Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Ferraro Fabio, libro consigliato Manuale di diritto dell'Unione europea, Tesauro

Introduzione

Considerazioni generali

L’art. 1 del Trattato di Lisbona in vigore dal 1° dicembre 2009 ha modificato sia il Trattato sull’Unione europea del 1992 (TUE), sia il Trattato del 1957 istitutivo della Comunità europea, cambiando la sua denominazione in Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE): l’Unione europea sostituisce e succede alla Comunità europea. In ogni caso, il sistema giuridico di cui continuiamo ad occuparci è l’insieme delle norme che hanno accompagnato il processo di integrazione europea, nato con la CECA nel 1951. Si tratta di norme che hanno natura ed origine diversa:

• Internazionale, i Trattati istitutivi delle Comunità e dell’Unione, con le successive integrazioni e modificazioni;
• Dell’Unione (comunitaria), gli atti delle istituzioni, ovvero degli organi che formano la struttura istituzionale dell’Unione;
• Nazionale, le leggi e gli atti che gli Stati membri pongono in essere per dare corretta attuazione al sistema giuridico complessivo.

Inoltre, nel sistema giuridico dell’Unione, un ruolo decisivo va attribuito alla giurisprudenza, sia del giudice dell’Unione, sia del giudice nazionale, che ne ha definito fin dall’origine i connotati essenziali e peculiari e che, nell’arco di un settennio, ha contribuito notevolmente al suo consolidamento ed al suo sviluppo.

L’Europa comunitaria. Cenni sulla sua evoluzione

Si evoca spesso, come uno dei passaggi più significativi della nascita dell'Europa comunitaria, il discorso di Churchill all'Università di Zurigo del settembre 1946: «Noi dobbiamo costruire gli Stati Uniti d'Europa. [...] Il primo passo nella ricostruzione della famiglia europea dev'essere una partnership tra Francia e Germania». In realtà, nell'immediato dopoguerra, e già durante l'ultima fase del conflitto, si pensava soprattutto a come impedire il riprodursi delle situazioni politiche, economiche e militari che avevano portato l'Europa ed il mondo intero a quel disastro. Non è un caso che accanto all'ipotesi complessiva di un'Europa unita si sottolineava soprattutto la necessità di un legame stretto e definitivo tra Francia e Germania, da sempre al centro della patologia dei rapporti tra Paesi europei. Le risposte a tali preoccupazioni sono collegate da un'unica ispirazione: la NATO da un lato, la CECA dall'altro; entrambe le iniziative miravano a fare entrare i singoli Paesi membri in strutture collettive che, in loro vece, si occupassero rispettivamente della difesa del territorio e della gestione dell'industria del carbone e dell'acciaio.

In questa luce va letta la dichiarazione del maggio 1950 del Ministro degli esteri francese Schuman, uno dei cosiddetti padri dell'Europa comunitaria insieme a Monnet, De Gasperi e Adenauer, che poneva l'accento sull'esigenza di eliminare l'opposizione tra Francia e Germania e «di porre l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto un'Alta Autorità comune, in un’organizzazione aperta alla partecipazione degli altri Paesi europei».

L'ipotesi di un’integrazione completa tra i Paesi cominciò a delinearsi come un obiettivo da raggiungere in un futuro più o meno prossimo, ma da realizzare con gradualità. Nella stessa dichiarazione di Schuman il passaggio più significativo e premonitore era appunto quello in cui si prefigurava una serie progressiva di realizzazioni "concrete", dunque non una costruzione istantanea e d'insieme.

La prima iniziativa concreta fu la creazione della CECA, che aveva nell'Alta Autorità un organo di gestione dotato di ampia indipendenza deliberativa rispetto ai Paesi membri e con vastissimi poteri decisionali nei confronti delle imprese del settore: di qui l'espressione poco rigorosa, ma efficace, di "sovranazionale".

Il Trattato CECA fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Francia, Germania, Italia e dai tre Paesi del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo); entrò in vigore il 25 luglio 1952. Accanto all'Alta Autorità, alla quale furono attribuiti i maggiori poteri decisionali, la struttura istituzionale prevedeva un Consiglio speciale dei Ministri, composto dai rappresentanti degli Stati membri e con competenze sostanzialmente di controllo, un'Assemblea comune, con membri designati dai Parlamenti nazionali, infine una Corte di giustizia.

Successivamente, il processo graduale d'integrazione subì una battuta di arresto con il fallimento dell'iniziativa di creare una Comunità europea di difesa (CED). Il dialogo tuttavia continuò, focalizzandosi sull'ipotesi di un mercato liberalizzato e di iniziative comuni nei settori dei trasporti e dell'energia nucleare. Nel corso di una conferenza tenutasi a Messina nel giugno del 1955, si decise di dar corpo a queste ipotesi, affidandone la realizzazione ad un gruppo di esperti indipendenti, presieduto da una personalità politica che assicurasse il coordinamento con i rappresentanti degli Stati: il "gruppo Spaak".

Ne seguì in tempi brevi la presentazione di due progetti, rispettivamente di un mercato comune e di una Comunità per l'energia atomica. Si delineava cosi, accanto alla CECA, anche la Comunità economica europea e la Comunità europea per l'energia atomica o EURATOM, i cui Trattati istitutivi furono firmati a Roma il 25 marzo 1957 dagli stessi sei Stati membri ed entrarono in vigore, insieme ad una serie di accordi e protocolli complementari, il 14 gennaio 1958.

Dal punto di vista strutturale, le tre Comunità ebbero all'inizio istituzioni almeno in parte separate. Comuni erano infatti la Corte di giustizia e l'Assemblea, mentre l'Alta Autorità della CECA era distinta dalla Commissione CEE e dalla Commissione EURATOM, così come il Consiglio dei ministri. Tale assetto fu mantenuto fino al 1° luglio 1967, quando entrò in vigore il Trattato del 9 aprile 1965 sulla "fusione degli esecutivi" cioè del Consiglio dei ministri CECA nel Consiglio dei ministri tout court, e sull'assorbimento, non funzionale ma personale, dell'Alta Autorità in una Commissione unica. A partire da quel momento le Comunità europee rimanevano sì distinte e con le diverse competenze ad esse attribuite dai tre Trattati istitutivi, ma funzionavano con organi comuni.

Accanto agli Stati che fin dall'origine parteciparono alle Comunità, altri si sono aggiunti nel corso degli anni e precisamente:

• Danimarca, Regno Unito e Irlanda dal 1973;
• Grecia dal 1981;
• Spagna e Portogallo dal 1986;
• Austria, Finlandia e Svezia dal 1995;
• Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Rep. Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria dal 2004;
• Romania e Bulgaria dal 2007;
• Croazia dal 2013.

L'adesione di Regno Unito, Irlanda e Danimarca ha coinciso con un momento di diffusa e grave instabilità economica e soprattutto monetaria, che ha contribuito ad una maggiore determinazione dei Paesi membri a proseguire nella realizzazione degli obiettivi comunitari. È dunque nella metà degli anni Settanta che si comincia a porre le basi per una più accentuata convergenza delle economie e per una unione monetaria, attraverso la creazione del sistema monetario europeo; nonché a rafforzare l'impegno per una progressiva riduzione delle disarmonie regionali, attraverso la realizzazione di programmi di sostegno alle regioni meno evolute e la creazione di un fondo apposito, il Fondo europeo di sviluppo regionale.

La crescita della struttura comunitaria andò di pari passo con un bisogno sempre maggiore di rendere più democratico il processo partecipativo e decisionale, nonché l'esigenza di una più visibile cooperazione politica. Da qui derivò l'iniziativa dell'elezione a suffragio universale del Parlamento, realizzata nel 1979, e il progetto del 1984 dello stesso Parlamento di realizzare un’Unione europea, ispirata ad un modello di tipo federale e con competenze estese ad altri settori di collaborazione, ma soprattutto caratterizzata da una partecipazione più significativa del Parlamento al processo legislativo (Progetto Spinelli). Tale progetto non ebbe seguito.

Nei secondi anni Ottanta, prima il Libro bianco della Commissione sul mercato interno diffuso nel 1985 (fondato sulla logica dell’integrazione negativa) e poi l'Atto unico europeo stipulato nel 1986 hanno segnato una vistosa svolta nel cammino comunitario.

La logica dell'integrazione negativa, fondata sull'abolizione degli ostacoli diretti e indiretti agli scambi, si arricchisce, con l'Atto unico europeo, di nuovi campi di azione e di spinte rilevanti verso l'integrazione positiva: l'ambiente, i trasporti, l'energia, le telecomunicazioni… Si consolida la dimensione sociale e parallelamente trova un avallo formale anche l'obiettivo ambizioso della coesione economica e sociale. Il processo decisionale subisce modificazioni sensibili, con la riduzione della sua dimensione contrattuale attraverso un uso più frequente del voto a maggioranza in seno al Consiglio e con un significativo coinvolgimento del Parlamento.

Il ruolo da sempre trainante della Corte di giustizia, infine, negli anni Ottanta consacra la Comunità di diritto come valore fondamentale e porta l'integrazione giuridica ad un livello del tutto soddisfacente e comunque più avanzato rispetto ad ogni altro campo di azione comunitaria. La dialettica con alcune giurisdizioni nazionali (Corti costituzionali italiana e tedesca, Consiglio di Stato francese) sancisce il definitivo consolidarsi anche nelle giurisprudenze nazionali sia dell'effetto diretto delle norme comunitarie sulla posizione giuridica dei singoli, sia del primato delle stesse sulle norme nazionali configgenti. È, questa giurisprudenza, la testimonianza dell'armonia di un sistema giuridico composito, che conferma e conserva al giusto la sovranità degli Stati, ma anche la specificità e l'originalità dell'esperienza dell'integrazione comunitaria.

Il Trattato di Maastricht e l’Unione europea

Il quadro sin qui delineato dell'Europa comunitaria ha subito una sensibile modificazione e un ulteriore rilancio con il Trattato di Maastricht sull'Unione europea, firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. Esso riunisce in un unico testo i risultati di una conferenza intergovernativa sull'unione politica e di quella, tenutasi parallelamente, sull'unione economica e monetaria. L'Unione europea disegnata nel Trattato di Maastricht non è una nuova organizzazione internazionale che si aggiunge alle Comunità europee, tanto meno le sostituisce.

L'Unione «dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi» (art. 3), in realtà l'unico assetto istituzionale esistente: quello comunitario. Il Trattato sull'Unione europea si componeva di tre parti, che costituivano i tre pilastri da cui muoveva il processo. Per quanto riguarda le modifiche apportate ai Trattati esistenti, in particolare a quello CEE, significativamente la Comunità economica europea perdeva la connotazione economica, trasformandosi in «Comunità europea»: era chiaramente enunciato l'intento di avvicinarsi sempre più al cittadino e di instaurare una reale solidarietà tra i popoli. In quest'ottica assumeva particolare importanza l'istituzione di una «cittadinanza dell'Unione», riconosciuta a tutti i cittadini degli Stati membri.

Quanto poi ai nuovi settori di competenza inseriti nel Trattato, si trattava di settori in cui già da tempo incideva la regolamentazione comunitaria. È questo il caso della protezione della salute, della protezione dei consumatori e della cultura, dello sviluppo delle reti transeuropee e dell'industria… Risultano poi parzialmente riscritti, e rafforzati, i capitoli dedicati alla politica sociale, alla coesione economica e sociale, alla ricerca e sviluppo tecnologico, all'ambiente. Del pari, sono stati modificati taluni meccanismi decisionali, allo scopo di snellire le procedure e/o renderle più efficienti e democratiche, in particolare attraverso un maggiore coinvolgimento del Parlamento europeo.

La novità più importante, nell'ambito delle modifiche apportate al Trattato CE, era tuttavia rappresentata dall'obiettivo di procedere, attraverso tre fasi, all'instaurazione dell'Unione economica e monetaria, la cui realizzazione più rilevante era costituita dalla sostituzione delle monete nazionali con una moneta unica europea: l'euro.

Le grandi novità del Trattato sull'Unione erano costituite dal secondo e dal terzo pilastro. Il riferimento è alle disposizioni relative alla «politica estera e di sicurezza comune» e a quelle relative alla «cooperazione tra gli Stati membri nei settori della giustizia e degli affari interni»: vi si ha un’integrazione molto più debole, siamo nel campo della cooperazione intergovernativa.

• Nel settore PESC, la novità consisteva proprio nel fatto che non si trattava più di una semplice cooperazione tra Stati membri, ma di una politica "comune" che si collocava all'interno dell'Unione, pur restando al di fuori del quadro comunitario.
• Si situava invece a livello di mera cooperazione l'azione degli Stati membri in materia di giustizia e affari interni, che comprendeva, in particolare, la politica di asilo e quella d'immigrazione, la lotta contro la tossicodipendenza e contro la frode su scala internazionale… Rispetto a tali materie, il Consiglio poteva adottare:
  • Posizioni comuni, che comportavano, per gli Stati membri, l'obbligo di conformarvisi sul piano interno e nella loro politica estera;
  • Azioni comuni, coordinate degli Stati membri, attuate in nome e nel quadro dell'Unione;
  • Elaborare convenzioni, che spettava poi agli Stati membri adottare conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Dal punto di vista dell'assetto strutturale, non erano previste istituzioni dell'Unione che non fossero quelle delle Comunità. Non era molto facile, pertanto, tentare di qualificare sotto il profilo giuridico l'Unione e neppure darne una definizione propria: la più fortunata sembra essere stata quella del tempio a tre colonne.

L’Unione è un’organizzazione internazionale sui generis, cioè nasce nel solco delle tradizionali organizzazioni internazionali, ma presenta caratteristiche non riscontrabili in nessun’altra: non si pone come una confederazione di stati, anche se aspira a diventarci. Il professor Conforti, la definiva la meno internazionale delle organizzazioni internazionali, proprio per sottolineare le sue peculiarità: ad esempio, si basa sulle competenze che gli Stati decidono di attribuire all’UE. Ad esempio, nessun’altra organizzazione internazionale ha la stessa incidenza sugli ordinamenti nazionali come l’UE; il suo obiettivo principale è quello di un’integrazione tra i popoli europei. È dotata di una propria soggettività, di una personalità giuridica anche sul piano internazionale (può avere rapporti con le altre organizzazioni internazionali e con gli Stati terzi).

Resta in definitiva da prendere atto che il quadro generale dell'Unione europea prefigurato dal Trattato di Maastricht è quello di una cooperazione tra gli Stati membri esterna alla Comunità, ma ad essa strettamente collegata, ed ispirata al modello della cooperazione internazionale in senso proprio (o intergovernativa, se si preferisce) piuttosto che a quello dell'integrazione: è estremamente eloquente al riguardo che i protagonisti del secondo e terzo pilastro sono stati gli Stati membri e le istituzioni che maggiormente li rappresentano, Consiglio e Consiglio europeo. Il Trattato di Maastricht aveva espressamente previsto che una conferenza intergovernativa dovesse aver luogo nel 1996.

I Trattati di Amsterdam e di Nizza. La Carta dei diritti fondamentali

La conferenza ebbe luogo ed il risultato è stato il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999. Tale Trattato, mentre ha proceduto ad una rinumerazione di tutti gli articoli dei Trattati esistenti, ha apportato modifiche al TUE nelle sue tre parti: Comunità, PESC e il terzo (che assume il nome di «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale»). Alcune modifiche riguardavano anche le disposizioni comuni, incidendo sui principi su cui si fonda l'Unione e rafforzando, in particolare, la materia del rispetto dei diritti fondamentali.

Al riguardo, va segnalata la previsione che il Consiglio, nella sua composizione dei Capi di Stato o di Governo, poteva constatare (all'unanimità) l'esistenza di una violazione grave e persistente dei valori fondanti dell'Unione da parte di uno Stato membro. La novità più significativa, peraltro, è stata sicuramente l'introduzione del Titolo IV relativo ai «Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone», dunque la comunitarizzazione di una materia prima collocata nell'ambito del 3° pilastro inserito a Maastricht.

Il tema dell'ampliamento ad un numero consistente di altri Paesi ha alimentato il dibattito all'interno della Comunità soprattutto a partire dalla seconda metà degli anni Novanta ed ha influenzato ed accelerato in modo determinante anche la riflessione sull'assetto istituzionale della Comunità. I Consigli europei di Colonia (giugno 1999) ed Helsinki (dicembre 1999) hanno dato il via alla nuova Conferenza intergovernativa (CIG), principalmente per definire le questioni istituzionali.