Circolazione dei beni culturali (prof. Zagato) - Parte II

Parte II - Circolazione e restituzione dei beni culturali mobili

Unità 6: La circolazione dei beni culturali mobili nei conflitti armati e in tempo di pace

Non esistono norme di diritto internazionale consuetudinarie in questa materia: ogni stato può decidere liberamente se lasciare che un bene entri e circoli liberamente nei suoi confini, e ha due varianti:

• O liberare la circolazione interna allo stato
• O limitarla e sottoporti a delle regole → atteggiamento è protezionistico: non si faceva uscire il patrimonio culturale del paese.

L'attività internazionale relativa alla protezione dei beni culturali è un fenomeno relativamente recente e riguarda la regolamentazione della circolazione e quello della restituzione dei beni oggetto di traffico illecito, in violazione delle norme del paese d'origine. → Assume un preliminare interesse la Convenzione UNESCO.

Convenzione UNESCO 1970

Assume un interesse preliminare la Convenzione dell’UNESCO del 14 novembre 1970 sui mezzi per impedire l’esportazione, vietare l’importazione e il trasferimento illecito di beni culturali, entrata in vigore il 24 Aprile 1972. Contiene (nell'art.1) una elencazione dei beni che presentino una importanza storica, archeologica, letteraria, artistica, scientifica. → Il divieto quindi di trasferimento di proprietà, di esportazione e importazione non è assoluto → Spetta pertanto a ogni Stato contraente il compito di regolamentare le operazioni relative ai beni situati sul proprio territorio e di stabilire quelle che devono essere considerate lecite e quelle che non lo sono.

Ai sensi dell’art 6 gli stati parte della Convenzione: si impegnano a istituire un certificato che dovrà accompagnare ogni bene culturale regolarmente esportato con la specificazione dell’autorizzazione all’esportazione, nonché di vietare l’uscita dal proprio territorio dei beni sprovvisti di tale certificato e portare in modo adeguato a conoscenza del pubblico questa proibizione.

Ai sensi dell’Art 7: gli stati contraenti si impegnano ad adottare le misure necessarie per:

• Impedire l’acquisizione da parte dei musei situati nel loro territorio di beni asportati in modo illecito dal territorio di un altro Stato contraente;
• Vietare l’importazione dei beni culturali rubati in un museo o altra istituzione pubblica, civile, religiosa, dopo l’entrata in vigore della Convenzione;
• Restituire, su richiesta dello Stato di origine, ogni bene culturale rubato e illecitamente importato. Gli stati si impegnano, ad ammettere una azione di rivendicazione di beni culturali perduti o rubati, esercitata dal legittimo proprietario o in suo nome, a condizione che lo Stato richiedente versi un equo indennizzo alla persona acquirente in buona fede o che detiene legalmente la proprietà del bene.

Art 8: prevede sanzioni penali e amministrative a carico dei responsabili di violazioni degli obblighi dell’art 6 e 7.

Art 13: impedire con tutti i mezzi appropriati i trasferimenti di proprietà di beni culturali tendenti a favorire l’importazione o esportazione illecite di tali beni e a consentire un’azione di rivendicazione dei beni culturali perduti o rubati e a far in modo che i servizi nazionali competenti facilitino la restituzione dei beni illecitamente importati.

La Convenzione, pur ponendosi come strumento esemplare nella lotta al traffico illecito di opere d’arte, presenta alcune mancanze: tra queste, non è in grado di risolvere il problema della restituzione di beni rubati o illecitamente esportati dal paese d’origine. Infatti, non vi è certezza di successo alla domanda di restituzione, poiché lo stato richiedente può trovarsi di fronte a un acquirente di buona fede o legittimato alla proprietà da un valido titolo, in base alla legislazione del proprio paese.

L’art. 1153 del Codice Civile italiano, per esempio, protegge l’acquirente di buona fede, estendendo il suo ambito di applicazione anche ai beni rubati. I meccanismi previsti dalla Convenzione si sono rivelati dunque poco efficaci soprattutto ai fini della restituzione.

Caso arazzi francesi

Un caso emblematico è quello del Governo francese che si è visto negare la restituzione di alcuni arazzi rubati dal Palazzo di Giustizia di Riom, in Francia e rivenduti in Italia. L’acquirente italiano è stato considerato in buona fede e non obbligato alla restituzione. Ma il bene si trovava in un palazzo pubblico in Francia e quindi secondo la Convenzione del 1970 sarebbe dovuta avvenire la restituzione. Il bene è stato tuttavia rubato subito dopo la ratifica della Francia della convenzione, prima del passaggio dei 90 giorni necessari per l'entrata in vigore della Convenzione.

Inoltre, la Convenzione non prevede validità retroattiva, basandosi sull’art. 28 della Convenzione di Vienna sulla legge dei trattati (gli accordi internazionali non sono retroattivi). Ciò ha reso scontenti molti Stati, che non hanno potuto far valere le leggi di restituzione per beni esportati prima del 1970.

Accanto a queste gravi lacune, c’è anche da segnalare che si è da sempre registrata una certa ritrosia alla ratifica della Convenzione. Solo grazie infatti alla recente campagna dell’Unesco, paesi in cui è fiorente il commercio di opere d’arte, come la Gran Bretagna o il Giappone, hanno provveduto alla ratifica. Ma importanti Stati-chiave nel commercio mondiale delle opere d’arte come la Svizzera non l’hanno a tutt’oggi ancora accettata. Gli Stati Uniti l’hanno accettata solo nel 1983. L’Italia ha ratificato la Convenzione con la legge n. 873 del 30/10/1978, in vigore dal 2/1/1979. L'Unesco affida, all'inizio degli anni '90, all'Institut de Droit International il compito di predisporre un nuovo strumento convenzionale anziché procedere ad un'ampia revisione della Convenzione del 1970.

Convenzione UNIDROIT 1995

La presa di posizione dell’Institut mira a fornire un contributo ai principali problemi non risolti dalla Convenzione dell’UNESCO. La convenzione, firmata il 24 giugno 1995 al termine della Conferenza diplomatica a Roma, si presenta come un testo di diritto uniforme, mira a fornire un “corpo minimo di norme giuridiche comuni in materia di ritorno e restituzione dei beni culturali tra gli Stati contraenti, nell’intento di favorire la preservazione e protezione del patrimonio culturale nell’interesse di tutti”.

La convenzione in primo luogo si applica alle sole domande di RESTITUZIONE e RITORNO e quindi il bene deve essere stato oggetto di furto o rimozione illecita. La restituzione si riferisce ai beni che siano stati trasferiti dal territorio dello stato contraente in violazione delle sue norme in materia di esportazione dei beni culturali miranti alla protezione del patrimonio culturale. Tra i beni rubati vengono pertanto ricompresi anche i beni oggetto di scavi clandestini. La preoccupazione che traspare dalla formulazione della norma è evidentemente quella di evitare un prevedibile rifiuto da parte di molti paesi di sottoscrivere un impegno di portata troppo ampia. Tale sarebbe considerato quello di obbligarsi alla restituzione di beni qualificati come culturali solo sulla base di valutazioni unilateralmente effettuate dal diritto interno del paese richiedente.

Art 1-2 → campo di applicazione e definizione della nozione di beni culturali

Art 3-4 → restituzione dei beni rubati

Art 5-7 → ritorno dei beni culturali illecitamente esportati

Art 8-10 → disposizioni generali

Art 11-22 → disposizioni finali

All’art 10 si stabilisce che le disposizioni si applicano solo nel caso di beni culturali rubati o trasferiti dopo l’entrata in vigore della convenzione; la presente convenzione non legittima in alcun modo le operazioni di qualsiasi natura che abbiano avuto luogo in un momento precedente l’entrata in vigore della Convenzione, ma viene altresì richiamato il diritto di ogni stato di esercitare al di fuori della Convenzione, le opportune azioni di restituzione o di ritorno che fossero in ogni caso consentite per fatti avvenuti prima della sua entrata in vigore.

Si deve concludere che la delicata operazione di bilanciamento tra posizioni fortemente contrastanti ha condotto all’inequivocabile affermazione del principio della retroattività. L’obbligo della restituzione dei beni rubati e i relativi meccanismi previsti dagli articoli 3 e 4 costituiscono uno degli aspetti centrali della Convenzione. Lo scopo della disposizione dell’art 3 è evidentemente quello di costituire, per la prima volta, uno strumento davvero efficace nella lotta al traffico di beni culturali.

L’obbligo di restituzione da parte del “possessore” è sancito in modo perentorio nell’art 3 la questione dei termini entro i quali l’azione può essere esercitata è stata oggetto di un ampio dibattito. L’azione deve essere introdotta entro 3 anni dal momento in cui l’attore ha avuto l’effettiva conoscenza del luogo e dell’identità del possessore e in ogni caso entro il termine di 50 anni dal momento del furto. Con riguardo ai beni appartenenti alle collezioni pubbliche o provenienti da un sito archeologico identificato, ai quali sono parificati i beni sacri o di importanza collettiva appartenenti a comunità autoctone o tribali, stabilisce che la relativa azione non sia soggetta ad alcun termine di prescrizione. L’eccezione si ammette per gli stati che lo vogliano, la possibilità di stabilire per le medesime categorie di beni un periodo di prescrizione di 75 anni o superiore. Qualora uno stato decida di optare per la fissazione dell’accennato termine di prescrizione l’azione di restituzione di un bene proveniente da tale stato e trasferito in un altro contraente che non abbia espresso riserve circa il principio dell’imprescrittibilità sarebbe in ogni caso soggetta al termine di prescrizione stabilito dal primo.

L’art 4 invece stabilisce che il possessore di un bene rubato che sia tenuto a restituirlo ha diritto al pagamento, al momento della restituzione, di un equo indennizzo, a condizione che esso non sapesse che il bene era stato rubato. Il dante causa deve pagare l’indennizzo quando ciò sia conforme alla legge dello stato in cui è proposta la domanda di restituzione, quanto l’affermazione che il pagamento dell’indennizzo al possessore da parte del proprietario richiedente non preclude a quest’ultimo il diritto di pretendere il rimborso da una persona diversa. La norma equipara il possessore di buona fede di un bene ricevuto a titolo di successione o di donazione al suo dante causa, stabilendo che il primo soggetto non possa vantare una situazione giuridica più favorevole del secondo.

La questione del ritorno dei beni illecitamente esportati costituisce il tema più controverso della convenzione. Le norme sul ritorno dei beni non trovano applicazione qualora l’esportazione del bene rientri nelle ipotesi previste:

• Se l’esportazione non è più illecita nel momento in cui viene richiesta
• Se il bene è stato esportato mentre era ancora in vita il suo autore o entro 50 anni dalla sua morte.

L’art 5 stabilisce che lo stato legittimato alla richiesta può proporre la domanda non solo all’autorità giudiziaria dello Stato contraente nel quale è stato trasferito, ma anche a qualsiasi altra autorità competente di detto stato, la domanda poi deve essere proposta entro 3 anni dal momento della conoscenza effettiva da parte dello stato richiedente del luogo e dell’identità e non oltre 50 anni.

Un bene temporaneamente esportato per fini di esposizione ricerca restauro che pur avendo lasciato il territorio di uno stato contraente muniti di debita autorizzazione, non vi abbiano fatto ritorno alla fine del periodo di validità della autorizzazione. La richiesta deve essere accompagnata da tutte le informazioni idonee a consentire la valutazione da parte dell’autorità competente per disporre il ritorno.

L’Art 6 stabilisce che il possessore di un bene culturale che abbia acquisito l’oggetto dopo la sua esportazione illecita ha diritto al pagamento di un equo indennizzo, in questo caso a carico dello stato richiedente a condizione che il possessore non sapesse. Nel determinare se il possessore sapesse che il bene era stato illegittimamente esportato si terrà conto delle circostanza dell’acquisizione, in particolare la mancanza del certificato d’esportazione. Il possessore che deve effettuare il ritorno del bene può decidere:

• Di mantenere la proprietà del bene
• Di trasferire la proprietà a titolo oneroso o gratuito a persona di sua scelta residente nel paese richiedente purché presti le necessarie garanzie ossia che il bene non ritorni alla disponibilità di chi lo aveva venduto, e che venga di nuovo esportato.

L’art 8 della Convenzione relativo alle domande volte ad ottenere la restituzione stabilisce che l’azione o la richiesta possano essere proposte non solo davanti al giudice competente ma anche davanti al giudice del luogo in cui si trova il bene culturale oggetto della domanda di restituzione o di ritorno. Oltretutto consente alle parti della controversia di derogare alle norme ordinarie in tema di giurisdizione scegliendo di comune accordo di sottoporre la controversia medesima ad un giudice diverso da quelli indicati al paragrafo1 dell’articolo 8 ovvero al giudizio arbitrale. Pertanto l’art 8 stabilisce che le misure cautelari previste dalla legge del luogo di situazione del bene possono essere disposte dall’autorità giudiziaria di quello stato anche nell’ipotesi in cui la domanda di merito di restituzione o ritorno sia pendente davanti al giudice di un altro stato contraente.

L’avanzato processo di integrazione dei mercati in ambito comunitario e la crescita dei rapporti commerciali ha favorito il processo di elaborazione della disciplina comunitaria in materia di circolazione dei beni culturali.

Il Trattato della CEE non conteneva una disciplina volta specificamente a regolamentare il regime giuridico dei beni culturali, né alla loro circolazione. La libera circolazione delle merci costituisce una delle libertà fondamentali previste dal Trattato di Roma del 1957 il cui art. 23 stabilisce che la Comunità sia fondata sopra un’unione doganale che importa il divieto di dazi doganali all’importazione o esportazione e di qualsiasi tassa, nonché l’adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti con i paesi terzi.

Il principio di libera circolazione può subire delle deroghe qualora vengano in considerazione interessi nazionali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale. Con l’adozione dell’Atto Unico europeo 1986 cioè con la prima vera riforma si registrano effetti nella formazione di una politica comunitaria. L’art 7A ha previsto un mercato interno senza frontiere.

L’Attività comunitaria in materia ha trovato un’espressione più compiuta nell’adozione del regolamento CE 3911/92 relativo all’esportazione di beni culturali e alla direttiva 93/7/CEE relativa alla restituzione di beni culturali che abbiano lasciato illecitamente il territorio di uno stato membro.

Il Regolamento 3911/92 relativo all’esportazione di beni culturali

Entrato in vigore in tutti gli stati membri il 30 marzo 1993, la cui base giuridica è ricondotta all’art 133 Trattato di Roma. Il meccanismo introdotto dal regolamento è caratterizzato dalla previsione di una autorizzazione all’esportazione alla cui presentazione è condizionato il trasferimento del bene fuori dal territorio comunitario. Il testo prevede inoltre la definizione di specifici meccanismi di cooperazione fra la Comunità e gli stati membri che si realizza nell’istituzione di un Comitato dei beni culturali concepito come organismo specializzato ratione materiae. Vi è il diritto degli stati membri di definire quali siano i beni che rientrano nel patrimonio nazionale e un allegato del regolamento nel quale sono contenute le categorie di beni. La licenza di esportazione diviene il documento necessario, rilasciata dall’autorità indicata dallo stato membro nel cui territorio il bene si trova.

La Direttiva 93/7 relativa alla restituzione di beni culturali usciti dal territorio di uno stato membro

La direttiva introduce un meccanismo in virtù del quale l’autorità giudiziaria di uno stato membro nel quale il bene si trova deve ordinare la restituzione a condizione che lo stato membro che ne fa richiesta dimostri che il bene medesimo:

• Rientri tra quelli classificati dalla sua legge nazionale
• Appartenga a una delle categorie di beni indicate nell’elenco allegato alla direttiva
• Abbia lasciato il territorio dopo il 31 dicembre 1992

Si deve ricordare che il sistema per liste in funzione di una individuazione delle categorie di beni da assoggettare a una disciplina giuridica di tutela, è stato utilizzato non di rado tanto a livello nazionale che internazionale. Tale sistema è spesso oggetto di critiche. La Convenzione dell’UNESCO del 1970 aveva adottato un sistema misto, contenente una sintetica definizione: art 1, dei beni rientranti nell’ambito di applicazione della Convenzione, seguita dall’elencazione.

Nel caso dei 2 atti comunitari non sembra criticabile. Ciò che suscita perplessità riguarda la scelta di includere talune categorie nella lista in questione, mentre già nel Codice dei beni culturali e del paesaggio del 2004 esclude dal suo ambito “le cose che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni”, l’allegato al regolamento e alla direttiva fa in più punti riferimento a beni aventi più di 100 anni o 75”. Ciò che solleva le perplessità riguarda l’individuazione di alcune categorie di beni sulla base del loro valore economico.