzione dell’Europa comunitaria

Si evoca spesso, come uno dei passaggi più significativi della nascita dell’Europa comunitaria, il discorso di Churchill all’Università di Zurigo del settembre 1946: “Dobbiamo costruire gli Stati Uniti d’Europa, il primo passo deve essere una partnership tra Francia e Germania”.

Nell’immediato dopoguerra infatti si pensava in particolar modo a come impedire il riprodursi delle situazioni che avevano portato a tale disastro: si sottolineava soprattutto la necessità di un legame stretto e definitivo tra Francia e Germania, da sempre al centro della patologia dei rapporti europei.

I problemi più urgenti riguardavano l’assetto territoriale e militare dell’Europa centrale, e le vicende economiche, soprattutto dell’industria carbosiderurgica presente in modo rilevante nei due bacini contesi della Ruhr e della Saar.

Nel maggio 1950 infatti il Ministro degli Esteri francese Robert Schuman, uno dei c.d. padri dell’Europa comunitaria insieme a Monnet, De Gasperi e Adenauer, in una sua dichiarazione, poneva l’accento sull’esigenza di eliminare l’opposizione tra Francia e Germania.

L’obiettivo era quindi quello di porre fine alle rivalità tra le due industrie, pacificare le due aree da sempre oggetto di contesa e far gestire da un organo plurinazionale l’industria pesante.

La NATO e la CECA miravano proprio a far entrare i singoli Paesi membri in strutture collettive che si occupassero rispettivamente della difesa del territorio e della gestione dell’industria del carbone e dell’acciaio.

Cominciò a delinearsi, come obiettivo da raggiungere, l’ipotesi di una completa integrazione tra i Paesi europei.

La prima iniziativa concreta fu la creazione della CECA, che aveva nell’Alta Autorità un organo di gestione dotato di ampia indipendenza deliberativa rispetto ai Paesi membri e vastissimi poteri decisionali nei diretti confronti delle imprese del settore.

Il Trattato CECA fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Francia, Germania e i tre Paesi del Benelux (Belgio, Olanda e Lussemburgo), ed entrò in vigore il 25 luglio 1952.

La struttura istituzionale della CECA

La struttura istituzionale prevedeva:

• L’Alta Autorità, composta da personalità indipendenti aventi i maggiori poteri decisionali
• Il Consiglio speciale dei Ministri, composto dai rappresentanti degli Stati membri, con competenze sostanzialmente di controllo
• Un’Assemblea comune, composta da membri designati dai Parlamenti nazionali
• Una Corte di giustizia

Successivamente, il processo subì una battuta d’arresto con il fallimento dell’iniziativa di creare una Comunità europea di difesa (CED): il relativo Trattato fu firmato a Parigi, ma non entrò mai in vigore a causa del mancato consenso del Parlamento francese.

Il dialogo tuttavia continuò focalizzandosi sull’ipotesi di un mercato liberalizzato e di iniziative comuni nei settori dei trasporti e dell’energia nucleare: si decise di dar corpo a queste iniziative nella conferenza di Messina del giugno 1955, affidandone la realizzazione ad un gruppo di esperti indipendenti, il gruppo Spaak.

Si vennero così a delineare, accanto alla CECA, anche la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea per l’energia atomica (Euratom), i cui trattati istitutivi furono firmati a Roma il 25 marzo 1957 dagli stessi 6 Stati membri, ed entrarono in vigore il 14 gennaio 1958.

Dal punto di vista strutturale, le tre Comunità ebbero all’inizio istituzioni almeno in parte separate: comuni erano infatti solo la Corte di giustizia e l’Assemblea.

Tale assetto fu mantenuto fino al 1° luglio 1967, quando entrò in vigore il Trattato del 9 aprile 1964 sulla “fusione degli esecutivi”, che portò ad avere una Commissione unica.

Da questo momento, le Comunità europee rimanevano sì distinte e con le diverse competenze ad esse attribuite dai tre trattati istitutivi, ma funzionavano con organi comuni: la Commissione quindi, pur essendo unica, aveva competenze diverse a seconda delle materie che trattava.

L’allargamento delle Comunità

Accanto agli Stati che fin dall’origine parteciparono alle Comunità, altri si sono aggiunti nel corso degli anni, e precisamente:

• 1973: Danimarca, Regno Unito e Irlanda
• 1981: Grecia
• 1986: Spagna e Portogallo
• 1995: Austria, Finlandia e Svezia (Paesi nordici)
• 2004: Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, R. Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria
• 2007: Romania e Bulgaria

Nel primo decennio è stato compiuto il grande sforzo di realizzare il mercato comune: già nel 1968 le barriere doganali tra gli Stati membri erano abolite.

È seguito poi un periodo di assestamento, in cui a tratti ha prevalso in alcuni Stati la tentazione di frenare il processo di integrazione.

L’adesione di Inghilterra, Irlanda e Danimarca ha coinciso con un periodo di forte instabilità che ha spinto i Paesi europei a proseguire determinatamente nella realizzazione degli obiettivi comunitari.

Nella metà degli anni 70 dunque si comincia:

• A porre le basi per una più accentuata convergenza delle economie e per un’unione monetaria, attraverso la creazione del sistema monetario europeo;
• A rafforzare l’impegno per una progressiva riduzione delle disarmonie regionali, attraverso la realizzazione di un programma di sostegno alle regioni meno evolute e la creazione del Fondo europeo di sviluppo regionale.

La crescita della struttura comunitaria fece avvertire il bisogno di rendere più democratico il processo partecipativo e decisionale, e di avere una più visibile cooperazione politica. Ne derivò:

• L’iniziativa realizzata nel 1979, dell’elezione a suffrago universale del Parlamento
• Il progetto del 1984 di realizzare una Unione europea di tipo federale, caratterizzata da una partecipazione più significativa del Parlamento stesso al processo legislativo.

Tale progetto del Parlamento, pur approvato a larghissima maggioranza, non ebbe seguito.

Tuttavia, nei secondi anni 80, prima il Libro bianco della Commissione sul mercato interno diffuso nel 1985, e poi l’Atto unico stipulato nel 1986, hanno segnato una vistosa svolta e impresso una forte accelerazione al processo di integrazione dei mercati:

• La logica dell’integrazione si arricchisce di nuovi campi di azione, come l’ambiente, i trasporti, l’energia e le telecomunicazioni;
• Il processo decisionale subisce sensibili modificazioni con un significativo coinvolgimento del Parlamento.

La Corte di giustizia infine porta l’integrazione ad un livello del tutto soddisfacente: si ha la definitiva consolidazione anche nelle giurisprudenze nazionali sia dell’effetto diretto delle norme comunitarie sulla posizione giuridica dei singoli, sia del primato delle stesse sulle norme nazionali configgenti.

Il Trattato di Maastricht e l’Unione europea

Firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993, ha rappresentato una tappa fondamentale per il passaggio da un’unione avente fini prevalentemente economici, ad una struttura che tende, almeno nelle intenzioni, al modello federale.

Il Trattato sull’Unione europea si componeva di tre parti, che costituivano i tre pilastri da cui muoveva il processo:

• Le disposizioni che hanno modificato i tre trattati esistenti. La CEE perde la connotazione economica, trasformandosi in “Comunità europea” (CE).
• La previsione di una politica estera e di sicurezza comune. Non si trattava più di una semplice cooperazione tra Stati membri, ma di una politica “comune” che si collocava all’interno dell’Unione, pur restando fuori dal quadro comunitario.
• Le disposizioni sulla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni. In questo caso si trattava di mera cooperazione che comprendeva, in particolare, la politica di asilo e quella d’immigrazione, la lotta contro terrorismo e traffico di droga, ecc.

Rispetto a tali materie il Consiglio poteva adottare politiche comuni, che comportavano, per gli Stati membri, l’obbligo di conformarvisi sul piano interno e nella loro politica estera.

L’intento era quello di avvicinarsi sempre più al cittadino e di instaurare la solidarietà tra i popoli: in quest’ottica assumeva particolare importanza l’istituzione di una “cittadinanza dell’Unione” riconosciuta a tutti i cittadini degli Stati membri.

Quanto ai nuovi settori di competenza inseriti nel Trattato, v’è da dire che si trattava di settori in cui già da tempo incideva la regolamentazione comunitaria.

Sono stati al pari modificati taluni meccanismi decisionali, allo scopo di snellire le procedure e/o renderle più efficienti e democratiche, in particolare attraverso un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo.

La novità più importante era tuttavia rappresentata dall’obiettivo di procedere, attraverso 3 fasi, all’instaurazione dell’Unione economica e monetaria, la cui realizzazione più rilevante era costituita dalla sostituzione delle monete nazionali con una moneta unica europea: l’euro.

A seguito di tutte queste modifiche, non era molto facile tentare di qualificare sotto il profilo giuridico l’Unione, e neppure darne una definizione propria.

Era sicuro solo che essa era fondata sulle tre Comunità, non a caso si sono generalmente utilizzate al riguardo delle definizioni per immagine, in primis quella del tempio a tre colonne, integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dal Trattato stesso: esse erano comunque rivedibili nel caso fossero risultate inadeguate ai fini della garanzia dell’efficacia dei meccanismi e delle istituzioni comunitarie.

A tale scopo, lo stesso Trattato di Maastricht aveva espressamente previsto che una conferenza intergovernativa dovesse aver luogo nel 1996.

Trattati di Amsterdam e Nizza

La conferenza ebbe luogo e il risultato è stato il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999. Con esso si ebbe:

• Una rinumerazione di tutti gli articoli dei Trattati esistenti
• Una serie di modifiche al Trattato sull’Unione europea nelle sue tre parti.

Una delle modifiche riguarda le disposizioni comuni, rafforzando la materia del rispetto dei diritti fondamentali, prevedendo ad es. che il Consiglio potesse constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente dei diritti dell’uomo da parte di uno Stato membro.

Di rilievo è poi la previsione di una “cooperazione rafforzata”, vale a dire un’azione cui partecipano solo alcuni Stati, sempre che tale azione non concerna una competenza esclusiva della Comunità e non costituisca un mezzo di discriminazione arbitraria.

La novità più significativa è stata sicuramente l’introduzione del Titolo IV relativo ai “Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone”: è evidente che si tratta di cittadini di Paesi terzi e che ha avuto l’effetto di facilitare la stessa libertà di circolazione dei cittadini comunitari e di fornire loro un più elevato livello di sicurezza e di giustizia penale.

Al riguardo, è stata attribuita alla Corte di giustizia, in questa materia, competenza a pronunciarsi sulla validità e l’interpretazione delle decisioni, delle convenzioni e delle misure di attuazione.

Il tema dell’ampliamento ad un numero consistente di altri Paesi ha alimentato il dibattito ed accelerato in modo determinante anche la riflessione sull’assetto istituzionale della Comunità, certamente inadeguato rispetto al futuro scenario prospettato: già in occasione del Trattato di Amsterdam si era rinviato il riassetto istituzionale con apposito Protocollo.

I Consigli europei del 1999 di Colonia ed Helsinki, hanno poi dato il via alla nuova Conferenza intergovernativa di Bruxelles del 2000, conclusasi col Consiglio europeo di Nizza che ha portato alla firma del Trattato il 26 novembre 2001, entrato poi in vigore il 1° febbraio del 2003.

Per quanto riguarda i Trattati, non sono molte le novità apportate al TUE, in cui si è meglio articolato l’intervento del Consiglio nell’ipotesi di violazione dei principi fondamentali di libertà e democrazia, mentre le modifiche del Trattato CE sono state soprattutto sul funzionamento e le modalità di decisione delle istituzioni.

Tutti questi aggiustamenti sono stati funzionali al successivo allargamento.

Si è avuta la modifica nel nome della storica “Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee” in “Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea”.

È stata proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: è stata però lasciata ad una successiva fase di maturazione il compito di scegliere come renderla formalmente e solennemente vincolante.

Essa ha sancito un complesso di diritti fondamentali con lo scopo di renderli “più visibili”, di rendere esplicita e solenne l’affermazione di una serie di valori destinati ad ispirare il vivere insieme dei popoli europei.

Il Trattato di Lisbona

Il processo si è un po’ rallentato in seguito alla delusione provocata dal fallimento del tentativo di dare una Costituzione, in senso anche formale, al consolidamento dell’attuale fase di integrazione: i relativi lavori sono stati tradotti in un progetto di Trattato-Costituzione, firmato solennemente a Roma nel 2004, ma che è stato interrotto dal no referendario in Francia e nei Paesi Bassi.

Dopo questo “imprevisto”, il Consiglio europeo del giugno 2007 ha indicato la strada per riprendere il cammino, dettando dettagli e il contenuto della riforma che un’apposita conferenza intergovernativa avrebbe dovuto limitarsi a tradurre in Trattato: e così è stato.

Il Trattato di riforma è stato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 ed è entrato in vigore il 1° dicembre 2009.

Esso ha comportato una “successione” dell’Unione europea alla Comunità europea, ed una revisione in senso proprio dei Trattati sull’Unione europea e sulla Comunità europea (TUE e TFUE).

Il Trattato di Lisbona merita due osservazioni, sul contenuto e sul metodo:

Circa il contenuto

• Il terzo pilastro viene definitivamente comunitarizzato, con qualche residua differenza procedimentale e di controllo giurisdizionale.
• La Carta di Nizza ha visto riconosciuto anche formalmente valore vincolante, con lo stesso rango dei Trattati: i diritti garantiti faranno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali (la Gran Bretagna e la Polonia hanno chiesto ed ottenuto di restare per il momento fuori dal meccanismo dell’Unione di tutela dei diritti sanciti dalla Carta).
• Il Parlamento avrà una maggiore incidenza sul processo decisionale e i Parlamenti nazionali saranno più partecipi dell’azione dell’Unione.
• L’assetto istituzionale cambia significativamente, con l’ingresso tra le istituzioni del Consiglio europeo: avremo dunque due Presidenti, uno del Consiglio europeo con mandato rinnovabile di 2 anni e mezzo, e l’altro del Consiglio, già dei Ministri, con mandato semestrale.
• Saranno praticate e consolidate politiche nuove o apparentemente tali, come l’energia, l’ambiente, il terrorismo, l’immigrazione, i servizi pubblici e altro.

Circa il metodo

Circa il metodo va rilevata la inusitata perentorietà con la quale il Consiglio europeo, che non era una istituzione prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha indicato il da farsi fin nei minimi dettagli, convocando una conferenza intergovernativa e fissando tempi e modi dell’approvazione di un testo convenzionale già completamente confezionato.

1. La struttura istituzionale

Le istituzioni dell’Unione europea

Il Trattato di Lisbona ha ridisegnato il quadro istituzionale dell’Unione europea.

Nel nuovo assetto sono qualificate istituzioni dell’Unione:

• Il Parlamento
• Il Consiglio europeo
• Il Consiglio
• La Commissione
• La Corte di giustizia dell’Unione
• La Corte dei conti
• La Banca centrale europea

In questa cornice sono state introdotte nuove figure, in particolare il Presidente del Consiglio europeo e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e per la politica di sicurezza.

A fianco delle istituzioni operano anche altri organismi, alcuni menzionati dai trattati, es. Comitato delle regioni, altri creati con atti delle istituzioni sulla base della c.d. clausola di flessibilità, agenzie europee.

Il Parlamento europeo

Nel corso degli anni ha subito una continua evoluzione quanto alla composizione ed al suo coinvolgimento nel processo decisionale.

Sede. La struttura am