Appunti Multilevel Governance e Diritto dell'Unione Europea - Domande esame

Parte I - Organi dell'Unione Europea

Gli organi principali dell'Unione Europea sono i seguenti:

• Parlamento Europeo
• Consiglio Europeo
• Consiglio
• Commissione Europea
• Corte di Giustizia
• Banca Centrale Europea
• Corte dei Conti

Parlamento europeo

Art.14 TUE: il Parlamento Europeo è composto dai rappresentanti dei cittadini dell'Unione ed è eletto a suffragio universale diretto. La durata del mandato è di 5 anni e non può avere più di 750 membri (attualmente 705 per il recesso dell'U.K. nel 2020).

Inoltre, il Parlamento dispone di alcuni organi:

• Presidente: attualmente Metsola, dopo la morte di Sassoli, coadiuvato da 14 vicepresidenti.
• I gruppi politici nominano un proprio presidente dei gruppi che insieme al presidente costituiscono i lavori del Parlamento nella conferenza dei presidenti.

Commissioni: (permanenti, speciali, d'inchiesta).

Le sue funzioni sono:

• Legislativa
• Bilancio
• Controllo politico
• Consultive
• Elezione del presidente della commissione

Il consiglio

Art.16 TUE: è un organo di Stati e composto da un rappresentante per ogni Stato membro a livello ministeriale. Non è un organo permanente e gli Stati si fanno rappresentare dal ministro competente in materia.

Esempio di consiglio: Consiglio affari esteri, presieduto stabilmente dall'Alto commissario (Borrell) che coordina la PESC (Politica estera sicurezza comune). Altro esempio il consiglio economia: presieduto a rotazione dai vari ministri dell'economia.

→ COREPER: stessa funzionalità del consiglio, ma vi partecipano i rappresentanti permanenti, ossia i diplomatici accreditati dagli Stati presso l'UE. Ha il vantaggio di dare continuità ai lavori.

Il consiglio europeo

Composto da:

• Tutti i capi di Stato
• Presidente (attuale Michel, durata 2 anni e mezzo più rinnovo max un mandato)
• Partecipazione ai lavori dell'Alto rappresentante

Funzioni:

• Fornisce impulsi all'Unione sotto il profilo di indirizzo
• Supremo organo di indirizzo
• No potere legislativo

Commissione europea

A differenza degli altri organi, questo è un organo di individui composto da rappresentanti non elettivi, ma che ricoprono quel ruolo in veste della loro esperienza professionale.

Composizione:

• 27 Membri quanti sono il numero degli Stati

Mandato:

• 5 anni coincidente con quello del Parlamento Europeo

Requisiti:

• Indipendenza
• Professionalità

Nomina:

1. Indicazione da parte del consiglio europeo del presidente della commissione
2. Posto a giudizio del Parlamento
3. Nomina del presidente che sceglie i suoi componenti in base alle indicazioni degli SM
4. Nomina effettiva della commissione da parte del consiglio europeo a maggioranza qualificata

Ruolo del presidente: (Ursula von der Leyen dal 2019):

• Membro di diritto del consiglio europeo
• Fondamentale nel suo complesso

Ruolo della commissione:

• Potere di proposta: nessun atto legislativo, a meno che non sia disposto diversamente dai trattati, può partire senza la proposta della commissione
• Esegue il bilancio e programmazione
• Vigila sull'applicazione dei trattati (custode della legalità)

Parte I – Definizione di multilevel governance

Il concetto di multilevel governance è un concetto sviluppato nel mondo anglosassone in cui si descrive il fenomeno dell'integrazione comunitaria come fenomeno diverso da quello proposto a livello internazionale.

Storia

Ci si rende conto che l'integrazione comunitaria è ben diversa da quella proposta ed effettuata dal diritto internazionale poiché se:

• Organizzazioni di Stati hanno bisogno della mediazione dei governi centrali
• Multilevel governance: l'autorità costituita non ha bisogno necessariamente di una mediazione, anzi può incidere direttamente sulla sfera giuridica dei privati cittadini in maniera diretta.

Anni '70:

• Politiche comuni in campo economico
• Politica di coesione: nasce da qua il concetto di multilevel governance
• Spinta ed attuazione a livello locale e regionale venivano attuate le politiche a livello comunitario

Definizione

A grandi linee si può descrivere la MLG come:

''un sistema di governo che coinvolge tutte le autorità pubbliche che sono poste su diversi livelli''.

- Particolare fenomeno pensato per la CEE ora UE per cui derivazione dell'integrazione europea.

Nessun trattato descrive questo concetto: Il documento che normalmente viene citato quando si parla della governance multilivello è un documento intitolato Carta della governance multilivello in Europa, approvato nell'aprile 2014. Questo documento:

1. Non ha valore vincolante
2. È piuttosto documento di carattere politico
3. Con il quale uno degli organi dell'UE, il comitato delle regioni, ha voluto affermare il fatto che l'UE è ispirata al principio della governance multilivello. (Il comitato delle regioni è un organo rappresentativo delle autorità regionali e locali; quindi, riunisce 329 rappresentanti delle autorità regionali e locali dei 27 stati membri. Non è un organo che ha una funzione decisionale, cioè non può adottare atti vincolanti, ma è coinvolto con funzioni consultive; quindi, con la funzione di rendere un parere in quelle materie in cui l'UE adotta atti normativi che hanno ricadute particolarmente rilevanti sulle comunità territoriali, quindi per esempio la politica regionale, la politica di coesione, la politica di sviluppo.)

Definizione carta:

«Azione coordinata di UE, SM e enti regionali e locali, fondata sui principi di:

• Sussidiarietà
• Proporzionalità
• Partenariato, che si concretizzi in una cooperazione operativa e istituzionalizzata intesa a elaborare ed attuare le politiche UE». Quindi è l'azione coordinata dei tre livelli di governo per elaborare insieme e attuare insieme le politiche dell'UE.

Principi della carta:

• Tutela dei diritti fondamentali: attraverso il quale viene ribadito che tutti gli atti e gli indirizzi dell'UE (post Trattato Lisbona) nella multilevel governance, non possono eludere tali diritti
• Democrazia partecipativa: quale strumento cardine per le decisioni e gli indirizzi politici che partono ''dal basso''
• Cooperazione transnazionale: fondamentale per la cooperazione tra i vari enti sub-statali per determinate aree di intervento. Ad esempio, vi possono essere due regioni di due SM diversi che hanno in comune una politica ittica per via delle condizioni geografiche in cui queste versano e per cui la cooperazione transnazionale farebbe in modo di agevolare suddette politiche.

Parte IV paragrafi 1 e 7 – Efficacia diretta ed il primato del diritto dell'UE

Efficacia diretta

Definizione: Una norma comunitaria gode di efficacia diretta negli ordinamenti interni quando produce effetti diretti nei confronti dei soggetti riconosciuti da tali ordinamenti, i quali possono adire i propri giudici nazionali per la tutela giurisdizionale di tali diritti prodotti dalla norma comunitaria.

Importanza

L'efficacia diretta è importante poiché le norme comunitarie che godono di tale effetto, hanno primato sulle norme nazionali che magari divergono. (su questo si approfondirà in seguito)

Presupposti

Nell'indagine a stabilire se una norma comunitaria abbia effetti diretti o meno (il che cambierebbe la risoluzione di una controversia gestita dal giudice) essa deve presentare due caratteristiche sostanziali:

• Sufficiente precisione
• Incondizionatezza

Sufficiente precisione

La norma deve contenere un precetto sufficientemente definito perché i soggetti destinatari possano comprendere la portata; dunque, la norma comunitaria deve specificare i seguenti tre aspetti:

• Titolare dell'obbligo
• Titolare del diritto
• Contenuto del diritto-obbligo creato dalla norma stessa

Incondizionatezza

Questo presupposto attiene all'assenza di clausole che subordino l'applicazione della norma ad ulteriori interventi normativi da parte degli SM o delle istituzioni dell'UE, ovvero consentano agli SM un ampio margine di discrezionalità (nessuna condizione posta dagli SM)

Efficacia verticale ed orizzontale

In linea di massima, i presupposti dell'efficacia diretta sono gli stessi qualunque sia il tipo di norma dell'UE rispetto alla quale il problema si pone. Ad esempio, nei trattati, come per il regolamenti, le norme producono effetti tanto nei:

• Rapporti verticali (ovvero tra autorità pubbliche)
• Rapporti orizzontali (ovvero anche tra i privati)

Si parla dunque di:

• Efficacia diretta verticale
• Efficacia diretta orizzontale

La legislazione europea che innova positivamente il diritto degli Stati Membri con la propria efficacia diretta (pensiamo ad esempio ai Regolamenti) può far sorgere divergenze legislative.

Dal punto di vista giurisprudenziale (tutto inizia con una sentenza del 1964 del caso ENEL) si è arrivati a sancire (perché il Trattato di Lisbona (2007) non lo prevedeva) il primato del diritto dell'Unione che impone che il diritto dell'UE prevalga sulla legge nazionale e ne indichi l'organo competente a farla valere.

Effetti diretti

Ma il primato del diritto dell'UE vale quando la norma abbia effetto diretto. In questo caso il giudice deve disapplicare la norma nazionale (di qualsiasi rango, anche costituzionale), a favore di quella comunitaria. (Ciò non significa che le norme ad efficacia indiretta non godano del primato del diritto dell'unione.)

Teoria dei controlimiti

Teoria sviluppata in Italia grazie alla sentenza Fortini del 1973, in questo caso si afferma che la norma costituzionale ''resiste'' a quella comunitaria per due motivi:

• Tutela dei diritti fondamentali dello Stato Membro, in contrasto con la norma comunitaria;
• Art.4. par.2 TUE: ''L'UE rispetta l'uguaglianza degli SM davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale […]''

Ma tale teoria non regge per via dell'uniformità che dev'essere garantita al diritto comunitario. Può decidere lo SM cui viene disapplicata la norma interna, se abrogare/modificare la norma nazionale ed adeguarla a quella comunitaria.

Parte V paragrafo 2 – Formazione ed attuazione del diritto UE: Ruolo degli enti territoriali

Quali strumenti hanno le Regioni e gli Enti Locali nella fase ascendente?

Il nostro tema si svilupperà su due livelli: uno interno (Italia) ed uno esterno.

L.86/1989, legge La Tergola, sostituita dalla legge 234/2012, che disciplina l'impianto delle competenze tra enti locali e UE. Ma un paio di anni prima è stato cambiato l'impianto normativo italiano:

Riforma del Titolo V

Rilevanza dell'art. 117 Cost. per la ripartizione delle competenze.

• Coordinamento attraverso la Conferenza Stato-Regioni.
• Esistenza di una disciplina nazionale e di una disciplina regionale che delinea il quadro del coinvolgimento di Regioni ed enti locali nella formazione e nell'attuazione del diritto UE.

234/2012 L.: Norme generali sulla partecipazione italiana all'UE.

Strumenti per il coinvolgimento di Regioni ed enti locali nella fase ascendente:

1. Sessioni europee (già esistente con la legge La Tergola, ripreso con la legge 234/2012 e lo ha trasposto nelle Regioni e UE).
   • Conferenza Stato-Regioni
   • Conferenza Stato-Città ed autonomie locali. Elaborazione indirizzi generali e pareri su attuazione diritto UE. Servono per vedere le tematiche su base regionale improntate dall'UE.
2. Potere di regioni e province autonome di formulare osservazioni al Governo sui progetti di atti UE nelle materie di loro competenza: termine di 30 giorni (queste osservazioni non sono vincolanti; servono in pratica a ''sollevare il caso''). Possibile convocazione della Conferenza Stato-Regioni e riserva di esame in sede di Consiglio UE.
3. Potere di formulare osservazioni alle camere sul rispetto del principio di sussidiarietà: competenza di assemblee e consigli regionali.
4. Potere delle associazioni rappresentative degli enti locali di formulare osservazioni al Governo su progetti di atti UE di rilievo per gli enti locali. Possibile convocazione Conferenza Stato-Città ed enti locali.

Comitato delle regioni (Trattato di Maastricht): rappresentanti di organi elettivi di regioni ed enti locali. 329 membri, nomina da parte del Consiglio su proposta degli Stati Membri. Potere di esprimere pareri obbligatori ma non vincolanti.

Modalità di nomina dei 24 membri italiani:

Proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla base di indicazioni della Conferenza delle regioni e delle province autonome, della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome e, per le province e per i comuni, dall'UPI, dall'ANCI ed all'UNCEM.

Strumenti per il coinvolgimento di Regioni ed enti locali nella fase discendente:

Facciamo prima un breve riassunto sul ''diritto derivato'' Art. 288 TFUE:

«Per esercitare le competenze dell'Unione, le istituzioni adottano:

• Regolamenti
• Direttive
• Decisioni
• Raccomandazioni
• Pareri»

Regolamenti

Caratteristiche generali:

• Portata generale: vincolano tutti i soggetti dell'ordinamento UE;
• Obbligatorietà integrale, in tutti i loro elementi;
• Diretta applicabilità: no necessità di adattamento o recepimento (sentenza Variola, da cercare e approfondire).

Monte Arcosu CGUE 11 gennaio 2001, «[…] se, in conseguenza della natura stessa dei regolamenti e della loro funzione nel sistema delle fonti del diritto UE, detti regolamenti, producono, in genere, effetti immediati negli ordinamenti giuridici nazionali […] talune loro disposizioni possono tuttavia richiedere […] l'adozione di misure di esecuzione da parte degli Stati membri».

Direttive

Caratteristiche generali:

• Portata individuale;
• Obbligatorietà integrale: obbligo di risultato, ma libertà di scelta delle forme e dei mezzi;
• Mancanza di diretta applicabilità: necessità di attuazione.

Obbligo di attuazione delle direttive.

Termine di attuazione

• Presenza di un termine: inadempimento SM se il termine non è rispettato; Obbligo di stand-still
• (Obbligo di star fermi. Non posso emanare norme che vanno in contrasto con la direttiva che ancora non è scaduto il suo termine di recepimento. Esempio: Sentenza Inter-Environnement Wallonie);
• Limiti nella scelta delle forme e dei mezzi: idoneità al raggiungimento dello scopo. (esempio obbligo nell’usare atti aventi forza di legge o regolamenti secondari nel recepire le direttive. Niente fonti terziarie, circolari amministrative o consuetudini poiché facilmente modificabili, anche se si raggiunge lo scopo. Questo perché verrebbe meno il principio di pubblicità o poiché essendo facilmente modificabili, lo scopo verrebbe distorto).

4 Maggio 2022 attuazione del diritto UE

(in particolare, sul ruolo delle Regioni) Art. 40, 4° comma, L. 234/2012: il Governo indica i

«Per le direttive europee, nelle materie di cui all'art. 117, 2° comma, Cost., criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli obblighi internazionali»

(siamo sempre nel campo dell’attuazione delle direttive) (si vuole la mediazione del governo proprio perché non via sia un’attuazione del diritto frammentaria).

Art. 41, 1° comma, L. 234/2012:

«i provvedimenti di attuazione degli atti dell'Unione europea possono essere adottati dallo Stato nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome al fine di porre rimedio all'eventu