Opere Pubbliche

L’espropriazione per pubblica utilità

Premessa
Espropriazione = (Art. 834 c.c.) atto in base al quale un soggetto, in cambio di una giusta indennità, può essere privato
di uno o più beni immobili, per una causa di pubblico interesse.
La pubblica amministrazione può agire in varie maniere allo scopo di perseguire l’interesse pubblico:
1- Può porre limiti alle attività dei privati e alla loro facoltà di godere e disporre dei beni;
2- Può finanziare parzialmente quell’attività dei privati che ritiene di interesse pubblico;
3- Può direttamente svolgere quelle attività di particolare attività pubblica.
Quando lo Stato o un altro ente pubblico ha la necessità di procurarsi un bene che costituisce il mezzo necessario per compiere un intervento di interesse pubblico, si trova davanti ad un bivio:
• Può comportarsi come se fosse un soggetto privato e acquistarne la proprietà attraverso un contratto, liberamente stipulato con il proprietario. Questa vi può essere seguita soltanto se il privato acconsente all’operazione.
• Può agire da autorità, purché la legge glielo consenta, e acquisirlo mediante un provvedimento amministrativo. I principali sono : l’Espropriazione, l’Acquisizione, la Requisizione d’Urgenza (per esigenza di carattere militare con cui la Pubblica Amministrazione acquisisce la proprietà di beni mobili altrui).

I soggetti del procedimento espropriativo
• Espropriato  soggetto pubblico o privato, titolare del diritto espropriato;
• Autorità Espropriante  l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare;
• Beneficiario dell’Espropriazione;
• Promotore dell’Espropriazione  soggetto che chiede l’espropriazione.

La nozione di espropriazione
Per “espropriazione” si intende un provvedimento dell’attività amministrativa che trasferisce autoritativamente la proprietà, dal privato che ne è titolare ad un ente pubblico, oppure ad altri soggetti privati che si trovano nelle condizioni previste dalla legge, con lo scopo di realizzare opere che sono state legalmente dichiarate di pubblica utilità.
Tale provvedimento produce l’effetto di cambiare il titolare del diritto di proprietà sul bene, l’ente pubblico subentra al privato.

Questo è il tipo fondamentale di espropriazione!

Sono equiparate alle espropriazioni anche quei provvedimenti della pubblica amministrazione che non producono l’effetto di trasferire la proprietà, ma solo quello di imporre un essa un vincolo di inedificabilità assoluto a tempo indeterminato (Espropriazioni Non Traslative).
Il proprietario cui viene imposto questo vincolo ha diritto di ottenere un indennizzo.

I principi costituzionali sull’espropriazione
La Costituzione, nell’articolo 42, sancisce che “la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. Il significato di questa norma è stato chiarito dalla Corte Costituzionale:
• Un’espropriazione può avere luogo soltanto se vi è una legge ordinaria che indica qual è il pubblico interesse che deve essere perseguito, qual è l’autorità amministrativa che deve valutarlo, secondo quali criteri, quali sono le procedure che devono essere seguite.
• Ogni espropriazione deve avere per corrispettivo un indennizzo che può essere inferiore al valore di mercato del bene, ma deve comunque costituire un serio ristoro per il proprietario. Ma la Corte Costituzionale, su spinta della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, ha più volte dichiarata l’illegittimità delle norme di legge via via introdotte per stabilire i criteri di calcolo dell’indennizzo, ribadendo i seguenti principi:
 L’indennizzo deve prendere in considerazione il criterio del Valore di Mercato del bene, purché razionalmente giustificato;
 L’indennizzo può essere previsto dalla legge che regola l’espropriazione anche in una misura inferiore al valore di mercato del bene, qualora ciò corrisponda a scelte del legislatore, mirate a finalità sociali o economiche precise e dichiarate. In ogni caso l’indennizzo deve consistere in una somma di denaro congrua, seria e adeguata.

L’espropriazione e l’intervento statale in materia sociale e urbanistica
Il fatto che la Costituzione ammetta l’espropriazione, si usa dire attua il principio secondo il quale la proprietà deve avere una funzione sociale, in realtà questo è solo parzialmente vero. Infatti già il codice civile, che non parla di funzione sociale, detta all’articolo 834 una norma generale che ammette l’espropriazione in via di principio purché regolata dalla legge, e indica che il proprietario deve ricevere una giusta indennità che corrisponde al valore di mercato del bene.
La differenza fra il codice civile e la Costituzione, sta dunque nella misura dell’indennizzo: se debba corrispondere al valore di mercato o possa anche non corrispondervi.

Mentre nello Stato Liberale Ottocentesco si volevano garantire le condizioni minime indispensabili affinché ciascuno potesse procurarsi con i suoi messi benessere e felicità, nel contemporaneo Stato Democratico, lo scopo è perseguire direttamente il benessere e la felicità dei cittadini, per tanto, quando l’attività è volta a perseguire questi scopi entra in contrasto con i diritti di un proprietario privato, è quest’ultimo a dover cedere.
Il principio costituzionale secondo il quale l’indennizzo può anche non avere una piena corrispondenza con il valore di mercato del bene, è perfettamente coerente con l’attuale funzione e uso dell’espropriazione.
Dunque ciò che esprime il principio costituzionale non è l’ammissibilità dell’espropriazione, ma:
• La regola secondo cui l’indennizzo può anche non corrispondere al valore di mercato del bene;
• L’ammissibilità piuttosto ampia del ricorso all’espropriazione, anche per fini di carattere sociale.

Il procedimento di espropriazione
Inizialmente la materia di espropriazione era dispersa in un gran numero di leggi speciali, poi il TU ha riscritto questa massa multiforme di leggi in un unico testo normativo che unifica la disciplina delle procedure di espropriazione e di modi di calcolo dell’indennizzo.

1. L’ente a cui è attribuita la competenza a espropriare (lo Stato, la Regione o il Comune) può elaborare e approvare il progetto di un’opera pubblica ed emettere la dichiarazione di pubblica utilità. Questa dichiarazione può avere fondamento nell’adozione di un piano urbanistico attuativo, oppure nell’approvazione di un progetto definitivo; gli altri enti della pubblica amministrazione (per esempio, gli ex IACP) e i privati (SPA) che siano interessati a realizzare un’opera di interesse pubblico, presentano un progetto di massima e domandano all’ente pubblico competente che l’opera sia dichiarata di pubblica utilità.
2. L’ente competente per l’espropriazione approva il progetto definitivo dopo avere valutato discrezionalmente che l’opera costituisca un ragionevole mezzo per perseguire lo scopo di pubblico interesse indicato dalla legge.
3. L’ente competente per l’espropriazione determina l’indennizzo che deve essere corrisposto al proprietario.
4. Qualora il proprietario concordi sull’ammontare dell’indennizzo, può ottenere il pagamento immediato, e deve stipulare l’atto di cessione del bene (Cessione Volontaria).
Se non lo stipula, l’autorità emana il decreto di espropriazione che deve essere motivato e trascritto sui registri
immobiliari; il decreto viene successivamente eseguito, privando il proprietario del possesso del bene.
5. Qualora l’opera non sia iniziata entro 10 anni dall’esecuzione del decreto, l’interessato può ottenere la restituzione del bene (Retrocessione) e il pagamento di un’indennità.

La dichiarazione di pubblica utilità ha l’effetto di affievolire, di degradare il diritto soggettivo di proprietà; il proprietario può evitare l’espropriazione vendendo il bene.
Il proprietario può difendersi in giudizio contro l’illegittimità di ciascuna delle varie tappe del procedimento espropriativo:
- se contesta la legittimità dell’espropriazione, gli organi giudiziari competenti sono il TAR (1° grado) e il Consiglio di
Stato (2° grado);
- se contesta solo la misura dell’indennizzo, la competenza sarà del Giudice Ordinario Civile.

L’indennizzo
L’indennizzo o indennità è una somma di denaro che deve essere pagata dall’ente espropriante al proprietario espropriato, calcolata secondo criteri stabiliti dalla legge.
Oggi la regolazione è contenuta nell’articolo 32 e seguenti del TU, ove si distingue
• da un lato, le Opere Private di Pubblica Utilità non consistenti nella realizzazione di progetti di edilizia residenziale pubblica;
• dall’altro le Opere Privati che realizzano progetti di edilizia residenziale pubblica e tutte le opere pubblica.

Per le prime, l’articolo 36 del TU prevede un indennizzo corrispondente al valore di mercato del bene, calcolato al momento di decreto di esproprio.
Per gli altri tipi di opere, occorre distinguere fra diversi casi:
- Aree Edificabili ma Non Edificate  l’indennizzo corrisponde al valore di mercato del bene;
- Aree Edificate Legittimamente  l’indennizzo corrisponde al valore di mercato del bene;
- Aree Edificate Illegittimamente  l’indennizzo corrisponde al valore di mercato del solo terreno, come se la
costruzione non esistesse;
- Aree Non Edificabili e Non Edificate  l’indennizzo corrisponde al valore agricolo effettivo se l’area è coltivata, al
valore agricolo medio se non è coltivata.

Qualora il proprietario accetti di cedere il bene necessario per realizzare l’opera, ha diritto ad un corrispettivo determinato allo stesso modo dell’indennizzo, salvo seguenti differenze:
- Area Edificabile  si applica un aumento del 10 % ;
- Area Non Edificabile  si applica un aumento del 50 % .

Se l’opera pubblica fa sorgere una servitù su un fondo non espropriato, o ne diminuisce il valore, il proprietario ha diritto ad un’indennità corrispondente a tale valore.
Quando la Pubblica Amministrazione occupa un’area non espropriata, ma necessaria per la corretta esecuzione dei valori, essa deve pagare al proprietario un’indennità pari 1/12 di quanto sarebbe dovuto come indennità di esproprio, per ogni anno di occupazione.

L’utilizzazione senza titolo
Può accadere che la Pubblica Amministrazione, che intende acquisire un immobile per realizzare un’opera e vi esegua dei lavori senza portare a regolare compimento il procedimento espropriativo, in questo caso la Pubblica Amministrazione utilizza il Bene Senza Titolo; tale comportamento è illegittimo, ma nei suoi confronti non si applicano le regole che si applicherebbero qualora succedesse fra due privati.
L’altro caso di utilizzazione senza titolo si ha quando dopo l’occupazione dell’immobile da parte della Pubblica Amministrazione, intervenga una sentenza del Giudice Amministrativo che annulla l’atto, facendo così venire meno il titolo.

Per lungo tempo si è applicato il principio dell’occupazione appropriativa, si tratta di un modo di acquisto della proprietà a titolo originario che si verifica di diritto a favore della Pubblica Amministrazione.
Il nuovo testo sull’espropriazione del 2001, ha modificato in piccola parte: ha mantenuto il principio secondo il quale il privato che subisce l’occupazione è costretto a subire la scelta illegittima della Pubblica Amministrazione, ha però stabilito che la proprietà del terreno non si trasferisca all’amministrazione soltanto in forza della sua occupazione e trasformazione, ma occorre un passo ulteriore da parte dell’amministrazione stessa, cioè deve adottare l’atto di acquisizione che produce la conseguenza di trasferire la proprietà dal privato all’amministrazione. Esso indica anche l’ammontare del risarcimento del danno che deve corrispondere al valore economico effettivo del bene (Danno Emergente  danno subito e Lucro Cessante  mancato guadagno).
Esecuzione e appalto di opere pubbliche

Appalto: contratto con il quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi e gestione a proprio rischio, il
compimento di un’opera di un servizio verso un corrispettivo in denaro.

I modi di esecuzione di opere pubbliche
Lo Stato e altri enti pubblici possono eseguire opere pubbliche (eseguite quindi con denaro pubblico); in alcuni casi, quando l’opera è semplice e di scarso valore, lo Stato e gli altri enti provvedono alla sua esecuzione tramite propri dipendenti e con materiali acquistati, si dice allora che l’opera viene eseguita In Economia.
Questo sistema, con tempi di esecuzione molto brevi, si realizza in due forme:
• in Amministrazione (il funzionario pubblico impiega direttamente gli operari, compra il materiali …)
• per Cottimi Fiduciari (il funzionario affida ad una persona idonea, chiamato Cottimista, l’esecuzione dei lavori dietro un corrispettivo)

Normalmente lo Stato e gli altri enti affidano la realizzazione dell’opera ad un imprenditore privato con il quale stipulano un contratto di appalto di opere pubbliche, contratto con il quale l’appaltatore, con organizzazione e gestione a proprio rischio, si impegna a realizzare l’opera dietro un corrispettivo in denaro.

La concessione di lavori pubblici è una forma di appalto con la quale l’ente pubblico affida all’appaltatore, oltre al compito di costruire, anche quello di gestire l’opera costruita.
L’appalto di opere pubbliche è disciplinato sia dal codice civile che da altre leggi speciali, la ragione di queste ultime è che nell’appalto, una delle parti del contratto è la Pubblica Amministrazione.

È necessario che l’ente appaltante non sperperi il denaro pubblico e affidi la realizzazione dell’opera ad imprese capaci e ad un prezzo che non sia superiore a quello di mercato.

In Italia, gli appalti di opere pubbliche sono disciplinati dal Codice dei Contratti Pubblici (c.c.p.)

La programmazzione e la progettazione di opere pubbliche
Il c.c.p. dispone che i vari enti pubblici approvino ogni triennio il programma dei lavori pubblici. Per ogni opera pubblica da realizzare, l’ente pubblico nomina un responsabile unico del procedimento.
Nessuna opera pubblica può essere iniziata se prima non è stato redatto e approvato dall’ente appaltante il progetto esecutivo, che determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e i costi.

La scelta dell’appaltatore
Questa scelta non è discrezionale, come nel caso dei privati, ma è disciplinata da norme volte a garantire l’imparzialità dell’ente appaltante nei confronti dell’imprenditore. Per scegliere l’appaltatore, gli enti pubblici possono ricorrere ad una delle seguenti procedure:
• Procedura Aperta/Asta Pubblica/Pubblico Incanto  gara alla quale possono partecipare tutte le imprese interessate, vince la gara l’impresa che fa l’offerta migliore per l’ente; il procedimento ha inizio con la pubblicazione di un Bando di Gara, nel quale viene descritta l’opera da realizzare e vengono indicate le modalità.
Le imprese che hanno i requisiti previsti devono presentare le loro offerte.
• Procedura Ristretta/Licitazione Privata  si tratta di una gara limitata ad un numero ristretto di imprese invitate dall’ente appaltante, in quanto ritenute idonee per la gara; vince la gara l’impresa che ha fatto l’offerta migliore.
La procedura ha inizio con la pubblicazione di un Avviso di Gara contenente le informazioni essenziali; dopo tale pubblicazione, le imprese devono farne richiesta dimostrando di avere i requisiti indicati.
L’ente appaltante accerta che abbiano i requisiti tecnici, economici e finanziari prescritti, alle imprese che hanno superato questo esame, si invia una lettera-invito nella quale vengono indicati la natura dell’opera, il termine entro il quale le imprese devono far pervenire le loro offerte e i documenti da presentare.
• Procedura Negoziata/Appalto Concorso  l’ente appaltante, dopo aver interpellato un certo numero di imprese, individua quella con la quale appare più conveniente trattare e chiudere il contratto; tale metodo non è visto con favore dalla legge, perché può essere usato per favorire un imprenditore (si può quindi utilizzare solo in casi eccezionali previsti dalla legge).
• Dialogo Competitivo/Trattativa Privata  gli enti appaltanti possono ricorrere solo per appalti complessi; la procedura inizia con la pubblicazione di un Bando di Gara, nel quale l’ente indica le sue necessità. Con ogni candidato ammesso, l’ente avvia un dialogo finalizzato a individuare le soluzioni più idonee.

Si tenga presente che un ente pubblico a volte può avere bisogno di un progetto, e non di un’opera pubblica! A tal fine può bandire un Concorso di Progettazione!

Imprenditori ammessi agli appalti
Il c.c.p. stabilisce che le opere pubbliche (appalti) possano essere affidati solo ad imprenditori che abbiano particolari requisiti, certificati da società di attestazione, a loro volta sottoposte ad un controllo.
Per partecipare ad una gara, più imprenditori possono riunirsi in un’Associazione Temporanea di Imprese, conferendo un Mandato con Rappresentanza ad uno di essi, il quale presenta l’offerta in nome e per conto proprio e dei mandanti.
L’associazione si dice Orizzontale, quando le imprese hanno la stessa specializzazione e concorrono alla realizzazione dello stesso lavoro; è detta Verticale quando hanno specializzazioni diverse e si dividono i lavori necessari alla realizzazione dell’opera.

L’esecuzione dell’appalto
L’esecuzione dell’appalto assegnato è regolata dal Capitolato d’Appalto e dalle norme del Codice Civile.
L’ente appaltante deve nominare un Direttore dei Lavori, che ha compiti di sorveglianza tecnica e contabile; viene poi predisposto un registro sul quale si annotano le riserve relative ai rapporti di dare e avere.

L’ente appaltante paga l’appaltatore in base allo Stato di Avanzamento dei Lavori; prima di consegnare l’opera finita all’ente committente, occorre prevedere al suo collaudo (effettuato da tecnici che non hanno alcun legame con l’appaltatore).
Il collaudatore rilascia un Certificato di Collaudo, successivamente il collaudo deve essere approvato dall’ente appaltante.
In certi casi, previsti dalla legge, è obbligatorio procedere al Collaudo in Corso d’Opera.
L’appaltatore risponde per le difformità e i vizi dell’opera.