Public management

Public management

Capitolo 1

Partendo proprio dalla base come già detto in diritto amministrativo è difficile definire cosa sia una amministrazione pubblica per la diversità degli ordinamenti presenti e delle diverse tradizioni giuridiche. Inoltre, l’essere fondate e guidate dai politici fa sì che la loro numerosità, funzioni e distribuzioni vari nel tempo. In Italia abbiamo diverse fonti normative come il decreto legislativo 165/2001 in cui vi è un elenco di cosa dovrebbe essere considerato Amministrazione pubblica, ma tale elenco che comprende dalle università alle camere di commercio è molto e forse troppo eterogeneo con compiti e dimensioni diverse.

Vi è un filo conduttore che è dato dalla produzione di servizi non destinabili alla vendita per cui un criterio discriminante è dato dal mercato. Vi sono anche altre definizioni di amministrazione pubblica ritrovabile nel codice degli appalti o nella definizione di organismo di diritto pubblico. Ma per i nostri fini, una se non la fonte principale è dato dal Sistema europeo dei conti nazionali in cui è presente a livello macro tutto l’aggregato economico di un paese al fine di valutarne le dimensioni e di poter effettuare comparazioni a livello internazionale.

A livello interno troviamo società finanziarie (comprese le assicurazioni), società o quasi società non finanziarie, le famiglie ed infine istituzioni sociali private che forniscono servizi non destinabili alla vendita ai cittadini. Nel SEC95 è definita una AP come quelle unità istituzionali dedite alla produzione di beni e servizi non destinabili alla vendita, per una collettività di individui, finanziate da versamenti obbligatori da diverse unità o da istituzioni dedite alla redistribuzione. È definita unità istituzionale quel centro elementare di decisione economica caratterizzato da uniformità nel comportamento, indipendenza gestionale e contabile. Per cui come scritto fin ora la discriminante è data dal mercato, con il suo centro quindi nel prezzo.

Il prezzo quindi determina se la produzione di beni e servizi sia determinabile come attività di mercato o meno (presenza di una controprestazione monetaria o meno). In molti casi comunque una amministrazione pubblica anche se non ha intenzione di vendere può comunque imporre tariffe o ticket per contribuire alla spesa ma non andranno mai ad equilibrare la spesa dell’ap. Il criterio quindi per intendere il prezzo come economicamente significativo è imposto al 50%. Se i ricavi coprono almeno il 50% dei costi in un triennio tale unità sarà considerata come unità produttrice di beni e servizi destinati alla vendita.

L’S13 ovvero il settore delle AP all’interno del SEC95 è diviso in Amministrazioni centrali (organi amministrativi dello Stato + competenza territorio nazionale), Amministrazioni di stati federati che in Italia non è applicato, Amministrazioni locali (parte del territorio nazionale) ed infine Enti di previdenza ed assistenza sociale. Il sistema del SEC95 è stato aggiornato al 2010 creando notevoli cambiamenti. Vi è una più dettagliata concezione di controllo pubblico e di concorrenzialità. Nella nuova definizione vi fanno parte anche tutte quelle unità istituzionali ed istituzioni senza scopo di lucro che creano beni e servizi destinati alla vendita oltre a quelli che non li creano.

Per cui abbiamo unità pubbliche che in forza di legge esercitano un potere giuridico su altre unità nel territorio economico in cui le gestiscono e le finanziano creando prodotti e servizi non destinabili alla vendita. Istituzioni senza scopo di lucro i cui fini siano quelli di produrre beni e servizi non destinabili alla vendita e che siano controllati da una AP, società o quasi società riconosciute come indipendenti sul rapporto giuridico che producono beni e servizi non destinati alla vendita e che sono controllati da una AP ed infine Fondi Pensione autonomi nei quali la contribuzione è obbligatoria e l’approvazione e determinazione dei contributi è gestita da una AP.

Per cui, per far parte del settore delle amministrazioni pubbliche bisogna determinare se essa sia una unità istituzionale, se essa sia controllata da una AP e se sia non market. L’aggiornamento del controllo pubblico deriva dalla capacità gestionale lasciata all’unità che per le istituzioni senza scopo di lucro dipende dalla nomina e dai finanziamenti/statuto e per le società finanziarie e non dipende dai voti, nomina, golden share ed infine cliente dominante.

La condizione di concorrenzialità viene definita tramite la struttura della domanda e dell’offerta del mercato in cui opera. Esplicita la definizione di produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita nella quale offre servizi esclusivamente alla casa madre o alla PA (venditore/fornitore). Tali modifiche hanno portato ad una entrata di nuove AP ma con un impatto economico lieve. Il settore delle AP in Italia ha avuto un numero variegato ma negli ultimi anni a livello centrale si è assistito ad una diminuzione di tali organismi mentre a livello locale si è avuto un boom.

Le unità di lavoro si attestavano sui 3 milioni di unità ma quello che più interessa è la suddivisione tra le diverse AP. A livello economico i bilanci delle AP creano il conto economico consolidato delle AP in cui troviamo che la maggior parte della spesa è destinata alle spese correnti e poco agli investimenti. Abbiamo per definire il saldo di finanza pubblica diversi saldi: saldo corrente ovvero differenza tra entrate ed uscite correnti, saldo in conto capitale in cui abbiamo la differenza tra le entrate e le uscite in conto capitale, il saldo primario ovvero la differenza tra le entrate totali e le uscite totali al netto degli interessi ed infine l’indebitamento netto ovvero la differenza tra le entrate totali e le uscite totali, da non confondere con il debito pubblico (primo quanto si spende in più secondo stock complessivo).

Ma il sapere in totale quanto spendono non serve a niente serve sapere per cosa spendono ed esse spendono in maggior parte per le pensioni ed in minor parte per sanità ed istruzione. Vi è poi il settore pubblico allargato ovvero SPA in cui vi è un determinato conto. Esso deriva dalla somma delle AP + EAP in cui e sta per extra, in cui troviamo le imprese pubbliche nazionali IPN e locali IPL controllate o anche solo partecipate. Tale differenziazione è stata messa in atto per esigenze di trasparenza riguardo i conti pubblici anche se nel tempo la barriera tra i due settori tende a cambiare.

Nella prospettiva dell’economia aziendale consideriamo ogni singola AP come un’azienda. La quale quindi è un organismo socio-economico vivente che si sostanzia come una comunità di individui che si organizzano al fine di creare valore e di dare soddisfacimento alle esigenze umane. Essa svolge tutte le funzioni economiche ovvero produzione, consumo, risparmio, investimento e innovazione. Nella prospettiva aziendale non vi è una antitesi tra il soddisfacimento di fini sociali e la natura economica della gestione. Ogni azienda quindi è: aperta (dialogo), autonoma, dinamica (flessibilità), permanente (vuole durare), responsabile, unico ed unitario.

Il vincolo dato a questi punti è la regola delle 3 e, quindi la capacità complessiva della gestione. Ma per quanto riguarda le AP non è un solo obbligo formale ma data la sua natura vi deve essere un valore riconosciuto, l’azienda muore se non genera valore almeno nel medio periodo. Il valore naturalmente inteso nell’utilità che genera con la produzione e che deve essere riconosciuto dalla comunità di riferimento al fine di pagare un servizio o di dare i soldi in modo indiretto. Inoltre, altro elemento cardine è il riuscire a differenziare le aziende cosiddette pubbliche da quelle private, cosa oramai molto difficile per diversi motivi.

Il ricorso da parte di queste di criteri imposti dal new public management fa sì che le differenze siano molto labili, in Italia di solito si usava il criterio giuridico ovvero aziende di diritto pubblico e aziende di diritto privato. Ma come dice Bozeman siamo in un publicness puzzle in cui bisogna osservare l’operare di tali aziende che il creare dei criteri assoluti. (Esempio Poste). La natura giuridica di un ente non comporta in modo pieno e automatico l’applicazione esclusiva di ogni singolo regime giuridico. Per cui ad oggi per determinarne la differenza si fa ricorso al soggetto economico. Un’azienda è pubblica se il suo soggetto economico è pubblico.

Un soggetto economico esercita in modo diretto o indiretto il potere volitivo, è sempre costituito da persone fisiche, ne subisce i risultati ed è unico. Per soggetto economico pubblico Masini intende tutti i membri di una comunità territoriale per il soddisfacimento di bisogni pubblici il quale quindi è costituito dalle istanze delle singole persone. I tratti caratterizzanti delle APT ovvero Stato, Regioni ed Enti locali sono: il ruolo dei politici i quali tramite delega del soggetto economico gestiscono le APT (stabilità= responsabilità, rapporto dirigente politico, controllo politico risultati da cui rielezione, coinvolgimento cittadini), il ruolo invasivo delle norme (coerenza, comunità normativa, formalità), reperimento delle risorse, il legame con il territorio dato che ne costituisce l’elemento esistenziale (non potranno aumentare le loro dimensioni al di là del territorio di riferimento), le funzioni economiche che sono: produzione per lo scambio di mercato (processi d’impresa e patrimoniali) ed infine la produzione per il consumo che si differenzia da quella per lo scambio di mercato dal solo fatto che non si richiede in cambio un pagamento. (Importanti specificità date dal potere normativo dello stato e regioni e impositivo dato dagli enti locali).

Capitolo 2

Detto questo quindi andiamo ad analizzare la gestione di una AP che in termini di economia aziendale per gestione aziendale si intendono tutte quelle azioni tramite le risorse disponibili e o resosi disponibili compiute dagli organi di riferimento affinché si raggiungano gli obbiettivi preposti. I caratteri essenziali della gestione sono quindi la continuità nel tempo ed il coordinamento, esistono due tipi di gestione: interna ed esterna.

Per gestione esterna si intendono quei rapporti inter aziendali con i quali si acquisiscono gli input e successivamente alla cessione degli output. Per gestione interna invece intendiamo quei rapporti intra aziendali i quali fanno sì che gli input ottenuti vengano trasformati in output. Abbiamo poi altre diverse definizioni: gestione ordinaria, straordinaria, caratteristica (attività tipica dell’azienda), extra-caratteristica (attività secondarie).

Per riferirci alla gestione esterna, dobbiamo usare dei termini derivanti dalle teorie dei flussi e degli stocks. Abbiamo lo stock aziendale che è un’accumulazione di beni o denaro, stock economici che sono l’insieme dei beni materiali, stock finanziari i mezzi liquidi disponibili, stock effettivi ovvero beni e mezzi finanziari, stock riflessi quelli che riguardano debiti e crediti. Il patrimonio aziendale è un aggregato di stocks, i flussi aziendali invece corrispondono ad ogni azione di gestione esterna che è caratterizzato dalla natura dell’oggetto, da chi se ne occupa, la direzione del flusso e la sua intensità da cui se ne deduce una importante relazione tra flussi e stocks.

La tipica attività di una ATP è la produzione per il consumo che consta di 3 fasi, la raccolta delle risorse e l’impiego delle stesse per fini collettivi. Le risorse per lavorare l’APT le può attingere da due fonti: esterna e interna. Tramite fonte esterna essi avvengono tramite il pagamento di tributi ovvero un prelievo coattivo di ricchezza operato dallo Stato, da un ente pubblico o da un'altra pubblica amministrazione i quali cittadini pagano in modo involontario.

Esistono diversi tipi di tributi: tributi propri nei quali l’amministrazione può deciderne le aliquote ed altre caratteristiche, tributi derivati ovvero quei tributi nei quali una parte del gettito va a finanziare un altro livello di governo, vi sono le compartecipazioni ovvero che le quote di una imposta sono cedute da una amministrazione ad un altro livello di governo, le addizionali ovvero la possibilità per un ente di applicare una propria aliquota all’imposta dovuta ad un altro livello di governo, le imposte (dirette patrimonio, indirette consumi) per le quali non vi è un concambio di servizi e generalmente vanno a colpire i consumi, le tasse in cui invece vi è un concambio di servizi ed infine le tariffe in cui vi è la possibilità della divisibilità del servizio ed in teoria la tariffa pagata dovrebbe coprire il costo pagato per ottenerla.

Le imposte e le tasse rappresentano le entrate tributarie in senso stretto, abbiamo poi i contributi previdenziali ed assistenziali i quali sommandoli otteniamo le entrate tributarie. Il rapporto tra entrate tributarie in senso stretto e Pil ci dà il rapporto dell’invadenza dello stato nel settore economico ed otteniamo infatti la pressione tributaria, con invece il rapporto tra entrate tributarie e Pil otteniamo la pressione fiscale. Altre forme di recupero coattivo di risorse sono date dalle sanzioni e dalle espropriazioni.

Quando quindi vi è questa operazione di raccolta coattiva di risorse l’APT ottiene prima della riscossione vera e propria un diritto finanziario il quale farà aumentare lo stock patrimoniale in vista proprio di un incasso. Naturalmente in questo caso il flusso è unilaterale poiché non è una operazione di mercato e quindi non vi saranno compensazioni tra i due soggetti (imposta), invece per le tasse vi è anche un flusso da parte della APT anche in questo caso non vi è una forma di mercato poiché il costo della tassa non andrà a coprire il costo del servizio offerto in vista di esternalità positive che si vanno a produrre.

Va da sé che l’elemento fondamentale di questo sistema è che vi sia un pagamento continuativo di questi tributi. Il fatto quindi che non vi sia uno scambio di mercato non preclude una possibile misura dell’utilità del servizio pubblico che in questo caso è data da IOR= Qa x Cpu in cui ior sta per l’intensità monetaria, qa la quantità di servizio erogata e cpu il costo di produzione unitario. Il ciclo di gestione per quanto riguarda la tassa si conclude con il suo pagamento ma il diritto in sé di ricevere tale tassa non influenza lo stock patrimoniale dato che vi sarà un flusso in uscita dato dall’obbligatorietà di fornire un servizio.

Inoltre, il fatto che sia presente un gap tra quanto incassato e quanto realmente costa il servizio fa sì che comunque l’APT debba trovare altri modi di finanziamento, che possono essere lo scambio di mercato o il debito pubblico. Si potrebbe pensare che con le imposte il contribuente copra la restante parte del servizio, ma questo è un problema politico dato il fatto che in un modo o nell’altro stai facendo diventare una tassa una tariffa e quindi vai ad incidere sempre più all’interno della sfera economica del cittadino.

Naturalmente l’aumento di stock derivante dalla riscossione dei tributi è il provento che è diverso dal ricavo (mercato, flusso). Per cui l’assenza del mercato, la prevedibilità dell’ammontare dei tributi, il suo essere coattivo e eterogeneo nel finanziamento nonostante il possibile non uso di servizi determinato non da qualità e quantità ma da base imponibile, aliquote e progressività lo rendono un tipico strumento di imperium dello stato.

Oltre alle imposte ed alle tasse per concludere sulle fonti esterne, abbiamo i trasferimenti e le donazioni. Le prime possono arrivare dallo Stato e sono quindi trasferimenti attivi mentre per lo Stato è un trasferimento passivo. I trasferimenti dato il fatto che non sono corrisposti servizi generano un aumento di stock di capitale. Essi possono essere di due tipi: correnti o in conto capitale. I primi finanziano le spese ordinarie mentre i secondi finanziano investimenti durevoli. Per quanto riguarda i trasferimenti in conto capitale c’è da aggiungere che essi devono essere divisi per la quota periodo e devono essere ripartiti tra gli elementi passivi al fine di scalare di anno in anno tale trasferimento.

Infine, abbiamo le donazioni che sono dei lasciti volontari in cui per determinare l’aumento dello stock patrimoniale bisogna andare a valutare i criteri di mercato del bene ricevuto. Altro sistema con cui le APT si finanziano sono le fonti interne. Essi possono provenire da meccanismi di economia ed efficienza interni e da meccanismi per lo scambio di mercato. Ad oggi il finanziamento di APTL e APTR non avviene più in base ad un finanziamento diretto ma tramite il sistema dei fondi perequativi.

Per quanto concerne le APTL la perequazione ovvero la compensazione di situazioni sfavorevoli dovute a problemi geografici e di gettito sono divisi in due categorie ovvero le funzioni fondamentali e le altre funzioni. Per quanto riguarda le funzioni fondamentali il criterio base della ripartizione di questi fondi è il meccanismo dei costi standard da cui deriva naturalmente il fabbisogno standard. Per fabbisogno naturalmente intendiamo quelle risorse necessarie affinché l’APT possa portare a termine i propri compiti e per standard il fatto che presa una APT come benchmarking si può ottenere a quel dato costo il servizio su base nazionale.

Il fondo perequativo per le funzioni fondamentali è finanziato da: tributi propri, compartecipazione, addizionali e fondo perequativo. Da notare come la determinazione del fabbisogno sia fondamentale sia per determinare le policies da poter attuare sia il quantitativo delle policies da poter creare. L’entità del fondo è dato dalla differenza tra il fabbisogno standard d’esercizio e le entrate...