Diritto dell'Unione Europea - appunti

Appunti di diritto dell’Unione europea

Relazioni esterne

Capacità dell’UE di intrattenere rapporti con paesi terzi.

ONU: esempio di organizzazione internazionale; la partecipazione UE può andare dallo stato di osservatore o di partecipante a pieno titolo come gli Stati.

La più grossa capacità dell’UE di intrattenere rapporti con paesi terzi è stipulare accordi internazionali, necessaria la personalità giuridica.

Ma l’art. 47 TUE non è abbastanza, non disciplina i rapporti con il resto del mondo.

Per il lato esterno ci deve essere il riconoscimento da parte degli Stati terzi: basta che considerino l’UE un soggetto di diritto internazionale, principio dell’effettività.

L’UE ha personalità giuridica perché le è riconosciuta dagli Stati terzi e dalle altre organizzazioni internazionali.

La più importante manifestazione della soggettività internazionale è la possibilità di stipulare accordi internazionali che sono degli atti giuridici che regolano i rapporti dell’UE con quei soggetti con i quali vengono stipulati.

Il trattato di Lisbona razionalizza e disciplina più compiutamente di prima la materia di stipulazione di accordi internazionali, cercando di fare chiarezza in una materia in cui fino a quel momento molto poche erano le norme consacrate nel trattato.

Art. 216 TFUE: norma cardine che apre il titolo dedicato agli accordi internazionali.

Prima di Lisbona c’erano solo 3 norme per quanto riguardava gli accordi internazionali.

Ragione del cambiamento di oggi? Entra in gioco anche la possibilità degli Stati di concludere essi stessi degli accordi, non solo l’Unione.

Il principio di attribuzione regola anche le materie esterne e infatti l’art. 216 TFUE recepisce questo principio laddove ci dice che è possibile stipulare un accordo internazionale da parte dell’Unione se i trattati lo prevedono.

Originariamente i trattati prevedevano solo 2 tipologie di accordi:

• Accordi commerciali e tariffari previsti dall’art. 207 TFUE, es. importazione carne dall’Argentina.
• Accordi di associazione previsti dall’art. 217 TFUE, es. aiuti umanitari.

Però queste 2 categorie di accordi limitavano l’UE nella possibilità di stipulare accordi internazionali, allora:

Già dagli anni ’70 la Corte di giustizia elabora la teoria del parallelismo, che è una forma particolare della teoria dei poteri impliciti, ed è servita ad ampliare la possibilità di stipulazione di questi accordi.

Infatti, in virtù del principio del parallelismo, espresso per la prima volta nella sentenza AETS, l’UE ha la competenza di stipulare tutti quegli accordi che rientrano nelle materie di competenza del lato interno.

Nella sentenza AETS, causa 22/70 del 31/03/1971, la Corte dice che l’attribuzione di una competenza sul lato interno legittima l’Unione ad adottare atti sui lati esterni in quella materia.

Quindi tutte le volte in cui l’UE ha una competenza sul lato interno, può stipulare accordi internazionali.

Quindi la teoria del parallelismo, tra competenze interne ed esterne, è servita per ampliare il numero di competenze UE sul lato esterno.

Laddove la Corte ritenga sufficienti i principi, lo spazio per gli Stati membri è minore; se invece la previsione deve essere totale aumenta il margine di competenza degli Stati.

Queste oscillazioni giurisprudenziali hanno reso opportuna la modifica all’art. 216 TFUE che, dopo aver previsto la possibilità di concludere un accordo quando i trattati lo prevedono, codifica a vario titolo il principio del parallelismo, sancendo che quando la conclusione di un accordo è necessaria per realizzare:

• Uno degli obiettivi previsti dal trattato, competenza esclusiva.
• Competenza esterna dell’UE.
• Quando un atto giuridico vincolante dell’Unione, regolamenti, direttive, decisioni, prevede questa possibilità di concludere accordi, oppure quando il trattato dice possa incidere su norme comuni e alterare la portata.

Queste 3 ipotesi codificano il parallelismo come espresso dalla Corte di giustizia; però non ci risolve il problema dell’art. 216 TFUE se l’esercizio della competenza sia esclusivo UE o concorrente.

Atto legislativo UE: tutti quelli posti con una delle procedure legislative ordinaria e 2 speciali.

L’art. 3 TFUE ci dice quando l’UE ha competenza esclusiva.

L’art. 3 TFUE, nel paragrafo 2, ci dice che l’UE ha anche competenza esclusiva nella stipulazione degli accordi internazionali:

• Se ciò è previsto da un atto legislativo dell’UE.
• Quando è necessario per consentire di esercitare sul piano interno le sue competenze.
• Quando può incidere su norme comuni.

La teoria del parallelismo, dagli anni ’70, è rimasta in vigore.

Competenza concorrente o esclusiva

Come faccio a sapere se quella materia è concorrente o esclusiva?

Esclusiva: le competenze sul lato esterno esclusive sono quelle disciplinate dall’art. 3, paragrafo 2, TFUE, quindi quando l’UE ha una competenza esclusiva sul piano interno, la competenza è esclusiva anche sul piano esterno. A meno che si richieda agli Stati di intervenire finanziariamente in modo integrale.

Concorrente: sul piano interno determina che finché l’UE non ha adottato norme comuni, possano anche gli Stati intervenire. Quindi se la competenza è concorrente sul piano interno, lo è anche sul piano esterno, questo significa che finché l’UE non interviene, possono intervenire gli Stati membri.

Una competenza è esclusiva sul piano esterno quando è prevista dai trattati, art. 3 TFUE; in virtù del parallelismo è una competenza esclusiva sul piano interno e dopo che l’UE ha esercitato la sua competenza anche una materia che prima era concorrente diventa esclusiva, pre-emption: svuota la competenza in capo agli Stati, o scodamento della competenza nazionale.

Per evitare che vi siano atti normativi contrastanti, che si sovrappongano, rendendo meno chiaro qual è in realtà l’atto che vincola.

Il paragrafo 2 art. 216 TFUE: l’accordo vincola l’UE e gli Stati.

Se l’UE non ha la possibilità di stipulare un accordo, ci pensano gli Stati membri.

Accordi misti

Accordi misti: quando l’UE non detiene la competenza per stipulare un accordo da sola, partecipazione sia degli Stati che dell’UE e quindi sopperiscono al limite della mancata previsione di competenza in tutto quel determinato settore per l’UE.

Vantaggio: permettono all’UE di stipulare un accordo che altrimenti non potrebbe stipulare, perché non ha la competenza completa.

Svantaggio: 28 Stati, quindi 28 ambasciatori; quindi per evitare questa situazione, si chiede una dichiarazione di quali sono le competenze dell’UE e quelle degli Stati e, inoltre, gli Stati delegano un ambasciatore di un paese che rappresenta tutti.

Altro svantaggio: ratifica da parte di tutti i paesi per l’entrata in vigore.

Gli accordi misti sono stati usati per la conclusione di 2 accordi facenti parte del pacchetto unico di Marrakech, accordo relativo alla creazione dell’Organizzazione mondiale del commercio.

Organizzazione mondiale del commercio, OMC, è un’organizzazione internazionale che nasce negli anni ’90 sull’esperienza del GALT, accordo generale sulle tariffe e commercio, che vincolava la quasi totalità dei paesi mondiali e riguardava lo scambio di beni.

Quando al GALT si sostituisce l’OMC, si decide di ampliare il campo dell’accordo facendo due accordi in materia di proprietà intellettuale e di servizi.

In materia di proprietà intellettuale, l’UE non deteneva tutte le competenze, accordo UNESCO.

Gli accordi misti possono essere posti in essere:

• Nelle materie di competenza concorrente sul piano interno.
• Tutte le volte in cui l’accordo viene finanziato dagli Stati membri.
• Quando gli accordi sono così previsti in forma mista dal trattato.

Tutte le volte in cui vi può essere un problema su chi detiene quella competenza, l’accordo misto la risolve alla radice, piuttosto che far annullare l’accordo stesso per insufficienza di competenze in capo all’UE.

Procedura di stipulazione degli accordi internazionali

Art. 218 TFUE: procedura di stipulazione degli accordi internazionali che deve essere integrato dall’art. 207 del trattato, per gli accordi commerciali e tariffari, e dalle norme nell’ambito del settore monetario e politica estera e sicurezza comune.

Accordo commerciale è quell’accordo che si ricava dall’oggetto.

Accordo di associazione art. 217: sono quelli con cui le parti istituiscono un’associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azione in comune e da procedure particolari.

Col tempo, sono stati previsti accordi in cui l’UE erogava aiuti nell’ambito degli accordi commerciali e tariffari. Nell’ambito degli accordi di associazione, gli obblighi reciproci e le procedure particolari sono molto più forti.

Gli accordi di associazione sono quelli stipulati nel caso un paese faccia domanda di ingresso nell’UE.

Quindi, sia gli accordi commerciali che quelli di associazione vengono stipulati secondo la procedura stabilita nel trattato all’art. 218 TFUE, integrato laddove ce n’è bisogno dall’art. 207 e dalle norme nell’ambito del settore monetario e politica estera e sicurezza comune.

Il trattato di Lisbona arricchisce questo art. al fine di garantire una partecipazione di tutti i soggetti istituzionali.

Art. 218 TFUE:

• Negoziazione da parte della Commissione o dell’Alto rappresentante, nel caso di politica estera, su autorizzazione del Consiglio, che accompagna l’autorizzazione da una serie di direttive più o meno dettagliate, a seconda che il Consiglio voglia lasciare più o meno spazio di manovra alla Commissione. Ma prima di tutti, questa richiesta viene discussa dal COREPER. Inoltre affianca la Commissione da un comitato composto dai rappresentanti degli Stati membri.
• Intervento eventuale del Parlamento europeo, no PESC, in origine non era previsto.
• Conclusione da parte del Consiglio, per assumere gli impegni e quindi il Consiglio firma l’accordo decidendo delle eventuali misure di esecuzione che l’accordo può comportare. Il Consiglio decide a maggioranza qualificata. Unanimità solo nel caso di accordi hot, come gli accordi di associazione, accordi conclusi con paesi candidati all’adesione e l’accordo di adesione alla CEDU, uniche 3 ipotesi di unanimità.
• Parere preventivo eventuale della Corte di giustizia: può essere sollecitata, paragrafo 11 art. 218, tutte le volte in cui vi è un dubbio sulla compatibilità dell’accordo con i trattati.

Chi lo può chiedere? Uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione.

Deve essere chiesto prima della conclusione dell’accordo e se lo si chiede dopo bisogna ricorrere all’annullamento.

Il parere ha importanza fondamentale: se la Corte dice che è incompatibile, esso non può più essere concluso, a meno che non si modifichino i punti dell’accordo in contrasto con il diritto primario dell’Unione, oppure direttamente i trattati, rendendoli compatibili all’accordo, ipotesi più difficile da realizzarsi.

Una volta che è stata sollecitata, il suo parere diventa obbligatorio.

Il Parlamento europeo viene consultato solo per le tipologie di accordi per cui non è prevista l’approvazione, consultazione obbligatoria ma non vincolante.

È anche possibile apporre un termine alla consultazione del Parlamento europeo: il Consiglio può apporre un termine decorso il quale si procede come sul lato interno senza che il Parlamento venga consultato.

Ipotesi in cui il Parlamento approva un trattato internazionale, consultazione obbligatoria e vincolante: casi di stipulazione di accordi di associazione, accordi per la partecipazione alla CEDU, accordi che determinano ripercussioni finanziarie considerevoli per l’UE e infine nei casi in cui, sul piano interno, viene utilizzata la procedura legislativa ordinaria o speciale. Nel caso di quella speciale è richiesta l’approvazione del P.E. anche sul lato interno, parallelismo procedurale.

In questo caso è possibile apporre al Parlamento un termine? Sì, ma solo se c’è l’accordo tra Consiglio e Parlamento.

Il Consiglio non può mai scavalcare il parere del Parlamento perché in questo caso è vincolante.

È accaduto alcune volte che l’UE abbia ritenuto che un accordo fosse incompatibile con il trattato, es. con il trattato CEDU, perché la Corte diceva, all’epoca, 1996, che la materia dei diritti dell’uomo non rientrava nell’ambito dei trattati: mancava all’UE la competenza a stipulare quell’accordo.

Cosa è cambiato oggi? Una norma, l’art. 6 TUE, che dà il carattere vincolante della Carta di Nizza.

Perché allora ancora oggi non c’è questo accordo che regola la partecipazione dell’UE alla CEDU? L’esistenza di 2 Corti che devono tutelare alla fine gli stessi diritti, con problemi di coordinamento, per evitare che la Corte di giustizia sia sottoposta al vaglio della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Tutte le volte in cui vi è una previsione di stipulare un accordo internazionale per l’UE, art. 218 TFUE, a meno che non si debba ricorrere agli accordi misti e a meno che la Corte non ci dica che quell’accordo è incompatibile con il trattato.

Gli accordi internazionali, pur costituendo atti atipici, perché non espressamente menzionati nella norma che si occupa degli atti dell’UE, sono atti vincolanti.

Partecipazione dell’UE alle organizzazioni internazionali

La partecipazione dell’UE può anche essere però a organizzazioni internazionali, ONU.

Problema: verificare se la sua partecipazione è alternativa rispetto a quella degli Stati membri, posto che gli Stati le hanno ceduto in quelle determinate materie parte delle loro prerogative.

La Corte, già dagli anni ’70, ha dato una risposta affermativa al problema della sostituzione dell’UE agli Stati, tanto che l’UE ha potuto acquisire lo status di membro a pieno titolo o di osservatore, partecipando alla conclusione di accordi che creavano organizzazioni internazionali.

Problemi quando una organizzazione internazionale prevede la partecipazione solo degli Stati, quindi sono state necessarie soluzioni di compromesso per cui l’UE partecipa all’ONU in qualità di osservatore senza diritto di voto; ma dopo Lisbona, lo Stato di turno che esercita per 6 mesi la presidenza dell’UE possa esprimere dichiarazioni anche a nome dell’UE osservatore senza diritto di voto: soluzione nella maggioranza dei casi.

Ipotesi in cui l’UE partecipa con lo status di membro, addirittura come membro fondatore: nell’accordo dell’OMC, organizzazione mondiale del commercio, forma più forte di partecipazione dovuta al fatto che l’UE ha partecipato ai negoziati e che gli Stati le hanno conferito il loro diritto di voto.

In materia di politica estera, ci sono delle regole a parte.

Cooperazione allo sviluppo

Argomento di estrema importanza recentemente visto l’impegno profuso prima dalla CE e dopo dall’UE per cercare di portare ad un livello adeguato di sviluppo, con l’eliminazione di una grande piaga che affligge questi paesi, portare lo sviluppo dei paesi in difficoltà ad un livello adeguato di vita, combattere la povertà.

Quali sono questi paesi?

• Paesi d’oltre mare.
• Paesi facenti parte dei Caraibi e Pacifico.

Fino ai tempi recenti mancava nei trattati una base giuridica, competenza espressa, che consentisse all’UE di intervenire con questa politica che quindi veniva posta in essere sulla base delle norme previste dai trattati, quindi sulla norma degli accordi commerciali e tariffari o degli accordi di associazione, unitamente alla clausola di flessibilità, all’art. 352 TFUE, per combattere la povertà.

Le norme inserite nei trattati non erano sufficienti perché lo scopo andava oltre le basi giuridiche previste: ecco che la clausola di flessibilità è stata necessaria.

Sulla base di queste norme sono stati conclusi gli accordi ACP.

Accordi ACP, Africa, Caraibi e Pacifico, oggi regolati dalla convenzione di Cotonou.

Prima il trattato di Nizza e poi il trattato di Lisbona prevedono due norme specifiche:

• L’art. 208 TFUE apre il capo sulla cooperazione allo sviluppo.
• L’art. 214 TFUE in caso l’UE deroghi aiuti umanitari.

Art. 209: procedura per la conclusione di questi accordi.

In particolare la cooperazione allo sviluppo prevede la procedura legislativa ordinaria per tutte le misure di esecuzione degli aiuti.

Obiettivi cooperazione allo sviluppo, es. lotta contro la produzione di droga nel caso delle Filippine: si era detto addirittura che così la popolazione avrebbe perso il lavoro.

Come mai applica ACP, Africa, Caraibi e Pacifico? Oltre alla povertà sono anche territori della madrepatria con regole particolari, per es. limitazioni per quanto riguarda le libertà previste dai trattati.

Per es. i cittadini della Polinesia francese votano per il Parlamento europeo.

Atti dell’Unione europea

Il trattato di Lisbona, dopo il fallimento della Costituzione, cerca di semplificare le tipologie degli atti.

Atti: strumento giuridico, vincolante e non, emanato dalle istituzioni o dagli organismi dell’UE necessario p