Modelli regionali di tutela della salute

RAFFIOTTA,normative, Bologna University Press, Bologna, 2019. Inoltre, sul rapporto tra emergenza ed urgenza, v.dell’urgenza. Studio su di una nozione,GIU. SERGES, La dimensione costituzionale EditorialeScientifica, Napoli, 2020, pp. 441 ss.415 All‟art. 48, la Costituzione di Weimar sanciva il potere attribuito al Presidente del Reich di adottare “lemisure necessarie al ristabilimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, quando essi siano stati turbatio minacciati in modo rilevante, e, se necessario, intervenire con la forza armata”. Ed è proprio sulla basela strada per l‟ascesa al potere di Adolf Hitlerdi questa disposizione costituzionale che aprì nel 1933.Sullo “stato di emergenza” o di “stato d‟eccezione” si rimanda il lettore a C. SCHMITT, TeologiaLe categorie del “politico”,politica, in Il Mulino, Bologna 1972 (ed. orig. 1934), pp. 33 ss., che secondol‟autore è “Sovrano è chi

decide sullo stato di eccezione”; nonché M. LUCIANI, Il sistema delle fonti deldiritto alla prova dell’emergenza, in Rivista Aic, n. 2, 2020, pp. 137-140416 In questi termini Corte Costit. sent. n. 15 del 1982. 153Anzitutto, laddove la Costituzione disciplina le singole libertà prevede che esse possanoessere limitate per fronteggiare certe situazioni straordinarie. 32 viene qualificatoNello specifico, il diritto alla salute già nella sua definizione all‟art.come “diritto fondamentale dell‟individuo” e come “interesse della collettività”,esprimendo dunque l‟idea che la sua tutela non è solo indirizzata a garantire la saluteindividuale ma riguarda anche l‟interesse collettivo. Insomma, ratio della disposizionecostituzionale è che la salute di ognuno non è indifferente agli altri e viceversa: la salutenon è solo un fatto personale ma anche una questione collettiva, un bene di interessecomune.

E per far convivere queste prospettive la legge può porre dei limiti: per esempio, può imporre trattamenti sanitari obbligatori (pensiamo ai vaccini oppure alla quarantena). Ed è sulla base di questa idea che l'art. 32 contiene una regola fondamentale: la legge non può in ogni caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana poiché questo è chiaramente il centro e il valore assoluto non negoziabile della nostra Costituzione, senza operare distinzioni tra individui. Anche altre libertà possono poi essere limitate tramite disposizioni di legge in determinati casi di necessità: così la libertà di circolazione e di soggiorno che può essere limitata per "motivi sanitari e di sicurezza pubblica", la libertà di riunione, garantita a tutti salvo limitazioni giustificate da "comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica" ovvero l'iniziativa economica privata.nella previsione che essa "non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana". Ora, la ratio della riserva di legge decisa dai Padri Costituenti è ben nota: l'approvazione di una misura tramite la legge, ovvero attraverso un atto del Parlamento, è garanzia del fatto che tutti, sia chi sta nella maggioranza sia di chi sta all'opposizione, siano coinvolti nella decisione che viene intrapresa. Art. 16 Cost. Art. 17 Cost. Sull'utilità sociale, ovvero come "principio-valvola" alla libertà di iniziativa economica privata, v., in particolare, T. MARTINES, Concetti giuridici indeterminati e attività interpretativa della Corte Costituzionale, in AAVV., Il Mulino, Bologna, 1969, pp. 171 ss.; E. Libertà e limiti dell'iniziativa economica privata nella

giurisprudenza della Corte costituzionaleCHELI,e nella dottrina, in Rassegna di Diritto Pubblico, 1960, I, pp. 300 e seguenti; V. BUONOCORE,Iniziativa economica e impresa nella giurisprudenza costituzionale, ESI, Napoli, 2006, pp. 3-65; Q.CAMERLENGO, Costituzione economia società, Cacucci Editore, Bari, 2017, pp. 219 ss.

420 Art. 41 Cost. 154421

Più complicato da un punto di vista procedurale, ma analogo nella sostanza, è il discorso relativo agli atti aventi forza di legge, ovvero il decreto legislativo e il decreto legge (artt. 76 - 77 Cost.).

Infatti, nell‟odierno assetto costituzionale, lo strumento normativo per eccellenza per affrontare gravi situazioni di emergenza è rappresentato proprio dal decreto legge, adottato dal Governo "in casi straordinari di necessità e di urgenza" ai sensi dell‟art. 77 Cost. Ed è per questo motivo che il decreto legge è divenuto la fonte "privilegiata di 422 423produzione"

La normativa è lo strumento ordinario di espressione dell'indirizzo politico con il quale si è iniziato a regolare l'emergenza pandemica.

La legislazione durante il periodo pandemico

Le prime risposte ordinamentali all'emergenza: l'inadeguatezza delle ordinanze del Codice della Protezione Civile e la proliferazione della decretazione

Malgrado i primi effetti virali del coronavirus, che come attestato da diversi studi scientifici si erano già manifestati in Cina a partire dal Novembre/Dicembre 2019, l'ordinamento italiano ha risposto prontamente all'emergenza sanitaria da Covid-19 verso la fine del Gennaio 2020.

La prima vera risposta del nostro ordinamento alla diffusione del contagio è avvenuta con l'ordinanza del 25 Gennaio 2020 del Ministero della Salute che, all'art.1 c.1., disponeva alcune misure di monitoraggio per "tutti i passeggeri sbarcanti in Italia e provenienti con volo diretto da Paesi comprendenti aree in cui si è"

verificata unatrasmissione autoctona sostenuta del nuovo Coronavirus”.421 Il decreto legislativo (art. 76 Cost.) e il decreto legge (art. 77 Cost.), sono atti normativi che richiedonol‟intervento del Parlamento attraverso la legge di delega o la legge di conversione. Per questo motivo, siritiene dunque che anche gli atti aventi forza di legge sono idonei a soddisfare la riserva di legge. Sultema, vi è una vasta dottrina, v. R. BALDUZZI e F. SORRENTINO, Riserva di legge, in Enciclopediadel diritto, Giuffrè, Milano 1989, vol. XL, pp. 1207 ss .422 Così G. PISTORIO, La sicurezza giuridica. Profili attuali di un problema antico, Jevene, Napoli, 2021,p. 75 .423 La prassi degli ultimi decenni ha reso sempre meno il carattere "straordinario". Sul fenomeno della"decretazione" v. anche F. PRINA, Il processo legislativo e la produzione del diritto, in Lineamenti disociologia del diritto, A. COTTINO (a cura di), Zanichelli Editore, 2019, pagg.

244-245.424 Ord. del 25 Gennaio 2020 del Ministero della Salute, Misure profilattiche contro il nuovo Coronavirus–(2019 nCoV). 155giorni a seguire, l‟andamento in rialzo del virus in Cina e la scoperta di nuovi casiNei 425in Italia hanno portato poi all‟adozione dell‟ordinanza del 30 Gennaio 2020 delMinistero della Salute stabilendo l‟interdizione di tutti i voli provenienti dalla Cina.Nonostante queste prime misure di intervento, il vero cambio di passo è avvenuto426unicamente con la delibera del Consiglio dei Ministri del 31 Gennaio 2020 che hadichiarato lo “stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso427all‟insorgenza ”.di patologie derivanti da agenti virali trasmissibiliDa come si evince dal richiamo delle disposizioni della delibera, due atti normativi sonostati presi come riferimento dal Governo per la gestione della fase iniziale428dell‟emergenza , destinati a definire il quadro istituzionale degli

interventi emergenziali: si tratta della l. n. 833 del 1978 (Legge istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale) e del d.lgs. n. 1 del 2018 (Codice della protezione civile). La legge stabilisce che:

1. se l'esigenza è nazionale o pluriregionale, il Ministro della Sanità ha il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità pubblica;
2. se l'esigenza è regionale o locale, il potere di ordinanza spetta al presidente della Regione oppure al Sindaco.

Quanto invece al d.lgs., di particolare importanza risultano gli artt. 24 e 25, in base ai quali, al verificarsi di un'emergenza di rilievo nazionale (art. 7, co. 1, lett. c), il Consiglio dei ministri delibera lo "stato di emergenza", fissandone la durata per un massimo di dodici mesi (rinnovabile per ulteriori dodici mesi).

Fonte: Ord. del 30 Gennaio 2020, Misure profilattiche contro il nuovo Coronavirus (2019 - 2020).

nCoV).426 Ord. dei Cons. Min. del 31 Gennaio 2020, Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.427 In questi termini l'art.1 c. 1. dell'ord. dei Cons. Min. del 31 Gennaio 2020.428 l'art. 117 del d.lgs. n. 112/1998 (Conferimento In aggiunta, di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), dispone che "in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze sono adottate dal sindaco", mentre "negli altri casi l'adozione dei provvedimenti contingibili e urgenti d'urgenza (...) spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza". In più, l'art. unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),50 del d.lgs. n. 267/2000 (Testo ribadisce, per il livello comunale,

quanto stabilito dall‟art. 32 della l. n. 833/1978.429 L. n. 883 del 1978, cit.430 D. lgs. n. 1 del 2 Gennaio 2018, Codice della protezione civile.431 Più precisamente, lo stato di emergenza è stato deliberato: 1) con deliberazione del Consiglio deiministri del 31 Gennaio 2020, per una durata di sei mesi; 2) successiva proroga sino al 31 Luglio 2020; 3)prorogato con deliberazione del Consiglio dei ministri del 29 luglio 2020 sino al 15 Ottobre 2020; 4)prorogato poi con deliberazione del Consiglio dei ministri del 7 Ottobre 2020 sino al 31 gennaio 2021; 5)prorogato in seguito alla deliberazione del Consiglio dei ministri del 13 Gennaio 2021 sino al 30 Aprile2021; 6) prorogato successivamente con deliberazione del Consiglio dei ministri del 21 Aprile 2021 sinoal 31 luglio 2021; 7) prorogato sino al 31 Dicembre 2021 (effettuata al di fuori del quadro dellalegislazione ordinaria sull‟emergenza, ovvero vi ha provveduto, non una deliberazione del Consiglio deiministri adot