Public management

PUBLIC MANAGEMENT

CAPITOLO 1

Partendo proprio dalla base come già detto in Diritto Amministrativo è difficile definire cosa sia una

amministrazione pubblica per la diversità degli ordinamenti presenti e delle diverse tradizioni

giuridiche. Inoltre l’essere fondate e guidate dai politici fa sì che la loro numerosità funzioni e

distribuzioni vari nel tempo. In Italia abbiamo diverse fonti normative come il decreto legislativo

165/2001 in cui vi è un elenco di cosa dovrebbe essere considerato Amministrazione pubblica, ma

tale elenco che comprende dalle università alle camere di commercio è molto e forse troppo

eterogeneo con compiti e dimensioni diverse. Vi è un filo conduttore che è dato dalla produzione di

servizi non destinabili alla vendita per cui un criterio discriminante è dato dal mercato. Vi sono

anche altre definizioni di amministrazione pubblica ritrovabile nel codice degli appalti o nella

definizione di organismo di diritto pubblico. Ma per i nostri fini una se non la fonte principale è dato

dal Sistema europeo dei conti nazionali in cui è presente a livello macro tutto l’aggregato

economico di un paese al fine di valutarne le dimensioni e di poter effettuare comparazioni a livello

internazionale. A livello interno troviamo società finanziarie (comprese le assicurazioni), società o

quasi società non finanziarie, le famiglie ed infine istituzioni sociali private che forniscono servizi

non destinabili alla vendita ai cittadini. Nel SEC95 è definita una AP come quelle unità istituzionali

dedite alla produzione di beni e servizi non destinabili alla vendita, per una collettività di individui,

finanziate da versamenti obbligatori da diverse unità o da istituzioni dedite alla redistribuzione. È

definita unità istituzionale quel centro elementare di decisione economica caratterizzato da

uniformità nel comportamento, indipendenza gestionale e contabile. Per cui come scritto fin ora la

discriminante è data dal mercato, con il suo centro quindi nel prezzo. Il prezzo quindi determina se

la produzione di beni e servizi sia determinabile come attività di mercato o meno (presenza di una

controprestazione monetaria o meno). In molti casi comunque una amministrazione pubblica

anche se non ha intenzione di vendere può comunque imporre tariffe o ticket per contribuire alla

spesa ma non andranno mai ad equilibrare la spesa dell’ap. Il criterio quindi per intendere il prezzo

come economicamente significativo è imposto al 50%. Se i ricavi coprono almeno il 50% dei

costi in un triennio tale unità sarà considerata come unità produttrice di beni e servizi destinati alla

vendita. L’S13 ovvero il settore delle AP all’interno del SEC95 è diviso in Amministrazioni centrali

(organi amministrativi dello Stato + competenza territorio nazionale), Amministrazioni di stati

federati che in Italia non è applicato, Amministrazioni locali (parte del territorio nazionale) ed infine

Enti di previdenza ed assistenza sociale. Il sistema del SEC95 è stato aggiornato al 2010 creando

notevoli cambiamenti. Vi è una più dettagliata concezione di controllo pubblico e di

concorrenzialità. Nella nuova definizione vi fanno parte anche tutte quelle unità istituzionali ed

istituzioni senza scopo di lucro che creano beni e servizi destinati alla vendita oltre a quelli che non

li creano. Per cui abbiamo unità pubbliche che in forza di legge esercitano un potere giuridico su

altre unità nel territorio economico in cui le gestiscono e le finanziano creando prodotti e servizi

non destinabili alla vendita. Istituzioni senza scopo di lucro i cui fini siano quelli di produrre beni e

servizi non destinabili alla vendita e che siano controllati da una AP, società o quasi società

riconosciute come indipendenti sul rapporto giuridico che producono beni e servizi non destinati

alla vendita e che sono controllati da una AP ed infine Fondi Pensione autonomi nei quali la

contribuzione è obbligatoria e l’approvazione e determinazione dei contributi è gestita da una AP.

Per cui per far parte del settore delle amministrazioni pubbliche bisogna determinare se essa sia

una unità istituzionale, se essa sia controllata da una AP e se sia non market. L’aggiornamento del

controllo pubblico deriva dalla capacità gestionale lasciata all’unità che per le istituzioni senza

scopo di lucro dipende dalla nomina e dai finanziamenti/statuto e per le società finanziarie e non

dipende dai voti, nomina, golden share ed infine cliente dominante. La condizione di

concorrenzialità viene definita tramite la struttura della domanda e dell’offerta del mercato in cui

opera. Esplicita la definizione di produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita nella quale

offre servizi esclusivamente alla casa madre o alla PA (venditore/fornitore). Tali modifiche hanno

portato ad una entrata di nuove AP ma con un impatto economico lieve. Il settore delle AP in Italia

ha avuto un numero variegato ma negli ultimi anni a livello centrale si è assistito ad una

diminuzione di tali organismi mentre a livello locale si è avuto un boom. Le unità di lavoro si

attestavano sui 3 milioni di unità ma quello che più interessa è la suddivisione tra le diverse AP. A

livello economico i bilanci delle AP creano il conto economico consolidato delle AP in cui troviamo

che la maggior parte della spesa è destinata alle spese correnti e poco agli investimenti. Abbiamo

per definire il saldo di finanza pubblica diversi saldi: saldo corrente ovvero differenza tra entrate ed

uscite correnti, saldo in conto capitale in cui abbiamo la differenza tra le entrate e le uscite in conto

capitale, il saldo primario ovvero la differenza tra le entrate totali e le uscite totali al netto degli

interessi ed infine l’indebitamento netto ovvero la differenza tra le entrate totali e le uscite totali, da

non confondere con il debito pubblico (primo quanto si spende in più secondo stock complessivo).

Ma il sapere in totale quanto spendono non serve a niente serve sapere per cosa spendono ed

esse spendono in maggior parte per le pensioni ed in minor parte per sanità ed istruzione. Vi è poi

il settore pubblico allargato ovvero SPA in cui vi è un determinato conto. Esso deriva dalla somma

delle AP + EAP in cui e sta per extra, in cui troviamo le imprese pubbliche nazionali IPN e locali IPL

controllate o anche solo partecipate. Tale differenziazione è stata messa in atto per esigenze di

trasparenza riguardo i conti pubblici anche se nel tempo la barriera tra i due settori tende a

cambiare. Nella prospettiva dell’economia aziendale consideriamo ogni singola AP come

un’azienda. La quale quindi è un organismo socio-economico vivente che si sostanzia come una

comunità di individui che si organizzano al fine di creare valore e di dare soddisfacimento alle

esigenze umane. Essa svolge tutte le funzioni economiche ovvero produzione, consumo,

risparmio, investimento e innovazione. Nella prospettiva aziendale non vi è una antitesi tra il

soddisfacimento di fini sociali e la natura economica della gestione. Ogni azienda quindi è: aperta

(dialogo), autonoma, dinamica (flessibilità), permanente (vuole durare), responsabile, unico ed

unitario. Il vincolo dato a questi punti è la regola delle 3 e, quindi la capacità complessiva della

gestione. Ma per quanto riguarda le AP non è un solo obbligo formale ma data la sua natura vi

deve essere un valore riconosciuto, l’azienda muore se non genera valore almeno nel medio

periodo. Il valore naturalmente inteso nell’utilità che genera con la produzione e che deve essere

riconosciuto dalla comunità di riferimento al fine di pagare un servizio o di dare i soldi in modo

indiretto. Inoltre altro elemento cardine è il riuscire a differenziare le aziende cosiddette pubbliche

da quelle private, cosa oramai molto difficile per diversi motivi. Il ricorso da parte di queste di criteri

imposti dal new public management fa si che le differenze siano molto labili, in italia di solito si

usava il criterio giuridico ovvero aziende di diritto pubblico e aziende di diritto privato. Ma come

dice Bozeman siamo in un publicness puzzle in cui bisogna osservare l’operare di tali aziende che

il creare dei criteri assoluti. (Esempio Poste). La natura giuridica di un ente non comporta in modo

pieno e automatico l’applicazione esclusiva di ogni singolo regime giuridico. Per cui ad oggi per

determinarne la differenza si fa ricorso al soggetto economico. Un’azienda è pubblica se il suo

soggetto economico è pubblico. Un soggetto economico esercita in modo diretto o in diretto il

potere volitivo, è sempre costituito da persone fisiche, ne subisce i risultati ed è unico. Per

soggetto economico pubblico Masini intende tutti i membri di una comunità territoriale per il

soddisfacimento di bisogni pubblici il quale quindi è costituito dalle istanze delle singole persone. I

tratti caratterizzanti delle APT ovvero Stato, Regioni ed Enti locali sono: il ruolo dei politici i quali

tramite delega del soggetto economico gestiscono le APT (stabilità= responsabilità, rapporto

dirigente politico, controllo politico risultati da cui rielezione, coinvolgimento cittadini), il ruolo

invasivo delle norme (coerenza, comunità normativa, formalità), reperimento delle risorse, il

legame con il territorio dato che ne costituisce l’elemento esistenziale( non potranno aumentare le

loro dimensioni al di la del territorio di riferimento), le funzioni economiche che sono: produzione

per lo scambio di mercato ( processi d’impresa e patrimoniali) ed infine la produzione per il

consumo che si differenzia da quella per lo scambio di mercato dal solo fatto che non si richiede in

cambio un pagamento. (Importanti specificità date dal potere normativo dello stato e regioni ed

impositivo dato dagli enti locali).

Capitolo 2

Detto questo quindi andiamo ad analizzare la gestione di una AP che in termini di economia

aziendale per gestione aziendale si intendono tutte quelle azioni tramite le risorse disponibili e o

resosi disponibili compiute dagli organi di riferimento affinché si raggiungano gli obbiettivi preposti.

I caratteri essenziali della gestione sono quindi la continuità nel tempo ed il coordinamento,

esistono due tipi di gestione: interna ed esterna. Per gestione esterna si intendono quei rapporti

inter aziendali con i quali si acquisiscono gli input e successivamente alla cessione degli output.

Per gestione interna invece intendiamo quei rapporti intra aziendali i quali fanno sì che gli input

ottenuti vengano trasformati in output. Abbiamo poi altre diverse definizioni: gestione ordinaria,

straordinaria, caratteristica (attività tipica dell’azienda), extra-caratteristica (attivi