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sull'utilizzo di fertilizzanti in agricoltura.

L'ambiente e l'ecosistema vengono identificati con l'aria, l'acqua, la flora, la fauna ed i connessi

equilibri biologici. A loro tutela si è previsto il risarcimento del danno ambientale e si è altresì

ammessa la responsabilità dei funzionari e degli amministratori pubblici.

A tutela del paesaggio, che corrisponde ad un interesse dell'intera comunità nazionale, il legislatore

può anche porre vincoli di ordine generale a determinati beni, limitando le facoltà di godimento dei

proprietari, senza che a tali limiti possa attribuirsi carattere espropriativo. È invero la qualità

intrinseca e naturale del bene che li consente. Conseguentemente, essendo la materia non a

carattere espropriativo, non è previsto un indennizzo in ragione dei vincoli di tal genere.

25. Cultura e istruzione

Tra i principi fondamentali della Costituzione vi è quello che impone la tutela della cultura e della

ricerca scientifica e tecnica.

All' art. 9 è invero sancito il compito dalla Repubblica di promuovere lo sviluppo della cultura e

della ricerca scientifica e tecnica (I comma), nonché di tutelare il patrimonio storico e artistico

della Nazione (II comma).

La Costituzione peraltro ha inteso riconoscere anche il pluralismo scolastico, stabilendo (art. 33, III

comma) che Enti privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per

10 Stato.

Ciò non esclude peraltro un intervento del legislatore che da un lato disciplini in via generale

l'istruzione (art. 33, II comma) e dall'altro regoli l'esercizio del diritto in vista della tutela di

interessi pubblici che potrebbero essere compromessi, come la sicurezza, la sanità, la moralità, la

fede pubblica, affidando alla pubblica autorità poteri di controllo.

La previsione della mancanza di oneri per lo Stato sta a significare che non può imporsi un obbligo

allo Stato di assumersi gli oneri per finanziare le scuole istituite da enti e privati, ma non esclude

che lo Stato possa avvalersi di scuole di tal genere provvedendo al relativo

finanziamento per realizzare specifiche finalità pubbliche. In tali ipotesi le scuole assumono un

carattere pubblico ed i gestori una funzione che li rende assimilabili alle figure dell' organo

indiretto dello Stato.

11 comma 6 dell' art. 33 assicura infine alle istituzioni di alta cultura, università ed accademie, il

diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

L'autonomia di cui godono le istituzioni di alta cultura può peraltro variare nella sua ampiezza a

seconda delle previsioni legislative, ma non può essere illimitata. L'autonomia deU'ordinamento

delle singole istituzioni riguarda non solo gli aspetti normativi ed amministrativi ma anche quelli

didattici e della ricerca scientifica, costituendo quest'ultimo profilo una applicazione del I comma

dell'art. 33 sulla libertà della scienza e dell'insegnamento.

Con la previsione dell* art. 34,1 comma La scuola è aperta a tutti si intende assicurare a tutti (non

solo ai cittadini) il diritto all'istruzione.

Per i più alti gradi di studio è sancito il diritto di accedervi per gli individui capaci e meritevoli,

anche se privi di mezzi. Per rendere effettivo tale diritto è poi previsto l'obbligo per le istituzioni

della Repubblica di istituire borse di studi ed assegni alle famiglie ed altre

provvidenze. La loro assegnazione deve peraltro essere attribuita per concorso. 76

26. Lavoro.

L'art. 1 della Costituzione pone il lavoro a fondamento della Repubblica. Per lavoro deve intendersi

qualsiasi forma di attività lavorativa che, come dispone il n comma dell'art. 4, concorra al

progresso materiale o spirituale della società, quindi un'attività socialmente utile.

La Costituzione concepisce il lavoro anche come un dovere per il cittadino, imponendogli di

concorrere al progresso materiale e spirituale della società, ferma restando la libertà di scegliere

autonomamente attività o funzioni congeniali alle sue capacità e possibilità.

L'art. 35 Cost. al I comma impone poi alle istituzioni della Repubblica di tutelare il lavoro in tutte le

sue forme e manifestazioni,

Non si tratta di una tutela che deve essere apprestata al lavoro dei soli cittadini, come avviene col

riconoscimento del diritto-dovere, ma di qualsiasi lavoratore. La tutela ovviamente potrà essere

differenziata in ragione delle singole e svariate attività lavorative, nel rispetto peraltro degli altri

principi costituzionali, come quello dell'eguaglianza.

L'art, 36 Cost. stabilisce al I comma il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla

quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla sua famiglia

un'esistenza libera e dignitosa.

Si tratta di un principio immediatamente precettivo che consente di azionare il diritto nei confronti

del datore di lavoro indipendentemente dalla determinazione del trattamento retributivo in via

negoziale, e pure in presenza di contratti collettivi. Il principio, che assicura il minimo

costituzionale retributivo, non si estende però ad ogni compenso che sia il corrispettivo di qualsiasi

prestazione, in quanto suo scopo è quello di evitare lo sfruttamento del lavoratore ed assicurare a

lui e alla sua famiglia, in considerazione del complesso dell'attività lavorativa svolta, un' esistenza

Ubera e dignitosa, mentre il criterio di proporzionaUtà trova applicazione anche con riferimento a

lavori di breve durata o accessori, ricollegandosi al rapporto di scambio tra prestatore d'opera e

dato re di lavoro.

Alla donna sono riconosciuti gli stessi diritti del lavoratore di sesso maschile e la stessa

retribuzione a parità di lavoro. La diversità di retribuzione può essere quindi giustificata soltanto da

una oggettiva diversità di prestazione lavorativa.

Alla donna lavoratrice è invece assicurata una tutela particolare per quanto concerne le condizioni

di lavoro, che è connessa con la funzione familiare che per la Costituzione ad essa è essenzialmente

affidata. Le condizioni di lavoro devono pertanto consentirle l'adempimento di tale funzione ed

inoltre assicurarle, se madre, oltre che al bambino, una speciale, adeguata protezione.

I principi affermati dall' art. 37,1 comma sono stati attuati con le leggi 9.12.1977, n. 903, sulla

parità di trattamento tra uomini e donne in materie di lavoro, e dalla L. 10.4.1991, n. 125 e succo

modifiche, sulle azioni positive per la realizzazione deUa parità uomo donna nel lavoro.

Pur essendo l'assistenza privata libera (IV comma dell'art. 38) lo Stato deve comunque predisporre

ed integrare organi ed istituti col compito di attuare i principi stabiliti nell'art. 38. 77

La potestà legislativa esclusiva in materia di previdenza sociale, come quella relativa alla

determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di lavoro da garantire su tutto il

territorio nazionale spetta allo Stato, ai sensi dell' art. 117, n comma Cost, mentre appartiene a

quella concorrente la potestà legislativa in materie di tutela e sicurezza del lavoro, di previdenza

complementare e integrativa, restando affidata alle Regioni ogni altra competenza.

27. Sindacati

L'unico obbligo che può essere imposto ad essi, e in base a disposizioni di legge, è quello della

registrazione presso uffici locali o centrali. La registrazione peraltro può avvenire soltanto se gli

statuti dei sindacati sanciscono un ordinamento interno a base democratica. Ove registrati, i

sindacati acquistano automaticamente la personalità giuridica.

Tuttavia la legge che avrebbe dovuto imporre l'obbligo della registrazione e disciplinare la stessa

non è intervenuta, per cui l'art. 39, a parte l'enunciazione della libertà organizzativa dei sindacati, è

rimasto inattuato.

L'impossibilità della registrazioni per i sindacati ha comportato anche l'impossibilità di costituire

loro rappresentanze unitarie per la stipula dei contratti collettivi di lavoro validi erga omnes

secondo la previsione del IV comma dell'art. 39. Cosicché i sindacati attualmente, sul piano

giuridico, sono associazioni non riconosciute, come i partiti politici, come tali sottratti ad un

controllo sulla loro organizzazione interna. Essi stipulano mediante loro rappresentanze contratti

collettivi di lavoro che non hanno efficacia erga omnes, ma vincolano le parti che li hanno sotto-

scritti e i lavoratori che ad essi sono iscritti sul piano del diritto privato. Il tentativo di estendere con

legge l'applicazione dei contratti collettivi a tutti gli appartenenti alle categorie interessate al di

fuori della previsione dell' art. 39 Cost. è stato ritenuto incostituzionale.

28. / rapporti economici

La Costituzione contiene una articolata disciplina di principi per la regolazione dei rapporti

economici. Essi nel loro complesso costituiscono un ordine economico costituzionale, la cui

attuazione è lasciata alla discrezionalità del legislatore.

29. Sciopero

La tutela dei lavoratori è assicurata tra l'altro, sotto forma di autotutela, con la garanzia del diritto di

sciopero, che è una forma di lotta sindacale consistente nell' astensione dal lavoro stabilita in base

ad una decisione collettiva.

L'art 40 Cost. nello stabilire il diritto di sciopero prevede che esso si esercita nell' ambito delle

leggi che lo regolano. A tal fine, pur mancando una regolamentazione organica del diritto di

sciopero, il legislatore ha adottato la L. 12.6.1990 n. 146 (successivamente modificata con L.

11.4.2000, n. 83) per contemperare il diritto di sciopero con la salvaguardia dei diritti della persona

e la garanzia dei servizi pubblici essenziali, istituendo al tempo stesso una Commissione di

garanzia dell' attuazione della legge stessa. 78

30. Iniziativa economica privata

L'art. 41 Cost. garantisce la libertà di iniziativa economica privata (I comma).

Tale libertà non è però illimitata, in quanto la Costituzione vieta che possa svolgersi in contrasto

con l'utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana (II

comma).

Anche se il n comma dell' art. 41 non prescrive con quale mezzo possono porsi limiti all'iniziativa

economica privata, sembra implicito che in proposito sussiste una riserva di legge (peraltro

relativa), in quanto si tratta di condizionare l'esercizio di un diritto di libertà, tra l'altro

caratterizzante il sistema economico voluto dal costituente.

L'introduzione di limiti può essere ammessa soltanto in caso di acclarato contrasto dell'iniziativa

economica con i parametri stabiliti dalla Costituzione. Sono quindi vietati limiti non

oggettivamente e razionalmente giustificabili da specifiche esigenze pubbliche.

Essi potranno, ad esempio, prevedere forme di autorizzazione per determinate attività che possano

costituire pericolo per la pubblica incolumità o per la salute pubblica o individuale, o attentare alla

libertà o alla dignità dell'uomo.

I tentativi effettuati in Italia per attuare una programmazione economica nazionale sono falliti. Vi è

stata un'unica legge, la n. 685 del 27.7.1967, che approvò il programma quinquennale 1966-1970,

rimasto poi di fatto maturato.

II legislatore è invece intervenuto per attuare politiche di interventi settoriali nell'economia in

ragione di specifiche esigenze: per l'agricoltura, per l'edilizia scolastica, per le case economiche e

popolari, per i trasporti pubblici, per gli acquedotti, per le riconversioni industriali e così via.

Dopo un primo periodo della vita costituzionale in cui lo Stato è intervenuto attivamente nel mondo

economico non solo per disciplinare la relativa attività, ma divenendo esso stesso imprenditore, a

seguito dell'affermarsi in sede di Comunità europea dei principi della libera concorrenza e del

libero mercato, ha successivamente provveduto ad adeguare ad essi l'ordinamento italiano. Tra i

vari interventi vi è stato anche quello introduttivo di una disciplina antitrust. Agli stessi principi è

ispirata la disciplina dell'editoria e della radiotelevisione, mirante a garantire il pluralismo

dell'informazione.

Lo Stato quindi da Stato imprenditore si è trasformato in Stato regolato re dell' economia.

La Costituzione peraltro riconosce la funzione sociale della Cooperazione a carattere di mutualità e

senza finalità speculativa e stabilisce che essa va favorita e incrementata. Prescrive altresì che

l'Artigianato va tutelato e incrementato (art. 45).

Rilevante è poi anche il riconoscimento del diritto dei lavoratori a collaborare alla gestione delle

aziende, la quale deve avvenire secondo le modalità e nei limiti stabiliti dalla legge (art. 46). 79

31. Tutela del credito e del risparmio

L'art. 47 Cost. stabilisce che la Repubblica tutela e incoraggia il risparmio e disciplina, coordina e

controlla l'esercizio del credito.

La disciplina è contenuta in particolare nel T.U. della legge bancaria, approvato con D.Lgs. 1.9.93,

n. 385. Le istituzioni adibite al controllo e alla vigilanza sono il Ministero dell'Economia e delle Fi-

nanze, il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR), la Banca d'Italia e il suo

Governatore.

32. Autorità indipendenti e di garanzia

Per regolare e controllare i vari settori economici sono state istituite varie Autorità di garanzia,

assicurando ad esse una posizione di indipendenza dal potere politico, nei confronti del quale sono

sottratte alla responsabilità politica.

Esse sono dotate di poteri decisori non giurisdizionali, a volte definiti paragiurisdizionali o quasi

giurisdizionali, e alcune di esse di poteri regolatori.

La CONSOB (Commissione nazionale per le società e la borsa), l'ISVAP (Istituto di vigilanza sulle

assicurazioni private), la Commissione di garanzia dell' attuazione della legge sull' esercizio del

diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,

l'Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità per l'energia elettrica e il gas, il Garante per

la protezione dei dati personali, l'AGCM (Autorità Garante della concorrenza e del Mercato), la

Commissione di garanzia per il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, l'Autorità per

l'informatica nella pubblica anmiinistrazione, l'Autorità per la vigilanza su lavori pubblici.

Diverse dalle Autorità amministratore indipendenti sono le Agenzie.

33. Proprietà e i suoi limiti

La proprietà trovò riconoscimento nell' art. 17 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del

cittadino del 1789 come diritto inviolabile e sacro. Anche lo Statuto albertino considerava la

proprietà, anzi Tutte le proprietà, senza alcuna eccezione, inviolabili, pur ammettendo la possibilità

di cederle in tutto o in parte, mediante una giusta indennità quando lo avesse richiesto l'interesse

pubblico legalmente accertato.

Deve quindi ritenersi che la proprietà privata è disciplinata dalla Costituzione alla stregua dei diritti

fondamentali, che come tali vengono riconosciuti dalla legge. E, come per gli altri diritti

fondamentali, è infatti la legge che la disciplina, conformandola nei modi di acquisto e di

godimento nonché nei limiti, stabilendo che tale conformazione deve avere come scopo quello di

assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.

Il HI comma dell' art. 42 Cost. riconosce anche la trasmissione ereditaria della proprietà

disponendo che la legge disciplina la successione legittima e testamentaria ed i diritti dello Stato

sulle eredità.

L'art. 47 Cost. stabilisce inoltre che la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue

forme ed in particolare favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, a

80

quella diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi

produttivi del Paese. Si tratta dell' azionariato popolare alla cui garanzia e tutela è stata preposta la

CONSOB.

I limiti all'acquisto della proprietà possono essere introdotti dal legislatore per determinate

categorie di cose; può essere imposto di disfarsene, ove dannose; possono essere imposti limiti in

via generale o particolare alle facoltà di godimento; può prevedersi la possibilità di trasferimenti

coattivi.

II trasferimento coattivo di beni immobili può avvenire attraverso il meccanismo

dell'espropriazione per pubblica utilità.

È previsto inoltre il diritto del proprietario del bene da espropriare di stipulare col soggetto

beneficiario dell' espropriazione l'atto di cessione del bene o della quota di sua proprietà dopo la

dichiarazione di p.u. e fino allo data in cui è eseguito il decreto di esproprio (art. 45 TU.).

34. Espropriazione per pubblica utilità

L'istituto dell'espropriazione fu regolato dalla legge n. 2359 del 25.6.1865, cui seguirono varie

discipline particolari e frammentarie.

Attualmente l'espropriazione è disciplinata dal TU. delle disposizioni legislative e regolamentari in

materia di espropriazione per pubblica utilità, appr. con D.Lgs. 8.6.2001, n. 327 e successive modi-

ficazioni.

L'espropriazione deve avvenire entro il termine fissato nel provvedimento che comporta la

pubblica utilità dell' opera. In mancanza di sua determinazione esso è di cinque anni (art. 13 T.U).

È prevista la possibilità di occupare in via di urgenza i beni da espropriare quando l'avvio dei lavori

rivesta particolare urgenza con con testuale determinazione dell'indennità da offrire in via

provvisoria. Il decreto che dispone l'occupazione perde peraltro efficacia se non viene emanato il

decreto di esproprio nei termini fissati (art. 22 bis TU).

35. Proprietà agraria

L'art. 44 Cost. detta una serie di disposizioni miranti ad ottenere il razionale sfruttamento del suolo

e a stabilire equi rapporti sociali. Sono previsti limiti e obblighi alla proprietà terriera privata e, al

fine di evitare il formarsi di latifondo, limiti alla sua estensione.

36. Beni pubblici

I beni pubblici si distinguono in beni demaniali, patrimoniali disponibili e patrimoniali

indisponibili. H demanio (art. 822, ce.) può essere necessario, come il lido del mare, le spiagge, i

porti, i fiumi, i torrenti, i laghi, le opere di difesa militare, oppure eventuale, come le strade, gli

acquedotti, i beni di interesse storico, le raccolte dei musei, gli archivi, le biblioteche. Esso può

appartenere allo Stato o agli altri enti territoriali. 81

37. a) Tributi

Le imposte sono prestazioni pecuniarie dovute all' amministrazione pubblica per far fronte alle

spese pubbliche, ove si manifesti capacità contributiva, e ciò indipendentemente da un

collegamento con controprestazioni specifiche.

Esse si distinguono in imposte dirette, quando colpiscono il reddito o il patrimonio del soggetto,

indirette quanto colpiscono rapporti economici, come trasferimenti di beni. Le tasse sono

prestazioni pecuniarie dovute per usufruire di alcuni beni e servizi pubblici. Poiché l'art. 23 Cost. a

sua volta prescrive che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in

base ad una legge, anche le prestazioni tributarie sono soggette a riserva di legge.

38. Nazionalizzazioni

L'Art. 43 Cost. consente la nazionalizzazione delle imprese. Essa può essere disposta con legge

(riserva assoluta di legge) per fini di utilità generale nei confronti di imprese o categorie di imprese

che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e che

abbiano carattere di preminente interesse generale. La legge che dispone la nazionalizzazione può

riservare originariamente o trasferire mediante espropriazione.e salvo indennizzo tali imprese allo

Stato, ed enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti. 82

CAPITOLO UNDICESIMO

LE ISTITUZIONI COSTITUZIONALI

1.77 ruolo dei partiti polìtici

Lo Stato Italiano, stando ai principi fondamentali della propria Costituzione, è uno Stato

democratico, repubblicano e di diritto, in quanto la sovranità appartiene al popolo e viene esercitata

nelle forme e nei limiti della Costituzione (art. 1 Cost.). Le forme con cui il popolo partecipa alla

vita politica del Paese sono quelle dell' esercizio diretto della sovranità e quelle che risultano dall'

attività dei propri rappresentanti. Fondamentale per tale partecipazione appare il ruolo svolto dai

partiti politici, che vale altresì a qualificare lo Stato italiano anche come Stato di partiti.

Essa si ripartisce tra i diversi soggetti ed organi secondo le forme ed i limiti previsti dalla

Costituzione (art. 1, II comma) e può manifestarsi attraverso atti politici forniti di veste formale o

in modo informale, a seconda delle discipline afferenti i vari poteri attraverso i quali si esercita la

sovranità.

In linea generale atti politici sono gli atti espressione del potere legislativo e di quello esecutivo e

giurisdizionale costituzionale.

2. Attività di governo e indirizzo politico

L'mdirizzo politico, che è espressione del potere sovrano, si manifesta attraverso la funzione di

governo. Esso risulta sia dalle linee programmatiche che il Governo sottopone all' approvazione

del Parlamento quando ottiene la fiducia, sia dagli atti politici che esso di volta in volta adotta per

far fronte alla situazione politica del momento.

La Costituzione riguardo alla forma di governo detta peraltro soltanto alcune disposizioni generali.

L'art. 92 affida al Presidente della Repubblica la nomina del Governo (Presidente del Consiglio e

Ministri). L'art 94 Cost. prevede poi che entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si

presenta alle Camere per ottenere la fiducia e che ciascuna Camera l'accorda con mozione votata

per appello nominale. Prevede inoltre che la fiducia può essere anche revocata dal Parlamento. Ma

non in conseguenza di un voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del

Governo, bensì con l'approvazione di una specifica mozione di sfiducia da parte di una Camera. La

mozione deve essere presentata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può

essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Essa deve essere votata per

appello nominale.

La questione di fiducia, non prevista dalla Costituzione, tuttavia ritenuta compatibile col sistema di

governo parlamentare, è stata disciplinata dai Regolamenti delle Camere (art. 116 Reg. Cam. dep.;

art. 161 Reg. Sen.), che hanno entrambi escluso che essa possa essere posta sui propri regolamenti

e sulla propria organizzazione e funzionamento. Il Regolamento della Camera dei deputati-ha

anche escluso che venga posta su proposte di inchieste parlamentari e sugli argomenti per i quali il

regolamento prescrive votazioni per alzata di mano o per scrutinio segreto. 83

3. // Governo tra Parlamento e Presidente della Repubblica

Il sistema di governo parlamentare italiano si basa quindi suU'attività di tre organi costituzionali

fondamentali, il Parlamento, il Governo e il Presidente della Repubblica. Per comprendere il suo

funzionamento non può ovviamente prescindersi dall'esame dei rispettivi ruoli di tali organi in

relazione alla posizione istituzionale ed ai poteri ad essi attribuiti dalla Costituzione.

Nel sistema di governo parlamentare infatti l'indirizzo politico governativo si fonda sul consenso

del Parlamento. All'interno del Governo viene poi ripartito tra gli organi che concorrono a formare

la compagine governativa: il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale mantiene l'unità di

indirizzo politico e dirige la politica generale del Governo, il Consiglio dei ministri, il quale

delibera sulla politica generale del Governo, ed i singoli Ministri, i quali pongono in essere l'attività

politica inerente ai rispettivi ministeri, coerentemente con la politica governativa ed uniformandosi

all' attività di promozione e di coordinamento disposta dal Presidente del Consiglio.

Da tali funzioni invece è escluso il Presidente della Repubblica in coerenza col sistema che vede il

Parlamento al centro del sistema politico, il Governo responsabile politicamente dinanzi al Parla-

mento, del quale deve godere la fiducia per attuare il suo programma politico, ed il Presidente della

Repubblica in una posizione di garante del funzionamento dello stesso sistema, estraneo alla

conflittualità tra le parti politiche. II - Il Parlamento

1. Composizione del Parlamento italiano

Esso è posto al centro del sistema costituzionale. Dal Parlamento trae invero la fiducia il Governo;

è il Parlamento che elegge il Presidente della Repubblica e lo mette in stato di accusa; è il

Parlamento, che elegge un terzo dei membri della Corte costituzionale ed un terzo dei membri del

Consiglio Superiore della Magistratura, oltre ad altre designazioni in Commissioni e organismi

amministrativi.

Il Parlamento è un organo complesso, in quanto è costituito da due Camere (Camera dei deputati e

Senato della Repubblica) poste su di un piano paritario, con parità di funzioni (bicameralismo

perfetto). Alcune differenze riguardano l'elettorato attivo e passivo, il numero dei componenti, la

presenza di senatori non elettivi al Senato (ex Presidenti della Repubblica e quelli di nomina pre-

sidenziale), la supplenza del Presidente della Repubblica attribuita al Presidente del Senato, la

Presidenza del Parlamento in seduta comune attribuita al Presidente della Camera dei deputati.

Il Parlamento è altresì un organo collegiale che si compone di più organi collegiali, parlamento in

seduta Comune, le due Camere e, al loro interno, diversi organi collegiali.

In Italia, come avviene in ogni sistema democratico, i membri del Parlamento sono eletti dal

popolo. La Costituzione prevede infatti che le due Camere sono entrambe elette a suffragio

universale e diretto.

Il numero dei deputati è di 630'e dei senatori (elettivi) 315. Tuttavia del Senato fanno altresì parte

di diritto ed a vita gli ex Presidenti della Repubblica, nonché cinque senatori a vita nominati dal

Presidente della Repubblica. 84

Il limite numerico di cinque deve intendersi riferito all'ufficio del Presidente della Repubblica e

non al titolare della carica come tale, con la conseguenza che non possono essere presenti

contemporaneamente in Senato più di cinque senatori di nomina presidenziale. Milita a favore di

tale interpretazione non tanto la lettera dell' art. 59, II comma Cost., che non è chiara, mancando

ogni specificazione al riguardo, quanto la ratio della norma in relazione al principio rappre-

sentativo democratico relativo alla composizione del Senato. Rispetto alla regola fondamentale

secondo cui i senatori sono eletti a suffragio universale e diretto, i casi di senatori a vita (ex

Presidenti della Repubblica e di nomina presidenziale) costituiscono una eccezione, che, come tale,

va interpretata in modo restrittivo. Ciò anche in considerazione dell'equilibrio politico tra le due

Camere, dotate degli stessi poteri, che, ove si consentisse di procedere alla nomina di numerosi

senatori a vita (cinque per ogni Presidente), potrebbe essere compromesso.

2. Elettorato attivo e passivo

Il diritto di elettorato attivo (art. 48 Cost.) è attribuito ai cittadini, uomini e donne, che abbiano

raggiunto la maggiore età (vale a dire 18 anni) nel giorno in cui si svolgono le elezioni. Ciò vale per

l'elezione dei Deputati, mentre per l'elezione dei Senatori la Costituzione prevede peraltro il

raggiungimento di venticinque anni di età(art. 58).

Essa deriva da indegnità morale. Tali sono i falliti, finché dura lo stato di fallimento e comunque

non oltre cinque anni dalla sentenza dichiarativa del fallimento; i sottoposti a misure di preven-

zione di cui all'art. 3 L. 1423/1956 e successive modifiche o a misure di sicurezza detentive o alla

libertà vigilata o al divieto di soggiorno in uno o più comuni ai sensi dell'art. 215 c.p.; i condannati

a pena che comporta l'interdizione perpetua dai pubblici uffici o i sottoposti a interdizione

temporanea dai pubblici uffici.

Gli artt. 7-10 del D.P.R. 30.3.1957, n. 361 (richiamato, per il Senato, dall'art. 5 del D.Lgs.

533/1993) prevedono numerose cause di ineleggibilità, tra cui: la carica di Presidente di Giunta

provinciale, di Sindaco di comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, di Capo e Vice

capo della Polizia, di Ispettore generale di pubblica sicurezza, di Capo di Gabinetto dei Ministri, di

Commissario del Governo, di Prefetto, Vice-prefetto e Funzionario di ps.. Ulteriori limitazioni

sono previste per gli Ufficiali superiore delle Forze armate, i magistrati, i diplomatici, consoli e

vice-consoli, e gli impiegati presso governi esteri. Sono inoltre ineleggibili coloro che siano

vincolati con lo Stato per contratti di opere o di somministrazione, per concessioni di notevole

entità economica e altre categorie in ragione della riscossione, di sovvenzioni statali.

La L. 13.2.1953, n. 60 ha previsto ulteriori cause di incompatibilità.

La decadenza della carica di parlamentare può conseguire anche dal superamento del tetto di spesa

consentito per la campagna elettorale (art. 15, K comma, L. 515/1993).

Diversa dall'incompatibilità è la non candidabilità .

3.1 sistemi elettorali per l'elezione delle assemblee rappresentative

Nel sistema elettorale maggioritario i seggi vengono attribuiti ai candidati che ottengono la

maggioranza dei voti. La maggioranza richiesta può essere assoluta (maggioranza dei voti espressi)

o relativa (maggioranza dei voti conseguiti rispetto agli altri candidati). 85

Nel sistema elettorale proporzionale i seggi vengono attribuiti in proporzione ai voti ottenuti da

gruppi di candidati riuniti in apposite liste. Possono essere previste clausole di sbarramento,

consentendo la distribuzione dei seggi soltanto alle liste che abbiano conseguito una determinata

percentuale dei voti espressi.

Il sistema elettorale in vigore in Italia per l'elezione dei deputati e dei senatori, che fino al 1993 era

proporzionale, a seguito del risultato in senso maggioritario del referendum del 18.4.1993 per

l'abrogazione di alcune disposizioni della legge elettorale del Senato, è attualmente un sistema

misto, essendo stato cambiato dal legislatore in senso prevalentemente maggioritario.

4. Elezione delle Camere: a) Indizione delle elezioni

E al Presidente della Repubblica che spetta di indire le elezioni delle Camere e di fissarne la prima

riunione (art. 61,1 comma Cost.).

5. b) Elezione dei deputati

L'elettore dispone di due voti, uno per la scheda relativa all'elezione nell'ambito del singolo

collegio, l'altra per la scheda relativa all'elezione nell' ambito della circoscrizione. La scheda per

l'elezione nel collegio contiene i nominativi di tutti i candidati ammessi alla votazione col relativo

contrassegno della lista o delle liste cui ciascuno di essi è collegato. La scheda per l'elezione nella

circoscrizione contiene la lista di gruppi di candidati in numero non superiore ad un terzo dei seggi

assegnati alla circoscrizione col relativo contrassegno.

La ripartizione dei seggi avviene nel modo seguente.

L'ufficio centrale circoscrizionale (costituito presso la Corte di Appello o il Tribunale nella cui

giurisdizione si trova il Comune capoluogo della circoscrizione) proclama eletto il candidato che in

ciascun collegio all'interno della circoscrizione ha ottenuto il maggior numero di voti.

Per la ripartizione dei seggi col metodo proporzionale esso determina la cifra elettorale di ogni lista

costituita dalla somma dei voti riportati nella circoscrizione, sottraendo da questa i voti più uno

riportati in ciascun collegio dal candidato collegato alla lista stessa. Tale cifra elettorale, sommata

alle cifre elettorali ottenute dalla medesima lista nelle altre circoscrizioni, costituisce la cifra

elettorale nazionale di ciascuna lista, così determinata dall'ufficio centrale nazionale costituito

presso la Corte di Cassazione.

La cifra elettorale nazionale di ciascuna lista viene quindi divisa per il quoziente nazionale ed ha

come risultato il numero dei seggi da ottenere. Gli eventuali ulteriori seggi non attribuiti sono

ripartiti a seconda dei più alti resti.

6. c) Elezione dei senatori

Per l'elezione al Senato della Repubblica, che avviene su base regionale, fatto salvo il numero di sei

seggi assegnati alla circoscrizione estero, il territorio di ciascuna Regione è suddiviso in collegi

uninominali pari ai tre quarti dei seggi che sono ad essa assegnati in proporzione del numero dei

residenti e comunque in numero non inferiore a sette (il Molise ne ha due, la Valle d'Aosta uno).

Ciascun candidato che intenda partecipare al riparto dei seggi in ragione proporzionale deve essere

collegato con candidati presentatisi negli altri collegi in numero non inferiore a tre e non superiore

al numero dei collegi della Regione. 86

L'assegnazione dei seggi col metodo proporzionale avviene nel modo seguente.

L'Ufficio elettorale regionale costituito presso la Corte di Appello determina la cifra elettorale di

ciascun gruppo di candidati, sommando i voti ottenuti nei singoli collegi da ciascun candidato

collegato e sottraendo i voti ottenuti dai candidati che risultano già eletti. Tale cifra viene divisa per

uno, due, tre e così via sino al numero dei senatori da eleggere (metodo di Bondt).

7. Sistema elettorale e garanzia dell' opposizione

In un sistema di governo parlamentare come quello italiano, in cui si delineano coalizioni partitiche

contrapposte, l'adozione di un sistema elettorale prevalentemente maggioritario ha posto il pro-

blema del ruolo dell'opposizione e la necessità di organi di garanzia indipendenti dal Governo.

8. Durata delle Camere

Entrambe le Camere sono elette per cinque anni (prima della riforma introdotta con la L. Cost. n.

3/1963 la durata della legislatura del Senato era di sei anni) e la loro durata può essere prorogata

soltanto in caso di guerra e con legge.

9. a) Scioglimento anticipato delle Camere

La Costituzione prevede che prima della loro scadenza naturale le Camere o anche una sola di esse

possa essere sciolta anticipata mente (art. 88). Il potere di scioglimento è attribuito al Presidente

della Repubblica e non è sottoposto a nessuna altra condizione che non sia quella di acquisire i

pareri dei Presidenti delle rispettive Camere, peraltro non vincolanti.

HII comma dell' art. 88 stabilisce poi che lo scioglimento anticipato non può essere disposto negli

ultimi sei mesi del mandato presidenziale, salvo che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi

sei mesi della legislatura (inciso, quest'ultimo, introdotto dalla L. Cost. 4 novembre 1991, n. 1).

È questo un potere tipicamente presidenziale, che non è condizionato ad alcuna proposta o richiesta

formale proveniente da altri organi costituzionali o dalle forze politiche, anche se non può

escludersi che il Presidente venga indotto a procedere allo scioglimento su richiesta delle forze

politiche presenti in Parlamento o del Governo per risolvere in tal modo crisi politiche, come il più

delle volte si è verificato.

La contiofirma assume invece il ruolo di controllo esterno sulla provenienza dell' atto e sulla sua

legittimità costituzionale, per accertare che non sia violato il procedimento o il II comma dell' art.

88, e non costituisca un attentato alla Costituzione. In siffatta ipotesi essa può, anzi dovrà essere

rifiutata con ogni conseguenza sulla crisi istituzionale che verrà a determinarsi. Deve invece

escludersi un controllo sul merito della scelta presidenziale.

In caso di contrasto in ordine alla spettanza del potere ed ai limiti del controllo governativo sarà poi

la Corte Costituzionale ad intervemre su eventuale conflitto di attribuzione .

Anche se il potere di scioglimento delle Camere spetta in via esclusiva e definitiva al Presidente,

sul suo esercizio influiscono in maniera incisiva l'assetto politico e i rapporti tra le forze (di

maggioranza e di opposizione) presenti in Parlamento.

Di solito si ricorre allo scioglimento nei casi di crisi governativa irrisolvibile, quando non si riesce

87

a formare un Governo che ottenga la fiducia dal Parlamento, quando le Camere non siano in

condizione di lavorare per contrasto tra di esse, quando sussista un chiaro contrasto tra la loro

composizione politica e l'orientamento politico emerso nel Paese in base ad univoci sintomi, come

a seguito di elezioni politiche o anrnnnistrative di altri organi o istituzioni che abbiano indubbia

risonanza nazionale o da votazioni e approvazioni di referendum che incidono negativamente

(sfiduciandola) sulla politica perseguita dalla maggioranza parlamentare.

In tali evenienze il Presidente ha poteri sostanziali di scelta non solo sul se sciogliere entrambe le

Camere o una sola di esse, sul periodo di tempo in cui tale scioglimento deve avvenire, ma anche

con quale Governo in carica dovranno tenersi le nuove elezioni, ove il Governo gli si presenti

dimissionario. Egli potrà decidere se mantenerlo in carica oppure nominare altro Governo che,

anche se non ottiene la fiducia parlamentare, gli assicuri la controfirma del decreto di scioglimento

delle Camere.

L'evoluzione in senso maggioritario del sistema elettorale delle due Camere e la formazione di

coalizioni contrapposte con i propri leader candidati alla Presidenza del Consiglio ha posto il

problema, se in caso di sfaldamento della coalizione che vincendo le elezioni aveva ottenuto il

consenso dell' elettorato, occorresse sciogliere le Camere, anziché cercare nuove coalizioni e

maggioranze all'interno del Parlamento per fare ottenere la fiducia a governi eventualmente anche

tecnici.

10.1 parlamentari

La norma ribadisce il divieto del mandato imperativo che trae origine storica dai principi della

rappresentanza nazionale affermati dall'Assemblea nazionale in Francia all'epoca della Rivolu-

zione del 1789. Tale divieta intende assicurare l'indipendenza dei rappresentanti del popolo

sottraendoli ad ogni vincolo da parte di chicchessia (elettori, partiti, gruppi di interesse).

E questo un principio affermatosi nello Stato liberale-rappresentativo, il quale si è scontrato

peraltro con i principi dello Stato di partiti formatosi con l'apparire sulla scena politica dei partiti

politici e, all'interno del Parlamento, dei gruppi politici parlamentari.

I parlamentari godono di alcune prerogative che mirano ad assicurare il corretto funzionamento

delle Camere.

Dispone l'art. 68, II comma Cost. nella modifica introdotta dalla L. Cost. 29.10.1993, n. 3: Senza

autorizzazione della Camera alla quale appartiene) nessun membro del Parlamento può essere

sottoposto a perquisizione personale o domiciliare) né può essere arrestato o altrimenti privato

della libertà personale) o mantenuto in detenzione) salvo che in esecuzione di una sentenza

irrevocabile di condanna) ovvero se sia colto nell' atto di commettere un delitto per il quale è

previsto l'arresto obbligatoria in flagranza.

La disciplina introdotta dalla E. 20.6.2003 n. 140, secondo la quale non potevano essere sottoposte

a processi penali le cinque alte cariche dello Stato (Presidente della Repubblica, Presidenti delle

Camere, Presidente del Consiglio dei ministri, Presidente della Corte Costituzionale) finché

ricoprivano quelle cariche, è stata dichiarata incostituzionale con sentenza della Corte

costituzionale n. 24 del 20.1.2004.

L'art. 68,1 comma Cost. stabilisce l'insindacabilità dei parlamentari per le opinioni espresse e per i

88

voti dati nell' esercizio delle loro funzioni.

Tale insindacabilità non è collegata al luogo in cui le opinioni vengono manifestate, ma

specificamente alla funzione svolta dal parlamentare.

11. Organizzazione delle Camere: a) Prerogative

La Costituzione detta alcune norme relative all'organizzazione e al funzionamento delle Camere,

che trovano poi più particolare e dettagliata disciplina nei rispettivi regolamenti, oltre che nelle

consuetudini parlamentari.

I regolamenti sono adottati da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art.

64,1 comma Cost.) e non sono sindacabili da nessun organo giurisdizionale, nemmeno dalla Corte

Costituzionale.

E escluso qualsiasi controllo esterno, anche della Corte dei Conti.

Le Camere godono altresì della ed. autodichia, vale a dire di una potestà giurisdizionale domestica

nei confronti dei propri dipendenti che esclude l'intervento dei normali organi giurisdizionali

(ordinari ed amministrativi). Siffatta esclusione si estende anche all'attività amministrativa da esse

espletata.

Tanto la giurisdizione domestica, quanto l'insindacabilità giurisdizionale sono state giustificate con

la particolare posizione di autonomia costituzionale del Parlamento derivante da una lunga tradi-

zione.

L'attività di polizia intema è assicurata dagli organi interni di ciascuna Camera.

12. b) Organi delle Camere

Alcuni organi essenziali dell' organizzazione interna delle Camere sono previsti dalla Costituzione,

come il Presidente e V Ufficio di Presidenza (art. 68), le Commissioni legislative, quelle di

inchiesta, la Commissione per le questioni regionali, nonché associazioni di deputati e senatori,

come i Gruppi parlamentari.

H Presidente dell' Assemblea parlamentare presiede la rispettiva Camera di appartenenza, tutela la

sua autonomia e nell' esercizio delle sue funzioni è organo imparziale, super partes. Egli

sovraintende all'organizzazione interna, dirige le sedute e le discussioni, ha poteri disciplinari e di

polizia, programma i lavori parlamentari, definendo il relativo calendario.

I Presidenti devono essere consultati dal Presidente della Repubblica nel caso di scioglimento

anticipato delle Camere.

Ai Presidenti si affiancano i Vicepresidenti che li coadiuvano nello svolgimento dei lavori e li

sostituiscono in caso di assenza o di impedimento.

I Segretari sovrintendono alla compilazione e alla lettura dei processi verbali delle sedute, alle

operazioni di voto e in genere alla regolarità delle attività parlamentari.

I Questori i sovraintendono al cerimoniale e ai servizi interni, nonché al mantenimento dell'ordine

pubblico ed ai compiti di polizia.

Le Giunte sono organi collegiali composti da parlamentari in proporzione alla consistenza dei

gruppi parlamentari.

Le Commissioni sono organi collegiali composti in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi

parlamentari. Possono essere permanenti o speciali. 89

Le Corrirnissioni permanenti (14 per ciascuna Camera), le cui competenze sono ripartite tra diverse

materie che corrispondono grosso modo alla ripartizione delle funzioni tra i rninisteri, si occupano

deirattività di formazione della legge e di funzioni consultive, di controllo e di indirizzo.

Le Commissioni speciali temporanee vengono istituite di volta in volta in relazione a specifiche

questioni.

La Costituzione (art. 82) prevede specificamente le Commissioni di inchiesta, attribuendo a

ciascuna Camera la facoltà di istituirle su materie di pubblico interesse. Esse svolgono la loro

attività con gli stessi poteri e con gli stessi limiti dell' autorità giudiziaria.

Anche se la Costituzione prevede soltanto Commissioni di inchiesta monocamerali le Camere

possono stabilire -di procedere congiuntamente, costituendo un'unica Commissione bicamerale,

composta di un egual numero di deputati e senatori. La decisione può essere assunta con analoghe

delibere monocamerali oppure con apposita legge.

La Costituzione prevede all' art. 126, comma 1, la Commissione bicamerale per le questioni

regionali.

13. Gruppi parlamentari

I Gruppi parlamentari sono associazioni di parlamentari che si costituiscono all'interno di ciascuna

Camera per consentire alle forze politiche di svolgere le attività parlamentari.

La Costituzione si limita a prevedere agli artt. 72 e 82 la presenza di gruppi parlamentari. La loro

disciplina è contenuta nei Regolamenti delle Camere, che hanno dato esplicito riconoscimento al

collegamento tra gruppi parlamentari e partiti politici. Essi prevedono che ciascun deputato o

senatore deve dichiarare, rispettivamente entro due o tre giorni dalla prima seduta successiva alla

sua elezione a quale gruppo politico intende iscriversi. In mancanza di indicazione viene iscritto di

ufficio al Gruppo misto.

La natura giuridica dei gruppi parlamentari è stata definita in vario modo.

Tenuto conto del loro innegabile carattere associazionistico, sono stati considerati, alla stessa

stregua dei partiti politici, associazioni non riconosciute, composte di parlamentari operanti

all'interno del Parlamento.

In considerazione poi del rapporto con i partiti politici, di cui costituiscono normalmente delle

filiazioni, sono stati considerati organi dei partiti, mentre in considerazione dello stretto rapporto

con l'istituzione parlamentare e la decisiva influenza sulla attività delle Camere sono stati

considerati ora come organi delle stesse, ora come enti pubblici di diritto costituzionale.

Se non che è da escludere che possano essere organi dei partiti, da un lato perché la loro

organizzazione e le loro attività sono svolte su di un piano diverso ed indipendente da quello dei

partiti, ancorché siano con essi collegati e dall' altro perché non si spiegherebbe comunque la

natura giuridica del gruppo misto. Come è anche da escludere la natura di Ente pubblico, mancando

un riconoscimento giuridico della loro personalità giuridica di diritto pubblico.

La posizione dei gruppi formata da parlamentari, i quali si organizzano nel Parlamento per svolgere

assieme l'attività politica e perseguire finalità comuni, di per sé mal si concilia con una visione

organica, secondo la quale occorre che l'attività e il fine dell'organo si identifichino con l'attività e

90

con il fine dell'istituzione di cui esso fa parte.

La loro posizione è diversa da quello dei singoli parlamentari, che, in quanto membri del collegio,

hanno natura organica, poiché essi vengono in rilievo non come organi diversi e distinti dai parla-

mentari, ma in quanto associazioni degli stessi. Situazione analoga a quella che si verìfica quando,

per l'esercizio di determinate attività, è richiesta la sottoscrizione di un certo numero di

parlamentari. Anche se per alcune funzioni è necessaria la manifestazione di volontà dei gruppi

come tali, ciò può stare a significare che essi assumono in tali casi la veste di organi indiretti delle

Camere (come avviene per soggetti privati che esercitano pubbliche funzioni) ma non come organi

in senso specifico.

Il mancato riconoscimento di personalità giuridica non esclude peraltro che essi abbiano una

soggettività giuridica, con rilevanza costituzionale, per le funzioni pubbliche esercitate. Difatti la

soggettività come figura giudica generale, comprensiva tanto dei soggetti privi di personalità

giuridica, quanto di quelli cui la personalità giuridica è riconosciuta dall'ordinamento, può essere

ammessa anche rispetto a quei soggetti che hanno rilevanza politica costituzionale.

14. Organizzazione dei lavori: a) Riunioni delle Camere e programmazione dei lavori

La Costituzione prevede che le Camere si riuniscono entro venti giorni dalla elezione nel giorno

stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica che fissa la data di convocazione dei comizi

elettorali (art. 61 e 87, III comma Cost.) e di diritto il primo giorno non fe8tivo dei mesi di febbraio

e di ottobre (art. 62 Cost).

La programmazione dei lavori delle Camere (per sessioni bimestrali o trimestrali) avviene in base

alla Conferenza dei Capigruppo, sotto la direzione del Presidente di assemblea. Viene stabilito il

calendario dei lavori per le singole sedute e l'ordine del giorno di ciascuna seduta.

Il programma e il calendario vengono approvati alla Camera dei deputati dai Presidenti dei gruppi

che rappresentino i tre quarti dei componenti della Camera e al Senato dall'unanimità dei Presidenti

dei gruppi. In mancanza essi sono predisposti alla Camera dei deputati dal suo Presidente per un

periodo corrispondente ad una settimana e al Senato dal suo Presidente. Diventano operativi dopo

la comunicazione all'Assemblea e alle Commissioni permanenti. Il regolamento del Senato

prevede la possibilità di modifiche col voto dell' Assemblea.

15. b) Deliberazioni

La Costituzione (art. 64) prevede che le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento in

seduta comune non sono valide se non è presente la maggioranza dei componenti dell'assemblea e

se non sono adottate a maggioranza dei presenti a meno che la Costituzione non preveda una

maggioranza speciale.

Il voto espresso dai parlamentari può essere palese o segreto. La regola è il voto palese. Si fa

ricorso al voto segreto per le delibere che riguardino persone e può essere richiesto per le delibere

relative a principi e diritti sulle libertà (art. 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 Cost), sui diritti della famiglia

(art. da 29 a 31 Cost.), sui diritti della persona umana (art. 32 Cost), sulle modifiche ai regolamenti

parlamentari. Per la Camera dei deputati può altresì essere richiesto per le leggi relative agli organi

costituzionali dello Stato e agli organi delle Regioni, per le leggi elettorali, per l'istituzione delle

commissioni di inchiesta. 91

16. Funzioni delle Camere: A) L'attività legislativa

Come dispone l'art. 70 Cost. la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

La legge quindi, per venire ad esistenza, deve essere approvata da entrambe le Camere nello stesso,

identico testo. Il procedimento di formazione della legge va distinto peraltro in diverse fasi, non

tutte esercizio di funzione legislativa.

17. a) Iniziativa legislativa

La fase dell'iniziativa legislativa prevista dall' art. 71 è una fase di impulso, diretta a promuovere il

procedimento legislativo in senso stretto. Essa si esercita mediante la presentazione ad una delle

Camere di un progetto di legge, redatto in articoli.

Sono titolari del potere di iniziativa il Governo ciascun Parlamentare, il Consiglio nazionale

dell'economia e del lavoro, il Popolo, i Consigli regionali e i Comuni.

Il Popolo esercita l'iniziativa attraverso la presentazione di un progetto sottoscritto da almeno

cinquantamila elettori. La legge 352/1970 all'art. 48 ha stabilito che le sottoscrizioni vanno au-

tenticate e devono essere accompagnate dai certificati elettorali di iscritti nelle liste per l'elezione

alla Camera dei deputati.

I Consigli regionali possono presentare progetti di legge, ai sensi dell'art. 121, II comma Cost,

senza limiti di materie, anche se alcuni Statuti regionali limitano tale potere alle materie di in-

teresse regionale che non rientrano nella competenza legislativa regionale.

I Consigli comunali hanno un potere di iniziativa legislativa limitata alle proposte per il mutamento

delle circoscrizioni provinciali e per l'istituzioni di nuove Province, ai sensi dell'art. 133 Cost.

I progetti vanno presentati alla Presidenza di ciascuna Camera che provvede alla loro diffusione ai

membri della Camera stessa.

18. b) Esame dei progetti di legge

Con l'assegnazione alle Commissioni legislative permanenti inizia la fase legislativa in senso

stretto.

b.a) Procedimento ordinario

Nel procedimento ordinario il progetto viene assegnato alla Commissione competente per materia

perché proceda al suo esame (il quale sarà operato anche da parte di altre Commissioni ove esso

verta su più materie).

La Commissione procede all'esame del testo, articolo per articolo, e degli eventuali emendamenti.

Può svolgere anche attività di indagine, attraverso audizioni di pubblici funzionari, esperti, rap-

presentanti di gruppi di interessi oppure richiedendo informazioni. Al termine dell'esame prepara

una relazione di maggioranza e una o più relazioni di minoranza, con le quali si invita l'Assemblea

ad approvare o respingere il progetto.

b.b) Procedimento in sede deliberante

II procedimento in sede deliberante consiste nella attribuzione alla Commissione del potere non

solo di esaminare il progetto in via preventiva, ma anche di approvarlo in via definitiva senza

l'intervento dell' Assemblea. 92

b.c) Procedimento in sede redigente

Il procedimento ed. redigente consiste nella attribuzione alla Commissione del potere di approvare

il progetto artìcolo per articolo, mentre all' Assemblea è riservata la votazione finale, oppure nel

riservare all' Assemblea la fissazione dei criteri generali e alla Commissione l'approvazione degli

articoli e quella finale.

Nei casi di urgenza si può ricorrere al procedimento abbreviato, che consiste nella riduzione alla

metà di tutti i termini ordinari previsti dai regolamenti parlamentari.

Il progetto approvato da una Camera viene trasmesso airaltra dove ricomincia l'iter legislativo.

Se la seconda Camera apporta delle modifiche al testo il progetto ritorna all'altra perché si esprima

sulle modifiche. Se vi sono ulteriori modifiche il progetto ritorna all'altra Camera e così via (ed.

navetta) fino a quando non si raggiunga l'approvazione sul medesimo testo.

In tal caso il progetto è divenuto legge e, esaurita la fase del procedimento legislativo in senso

stretto, si passa alla fase dell'integrazione dell' efficacia.

19. c) Promulgazione

La legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione (art. 73 Gost), la

quale deve avvenire entro un mese dall'approvazione. Nel caso che le Camere abbiano dichiarato

l'urgenza della legge essa va promulgata nel più breve termine indicato dalla stessa.

Il messaggio motivato ha lo scopo di rendere il Parlamento edotto delle specifiche ragioni che

hanno indotto il Presidente al rinvio della legge. Ove le Camere riapprovino la legge il Presidente

deve promulgarla (art. 74, II comma Cost).

La promulgazlOne è quindi obbligatoria, essendo tassativa la previsione costituzionale, anche se il

Presidente ritenga la legge manifestamente incostituzionale. Non è invero il Presidente che può

giudicare in via definitiva della legittimità costituzionale, bensì la Corte costituzionale, la quale

peraltro non può nemmeno essere adita dal Presidente. Essa potrebbe esserlo con conflitto di

attribuzione solo nel caso che la legge violasse sue competenze costituzionalmente stabilite.

20. d) Pubblicazione

Dopo la promulgazione la legge viene trasmessa al Ministro della Giustizia (il Guardasigilli), il

quale vi appone il proprio visto e ne cura l'inserimento nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi

della Repubblica e la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. La pubblicazione

deve avvenire subito dopo la promulgazione e comunque non oltre trenta giorni da essa.

21. B) L'Attività esecutiva

Diversamente dall' attività legislativa la funzione esecutiva è attribuita a ciascuna Camera che può

svolgerla indipendentemente dall' altra.

22. a) Fiducia

La forma di governo parlamentare dello Stato italiano come tutte le forme di governo parlamentare

si caratterizza per il rapporto di fiducia che vincola il Governo al Parlamento. Tale rapporto deve

rimanere costante e il suo venir meno mette in crisi il Governo. Gli strumenti che sono offerti al

Parlamento per controllare l'attività del Governo in ragione delle sue linee programmatiche ed

93

assicurare la sua conformità agli orientamenti della maggioranza parlamentare sono vari e danno

luogo ad una a attività ispettiva e conoscitiva che si estrinseca in alcuni atti tipici.

La consuetudine ha poi introdotto anche la questione di fiducia, ad iniziativa del Governo, che ha

trovato disciplina nei regolamenti parlamentari e nella legge 400/1988, la quale comporta una

votazione su un atto delle Camere cui è condizionata l'espressione della fiducia.

23. b) Mozione

Oltre le specifiche mozioni di fiducia e di sfiducia i regolamenti parlamentari prevedono in genere

come atto ispettivo la mozione.

La mozione mira ad ottenere una deliberazione da parte della Camera di appartenenza e consiste

nella richiesta di discutere e di votare su un determinato argomento. Essa può essere presentata da

un Presidente di Gruppo o da dieci deputati alla Camera dei deputati (art. 110 Reg.) e da almeno

otto senatori al Senato (art. 157 Reg.).

24. c) Interrogazione

L'interrogazione consiste in una semplice domanda rivolta per iscritto da un Parlamentare al

Governo o a un Ministro per avere informazioni o spiegazioni su un determinato argomento e per

sapere quali provvedimenti il Governo o il Ministro abbia adottato o intenda adottare (art 128 Reg.

Cam. dep., art 145 Reg. Sen.).

25. d) Interpellanza

L'interpellanza consiste nella domanda rivolta per iscritto al Governo circa i motivi o gli

intendimenti della sua condotta su questioni di particolare rilievo o di carattere generale o che

riguardino determinati aspetti della sua politica (Art. 136 Reg. Camera dep., art. 156 Reg. Sen.).

26. e) Risoluzione

La risoluzione consiste in una proposta da parte di un Parlamentare diretta a manifestare

orientamenti o a definire indirizzi su specifici argomenti, la quale vien? votata o da una

Commissione o dall' Assemblea.

27. f) Ordine del giorno

L'ordine del giorno consiste in istruzioni approvate nel corso dell'esame di un progetto di legge

recanti istruzioni al Governo in ordine alla legge in esame. Si intende cioè impegnare il Governo ad

orientare la sua attività o ad adottare provvedimenti secondo una determinata interpretazione delle

norme.

28. g) Inchieste parlamentari

L'art. 82 Cost. stabilisce che ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico

interesse.

Le inchieste sono dirette ad acquisire attraverso indagini ed esami elementi di conoscenza da

riferire all'Assemblea per consentire alle Camere gli interventi necessari. 94

29. h) Udienze conoscitive

Diversamente dalle inchieste, le udienze conoscitive (ed. hearings) sono disposte dalle

Commissioni permanenti nel corso dell'esame di progetti di legge o indipendentemente da esso per

acquisire elementi ed informazioni da parte della pubblica amministrazione, di privati e di esperti

per l'espletamento della loro attività. Sono state introdotte in via di fatto e successivamente sono

state disciplinate dai regolamenti delle Camere.

30. i) Messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica

La messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica è deliberata dal Parlamento in seduta

comune su relazione di un Comitato formato dai componenti della Giunta delle elezioni e delle

immunità parlamentari del Senato della Repubblica e dalla Giunta per le autorizzazioni a procedere

della Camera dei deputati.

La delibera è adottata a scrutinio segreto e deve contenere l'indicazione degli addebiti e delle prove

su cui l'accusa si fonda.

Il Parlamento nel porre in stato d'accusa il Presidente della Repubblica elegge, anche tra i suoi

componenti, uno o più Commissari per sostenere l'accusa, i quali esercitano le funzioni di pubblico

ministero davanti alla Corte Costituzionale (art. 13 L. Cost. 1/1953, integrato dalle disposizioni dei

Regolamenti parlamentari per i procedimenti d'accusa).

31.1) Dichiarazione dello stato di guerra

Ai sensi dell'art. 78 Costle Camere dichiarano lo stato di guerra. Non è prevista una legge formale,

per cui lo stato di guerra può essere deliberato con due distinti atti delle Camere.

Esso viene poi dichiarato con atto del Presidente della Repubblica (art. 87, LX comma). Si tratta di

un potere-dovere col quale viene esternata la volontà dello Stato rendendo efficace sia all'interno

che all'esterno la deliberazione dello stato di guerra assunta dalle Camere ai sensi dell'art. 78 Cost.

Quando viene deliberato lo stato di guerra le Camere conferiscono altresì al Governo i poteri

necessari. Anche con riguardo a tale delibera non è previsto un atto legislativo, per cui è sufficiente

l'adozione di un atto con due distinte delibere delle Camere.

32. m) Approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo. La legge finanziaria

L'art. 81 Cost. dispone che le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo

presentati dal Governo. L'approvazione avviene con legge (v. art. 72,1V comma), la cui iniziativa

spetta al Governo, che presenta il relativo disegno di legge entro il 30 settembre (L. 25.6.1999, n.

208).

La legge 468/1978 ha peraltro previsto accanto al bilancio annuale un bilancio pluriennale.

Il bilancio preveivo è articolato in termini di competenza e di cassa. Competenza vuol dire che sono

indicate le entrate e le spese preventivate, indipendentemente dalla circostanza che siano riscosse le

une ed erogate le altre.

Ai sensi della L. 340/1997 n. 94, il bilancio è articolato per le entrate in titoli, unità previsionali di

base, categorie, capitoli, per le spese in funzioni-obiettivo, unità previsionali di base (a loro volta

distinte in base 'alla spesa corrente ed alla spesa in conto capitale) e in capitoli.

H bilancio pluriennale, che copre un periodo non inferiore a tre anni, è articolato in termini di

95

competenza e prevede l'andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione in vigore,

tenendo conto degli interventi programmati nel documento di programmazione

economico-finanziaria.

Il rendiconto consuntivo è il documento contabile che riassume i risultati della gestione finanziaria

in relazione al bilancio annuale, vale a dire le entrate effettivamente riscosse e le spese effet-

tivamente sostenute, nonché il conto generale del patrimonio, il quale registra le variazioni

avvenute e la situazione patrimoniale finale.

Ili - // Governo

1. Composizione del Governo

Il Governo è un organo costituzionale che dà diretta ed immediata esecuzione alla Costituzione ed

esercita il potere di governo e funzioni amministrative, le quali, secondo la tradizionale divisione

dei poteri, rientrano nel potere esecutivo.

Tra tali attività vanno annoverate quelle specificamente legislative, che si sostanziano

nell'adozione dei Decreti legislativi (art. 76 Cost.) e dei Decreti legge (art. 77 Cost.) e quelle

normative, attraverso l'adozione dei regolamenti. Le funzioni amministrative rispondono al

principio di legalità e trovano la loro fonte in atti legislativi della Repubblica.

Dal punto di vista stmtturale il Governo è un organo complesso, ih quanto costituito

fondamentalmente da tre organi, il Consiglio dei rninistri, il Presidente del Consiglio dei ministri e

i Ministri. Altri organi non previsti dalla Costituzione, ma introdotti da leggi e da consuetudini

costituzionali fanno anche essi parte della strattura governativa, come i Sottosegretari di Stato, i

Comitati interministeriali, i Commissari del Governo, il Consiglio di Gabinetto. Ad alcuni Ministri

possono essere affidate funzioni particolari come quella di Vicepresidente del Consiglio.

2. Formazione del Governo

La forma di governo parlamentare accolta dalla Costituzione e la disciplina sulla fiducia

impongono al Presidente della Repubblica di orientare la sua scelta su di una personalità del mondo

politico che possa ottenere la fiducia all' atto della presentazione del Governo alle Camere.

A tal fine il Presidente della Repubblica, dopo l'apertura di una crisi di governo, procede alle

consultazioni, una serie di incontri con forze politiche e rappresentanti delle istituzioni, come i

Presidenti dei gruppi parlamentari, i Segretari dei partiti rappresentati in Parlamento, i Presidenti

delle due Camere, gli ex Presidenti, e ogni altra personalità politica che egli ritenga utile per aver

un quadro completo delle posizioni delle varie forze politiche presenti in Parlamento e degli

accordi tra le stesse in vista della formazione di una maggioranza che possa votare la fiducia al

Governo.

A volte, in situazioni di instabilità politica, il Presidente ha conferito mandato esplorativo a una

personalità presente in Parlamento (come, ad esempio, uno dei Presidenti delle Camere) per otte-

96

nere maggiori elementi di valutazione, ovvero, un pre-incarico alla persona cui ha ritenuto di

conferire l'incarico di Presidente del Consiglio.

Per consuemdine il Presidente della Repubblica non normna immediatamente il Presidente del

Consiglio, ma alla persona che intende nominare conferisce l'incarico di Presidente delegato per la

formazione del Governo, in modo da assicurargli l'opportunità di assumere intese e accordi con le

forze che lo sosterranno e di individuare i Ministri che con lui collaboreranno nella compagine

governativa.

Si è discusso se il Presidente abbia o meno e, in caso affermativo, fino a che punto la possibilità di

influire sulla nomina dei Ministri. L'opinione prevalente è nel senso che egli possa intervenire sulle

scelte del Presidente del Consiglio sicuramente quando manchino i requisiti soggettivi per accedere

a cariche pubbliche, ma anche quando esse siano in aperto contrasto col quadro politico che emerge

dalle consultazioni, compromettendo il buon esito del successivo voto di fiducia che dovrà

esprimere il Parlamento.

Il Presidente della Repubblica, anche se non deve assumere un ruolo di parte rispetto alle forze

parlamentari nella risoluzione della crisi, in quanto garante dell' assetto istituzionale in coerenza

con la finalità del suo agire diretto alla realizzazione dell'interesse superiore della Nazione, deve

invero adoperarsi nelle vari fasi del procedimento di formazione del Governo affinché la crisi possa

essere risolta con il voto di fiducia del Parlamento. Entro tali limiti può quindi ritenersi ammissibile

un suo intervento nella formazione della compagine governativa.

Dopo la nomina il Presidente del Consiglio ed i Ministri prestano giuramento nelle mani del

Presidente della Repubblica (art. 93 Cost.) ed entrano così nell' esercizio delle loro funzioni.

Il ruolo del Presidente della Repubblica nella formazione del Governo tende ovviamente a ridursi

quando vi sia una maggioranza parlamentare sicura e in corrispondenza con una certa designazione

proveniente dalle forze politiche presenti in Parlamento (situazione questa che costituisce la regola

nel sistema parlamentare esistente nel Regno Unito), mentre tende ad ampliarsi quando non vi

siano maggioranze parlamentari sicure e quando non sia individuabile una precisa designazione

proveniente dalle forze politiche presenti in Parlamento. In tal caso il Presidente potrebbe anche

avere un ampio potere di scelta avulso da specifiche indicazioni provenienti dal Parlamento. In

proposito va altresì sottolineato che nessuna norma della Costituzione impone al Presidente di

nominare il leader del partito di maggioranza relativa o un leader nell' ambito di tale partito, né

esiste una convenzione o consuetudine in tal senso, come avviene nel Regno Unito.

Va però altresì considerato che la posizione del Presidente della Repubblica è rafforzata dal fatto

che nell' ordinamento italiano il Governo, una volta nominato, viene subito immesso nell' esercizio

delle sue funzioni e resta ancora in carica, nonostante un eventuale voto di sfiducia, fino

all'insediamento del nuovo Governo, non essendo stato previsto che la nomina presidenziale segua

al voto parlamentare, secondo quanto avviene in alcuni Paesi, come, ad esempio, nella Repubblica

Federale di Germania, in Spagna e in Svezia.

Tuttavia occorre in ogni caso tenere presente che sono pur sempre i partiti politici che poi decidono

in via definitiva, per cui il Presidente, anche se assume la veste di organo motore, deve essere ca-

97

pace e sensibile nell'individuale, tra le eventuali diverse indicazioni che provengano dalle forze

politiche, quelle che effettivamente possono esprimere una maggioranza in seno al Parlamento e

quindi una maggioranza di governo.

3. Revoca del Presidente del Consiglio

I principi su cui poggia il sistema parlamentare italiano non inducono invece ad escludere

l'esistenza di alcune ipotesi specifiche di revoca del Governo in carica o di singoli Ministri. Ed

invero, se, come stabilisce l'art 94, IV comma, Cost, il voto contrario di una o di entrambe le

Camere su di una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni, ne consegue che

quando il Governo sia stato oggetto di un voto di sfiducia ai sensi del II comma dell' art. 94, oppure

quando non abbia ricevuto la fiducia dopo la sua formazione, non ha scelta, è obbligato a

dimettersi.

Esso, infatti, come sancisce il I comma dell'art. 94 Cost., deve avere la fiducia delle due Camere,

mancando la quale non può permanere in carica. Contemporaneamente sorge il potere-dovere del

Presidente della Repubblica di risolvere la crisi formando un nuovo Governo, ai sensi dell'art. 92, II

comma Cost. Orbene, nel caso di rifiuto del Governo colpito da sfiducia di rassegnare le sue

dimissioni, non può non riconoscersi al Presidente della Repubblica il potere di revocarlo, che anzi

viene a costituire un obbligo correlato con il potere-dovere di procedere alla formazione di un

nuovo Governo, in quanto, occorrendo la controfirma del Presidente del Consiglio, essa non può

che essere apposta dal nuovo Presidente.

4. Revoca dei Ministri

Secondo la tesi prevalente in dottrina il Presidente del Consiglio non può di sua iniziativa revocare

un Ministro e neanche proporne la revoca al Presidente della Repubblica.

In realtà da un punto di vista giuridico non vi dovrebbero essere ostacoli ad ammettere il potere di

revoca esercitato dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio, in

quanto non incompatibile con il regime parlamentare vigente in Italia. Essa è coerente col carattere

fiduciario che deve sussistere: nella compagine governativa tra Presidente e Ministri.

Indipendentemente dalla circostanza che nel sistema parlamentare italiano la sfiducia parlamentare

è espressa nei confronti della intera compagine governativa, il Presidente del Consiglio da un even-

tuale voto del Parlamento contro un singolo Ministro può tuttavia trarre argomento per proporre al

Presidente della Repubblica la sua revoca e sostituzione, ovviamente quando il Ministro su suo

invito non intenda rassegnare le proprie dimissioni. Successivamente peraltro, trattandosi di una

alterazione della omogeneità politica della compagine governativa, che non può certamente

presumersi più esistente (come invece di solito avviene quando si operino rimpasti a seguito di

morte o dimissioni spontanee di un Ministro non implicanti contrasti politici in ordine alla

compagine stessa) il Governo dovrebbe presentarsi alle Camere per ottenere una nuova fiducia in

ordine alla sua nuova composizione.

Nel caso che manchi un voto di sfiducia nei confronti del singolo Ministro la vera difficoltà per

l'esercizio del potere di revoca è di natura politica, in quanto la nomina dei ministri è frutto dell'

98

accordo di coalizione. Con la conseguenza che il contrasto insanabile tra il Presidente del Consiglio

ed il Ministro, che sia sostenuto dal partito di appartenenza, si traduce in un venir meno dell'

accordo iniziale con compromissione del rapporto fiduciario. La soluzione politica del contrasto,

ove non possa essere risolta con le dimissioni del Ministro e con un «rimpasto», può trovare il suo

sbocco nelle dimissioni del Presidente del Consiglio, le quali comportano il venir meno dell'intero

Governo.

5. Presidente del Consiglio dei ministri

La figura del Presidente del Consiglio appare delineata dall'art.95 Cost. Egli dirige la politica

generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo,

promovendo e coordinando l'attività dei Ministri, in modo che il Governo possa esprimere un

indirizzo politico unitario, controfirma gli atti del Presidente della Repubblica previsti dalla

Costituzione e dalle leggi.

I poteri del Presidente del Consiglio restano però condizionati dalle pretese fatte valere dai partiti

politici tramite i Ministri che compongono la coalizione.

In un Governo di coalizione il «peso» del Presidente del Consiglio può pertanto aumentare o

diminuire in ragione della maggiore o minore omogeneità delle forze politiche della coalizione e

della presenza o meno di un partito di grande rappresentatività in Parlamento.

Si è cercato di rafforzare la posizione del Presidente del Consiglio e di potenziare le funzioni di

indirizzo e coordinamento attribuendogli una serie di compiti oltre che con la legge 400/1988 con il

D.Lgs. 303/1999. Ad esempio egli può sospendere l'adozione di atti riguardanti questioni

politico-amministrative sottoponendoli al Consiglio dei ministri (art. 5, II comma, letto a, b e c, L.

400/1988). Ai sensi dell'art. 3 del D.Lgs. 303/99 a lui spettano le funzioni che la legge attribuisce ai

Ministri senza portafoglio. Funzioni che egli può delegare appunto ad appositi Ministri senza

portafoglio.

Va poi considerato che per lo svolgimento dei suoi compiti il Presidente del Consiglio si avvale di

una complessa struttura specifica, il Segretario generale del Presidente del Consiglio dei ministri,

disciplinato dalla legge 400/1988 con le modifiche apportate dal D.Lgs. 303/1999.

Al Segretariato generale è proposto un Segretario generale . (i cui compiti specifici sono elencati

nell' art. 19 L. 400/1988), il quale è nominato con Decreto del Presidente del Consiglio tra i

magistrati delle giurisdizioni superiori, ordinarie e amministrative, gli avvocati dello Stato, i

dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari di ruolo ovvero tra estranei alla

pubblica amministrazione (art. 18, comma 2, L. 400/1998).

6. a) Responsabilità del Presidente del Consiglio

Nel caso di procedimento penale è previsto che venga concessa l'autorizzazione a procedere da

parte della Camera di appartenenza, mentre ove il Presidente non sia un parlamentare

l'autorizzazione è data dal Senato.

Per i reati comuni non vi è distinzione e si applicano le disposizioni che valgono per ogni altro

soggetto. 99

7 . 1 Ministri

I Ministri sono organi costituzionali che svolgono anche funzioni pubbliche amnùnistrative. Non

sono avvinti allo Stato da un rapporto di pubblico impiego, ma sono funzionari onorari. Essi

esercitano le funzioni previste dalla Costituzione e dalle leggi. Controfirmano gli atti del Presidente

della Repubblica e ne assumono la responsabilità (art. 89 Cost). Sono componenti del Consiglio dei

ministri.

Quella anmiinistrativa, per il caso di danni cagionati all'erario, vien fatta valere dinanzi alla Corte

dei Conti.

La responsabilità penale differisce a seconda che si tratti di reati ministeriali o comuni. Per i reati

ministeriali, vale a dire per i reati commessi nell' esercizio delle loro funzioni, i Ministri sono

sottoposti alla giurisdizione penale ordinaria. Ma per procedere contro di essi occorre

l'autorizzazione della Camera di appartenenza (nel caso non siano parlamentari occorre

l'autorizzazione del Senato).

Per i reati comuni la responsabilità è comune a quella di ogni altra persona. Nel caso che il Ministro

sia un parlamentare valgono peraltro le prerogative previste per i parlamentari.

Tra i Ministri vi sono quelli ed. Senza portafoglio. Si tratta di Ministri che non hanno la direzione di

un Dicastero e si avvalgono delle stratture proprie della Presidenza del Consiglio.

Essi svolgono le specifiche funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio, sentito il Consiglio

dei ministri (art. 9, L. 400/1988). Possono anche essere nominati Vicepresidenti del Consiglio.

Attualmente i Ministeri sono quelli degli Affari Esteri, dell'Interno, della Giustizia, della Difesa,

dell'Economia e delle Finanze, delle Attività produttive, delle Comunicazioni, per le Politiche agri-

cole e forestali, dell' Ambiente e della tutela del territorio, delle mfiastrutture e dei Trasporti, del

Lavoro e delle Politiche sociali, della Salute, dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, per i

Beni e le Attività culturali.

8. Consiglio dei ministri

È l'organo collegiale del Governo formato dal Presidente del Consiglio e dai Ministri. Alle sue

sedute partecipa il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio che ha la funzione di Segretario

del Consiglio senza voto deliberativo.

In particolare il Consiglio delibera i disegni di legge di iniziativa governativa da presentare alle

Camere. Approva i decreti aventi valore e forza di legge e i regolamenti del Governo. Propone al

Presidente 'della Repubblica lo scioglimento dei Consigli Regionali (art. 126 Cost.). Delibera il

promovimento della questione di legittimità di leggi regionali dinanzi alla Corte costituzionale (art.

127 Cost).

9. Consiglio di Gabinetto

II Consiglio di Gabinetto è un organo consultivo del Presidente del Consiglio che trae origine da

una prassi instaurata nel 1983.

L'art. 6 L. 400/1988 ha disciplinato, definendolo però Comitato, stabilendo che può essere istituito

in seno al Governo per coadiuvare il Presidente del Consiglio nello svolgimento delle sue funzioni.

100

10. Sottosegretari dì Stato

La figura dei Sottosegretari di Stato è sorta in Gran Bretagna per consentire ai Ministri di essere

rappresentati nelle Camere cui non potevano accedere, in quanto non ne facevano parte.

In Italia essi originariamente sono stati istituiti in via convenzionale e se ne è ammessa l'esistenza

in via consuetodinaria. Attualmente sono previsti dall'art. 10 della L. 400/1988.

La loro funzione è quella di coadiuvare i Ministri e di svolgere le funzioni loro delegate dal

Ministro.

I Sottosegretari di Stato possono intervenire in rappresentanza del Governo alle sedute delle

Camere e delle Commissioni parlamentari, partecipare alle discussioni, rispondere alle

interrogazioni ed alle interpellanze.

H Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri è il Segretario del Consiglio dei

ministri e partecipa alle sedute di tale organo, svolgendo le funzioni di segretario del collegio.

Alla Presidenza del Consiglio possono tuttavia essere nominati altri Sottosegretari per svolgere

determinati compiti e servizi.

11. Comitati

I Comitati sono organi collegiali formati da più Ministri e.a volte anche da organi esterni al

Governo. Essi svolgono funzioni comuni a più dicasteri e possono avere rilevanza esterna o solo

rilevanza interna.

Esso ha competenza in materia di politica economica secondo le specifiche e dettagliate previsioni

delDXgs. 5.12.1997, n. 430 (art. 1).

II Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio (C I C R) è composto dal Ministro

dell'Economia e delle Finanze (che lo convoca e lo presiede) e da quelli delle" Infrastrutture e dei

Trasporti, delle Attività produttive, delle Politiche agricole e forestali, delle Politiche comunitarie,

nonché dal Governatore della Banca d'Italia.

Al CICR è attribuita l'alta vigilanza in materia di credito e di tutela del risparmio.

Il Comitato interministeriale per le Informazioni e la Sicurezza (C I S ), istituto presso la

Presidenza del Consiglio, è composto dai Ministri degli Affari Esteri, dell'Interno, della Giustizia,

della Difesa, delle Attività produttive e dell'Economia e delle Finanze. Svolge funzioni consultive e

di proposta per il Presidente del Consiglio in ordine alla politica informativa e di sicurezza.

12. Commissari del Governo

Sono organi destinati ad assolvere funzioni particolari a volte permanenti e durature, a volte

temporanee.

In Italia la Costituzione prevedeva all' art. 124 un Commissario del Governo presso ogni Regione

col compito di sovrintendere alle funzioni amministrative dello Stato e di coordinamento dell'

attività amministrativa statale e regionale, e all' art. 127 funzioni di controllo sull' attività

legislativa regionale. Dopo le modifiche introdotte dalla L. Cost. 3/2001 tale figura è stata abolita.

101

IV - Gli organi ausiliari

1. Consiglio nazionale dell' economia e del lavoro (CNEL)

L'attribuzione al CNEL del potere di iniziativa legislativa in via generale consente di inquadrare

tale organo tra quelli costituzionali, in quanto attraverso l'esercizio dell'iniziativa legislativa esso

dà immediata e diretta esecuzione alla Costituzione, rendendo possibile l'espletamento della

funzione legislativa.

Non così per le altre funzioni che sono di consulenza e di collaborazione all' attività del Parlamento

e del Governo, per le quali il Consiglio può comunque rientrare, tra gli organi di rilevanza costitu-

zionale. Esse invero non danno immediata esecuzione alla Costituzione, in quanto è la legge che

stabilisce le materie oggetto dei suoi interventi, nonché i principi e i limiti della sua attività.

La Costituzione prevede che il C.N.E.L. sia composto da esperti e rappresentanti delle categorie

produttive tenendo conto di criteri sia numerici che qualitativi.

Esso si compone di 12 esperti qualificati esponenti della cultura economica sociale e giuridica, di

cui otto nominati dal Presidente della Repubblica e quattro proposti dal Presidente del Consiglio

previa delibera del Consiglio dei ministri e nominati con decreto del Presidente della Repubblica;

novantanove rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblici e privati,

di cui quarantaquattro rappresentanti dei lavoratori dipendenti e diciotto rappresentanti dei

lavoratori autonomi, trentasette rappresentanti delle imprese, designati dalle organizzazioni

sindacali maggiormente rappresentative e nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del

Presidente del Consiglio previa delibera del Consiglio dei ministri; dieci rappresentanti delle

associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato designati

dall'Osservatorio nazionale dell' associazionismo e dall'Osservatorio nazionale per il volontariato.

H Presidente è a sua volta nominato al di fuori degli altri componenti dal Presidente della

Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei ministri.

I componenti durano in carica cinque anni e possono essere confermati.

Singolare è il modo con cui si perviene alle pronunce del CNEL. L'art. 14 prevede che se vengono

espresse posizioni discordanti su un'intera materia o su singoli punti non si procede al voto, ma si

dà atto delle posizioni assunte dai singoli gruppi e categorie con l'indicazione dei voti espressi.

2. Consiglio distato

II Consiglio di Stato è un organo ausiliario di rilievo costituzionale che ha funzioni di consulenza

giuridico - amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione (art. 100,1 comma Cost.)

ed è indipendente di fronte la Governo (art. 100, III comma). Esso si articola in sette sezioni,

quattro consultive (la L. 15.5.1997 n. 1270 accanto alle tre sezioni tiadizionali ha istituito una

quarta sezione consultiva per l'esame degli schemi di atti normativi dello Stato e di quelli

dell'Unione Europea su richiesta del Presidente del Consiglio) e. tre giurisdizionali.

Nell'ambito delle sezioni consultive è poi prevista l'Adunanza Generale del Consiglio di Stato,

composta da tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio, mentre nell'ambito di quelle giu-

risdizionali l'Adunanza plenaria, composta dal Presidente del Consiglio di Stato e da dodici

magistrati scelti dal Consiglio di presidenza in ragione di quattro per ciascuna delle sezioni giuri-

102

sdizionali (art. 5, L. 27.4.1982, n. 186).

È dubbio se sia rimasta la competenza del Consiglio di Stato nell'ipotesi, contemplata dall'art. 33, II

comma T.U. 1054/1924, di richiesta da parte del Governo di provocare preventivamente la

decisione del Consiglio in sede giurisdizionale su di un provvedimento amnrinistrativo,

scontrandosi tale previsione con la sua posizione, nell' ambito della giurisdizione amministrativa,

di organo di secondo grado.

3. Corte dei Conti

La Corte dei Conti è un organo ausiliario a rilevanza costituzionale, indipendente dal Governo, che

esercita funzioni di controllo e giurisdizionali.

Il controllo viene anche esercitato sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in

via ordinaria. A volte il controllo avviene con la presenza di magistrati della Corte dei Conti negli

organi di amministrazione e revisione degli Enti.

Una sezione delle autonomie esercita il controllo sulla finanza e sulla gestione

deU'amministrazione degli enti locali.

Sussistono inoltre sezioni di controllo nelle Regioni a statuto ordinario, ed una sezione di controllo

per gli affari comunitari e internazionali.

V - // Presidente della Repubblica

1. Elezione e durata della carica del Presidente della Repubblica

Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei membri delle due

Camere, integrato nella sua composizione da tre delegati per ciascuna Regione, i quali devono

essere eletti in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Val d'Aosta peraltro

ha un solo delegato (art. 83 Cost.).

Allo scopo di rendere il Presidente il più possibile indipendente dalle maggioranze parlamentari

ordinarie si è richiesto un quorum speciale per l'elezione, in modo da ottenere la confluenza di

molteplici forze politiche: vale a dire la maggioranza dei due terzi dell' assemblea per le prime tre

votazioni e successivamente la maggioranza assoluta. Fu invece esclusa in sede di Assemblea

costituente ogni soluzione di ballottaggio tra coloro che avessero riportato il maggior numero di

voti, probabilmente perché non si ritenne facilmente concretabile l'ipotesi di un prolungarsi delle

votazioni nel tempo per effetto di difficoltà di accordi tra le forze politiche esistenti in Parlamento.

Per essere eletti alla carica di Presidente della Repubblica occorre la cittadinanza italiana, l'età di

50 anni ed il godimento dei diritti civili e politici (art. 84,1 comma Cost.). La disp. trans. Xln Cost.,

fino alla cessazione della sua efficacia (L. Cost. 23 ottobre 2002, n. 1), ha peraltro escluso che alla

carica potessero aspirare i membri e i discendenti di Casa Savoia.

Ove invece il settennio si facesse decorrere dal giorno dell' elezione si potrebbe produrre un effetto

singolare nel caso che l'elezione del nuovo Presidente (dalla quale dovrebbe cominciare owia-

103

mente a decorrere anche il nuovo settennio) avvenisse prima della scadenza del precedente

settennio e così via via per il futuro. Il settennio in realtà non corrisponderebbe mai all' effettivo

esercizio delle funzioni.

Se le Camere sono sciolte oppure manca meno di tre mesi alla loro cessazione, occorre aspettare il

rinnovo delle Camere e l'elezione del Presidente dovrà avvenire entro quindici giorni dalla

riunione delle nuove Camere (art. 85, In comma Cost.). Il principio vale anche nella ipotesi che sia

sciolta soltanto una Camera o manchi meno di tre mesi alla sua elezione.

In tali ipotesi la Costituzione prevede espressamente la prorogatio dei poteri del Presidente in

carica. Norma che sembra per vero applicazione di un principio generale, in base al quale la

prorogatio del Presidente in carica, dopo la scadenza del settennio, è ammessa fino all'assunzione

delle funzioni da parte del neoeletto.

Col giuramento il Presidente della Repubblica, oltre a giurare di essere fedele alla Repubblica e di

osservarne la Costituzione, manifesta al tempo stesso la volontà di accettare la nomina.

Poiché l'immissione nelle funzioni non è automatica, ma consegue al giuramento (a differenza di

quanto avveniva nel periodo statutario, in cui il Re saliva al trono non appena la Corona si rendeva

vacante, senza bisogno del previo giuramento e dell'accettazione), l'eletto ben potrebbe non

accettare la nomina o rifiutarsi di giurare. Il solo rifiuto del giuramento sortisce peraltro gli stessi

effetti della mancata accettazione.

2. Cessazione dalla carica

Alla scadenza del mandato il Presidente della Repubblica diviene, salvo rinunzia, senatore a vita

(art. 59 Cost).

Non appare invece compatibile con siffatto status, che non deriva da una elezione e da una nomina

nell'esercizio di poteri discrezionali, ma è di diritto, l'istituto delle dimissioni a fronte della pre-

visione costituzionale che invece.fa riferimento preciso alla rinunzia.

3. La supplenza

In ogni caso in cui il Presidente della Repubblica non possa adempiere le sue funzioni si ricorre alla

supplenza (art. 86 Cost.).

Il Presidente del Senato assume le funzioni di Presidente della Repubblica non appena si siano

verificate le varie ipotesi di impedimento del titolare. Non è tenuto a prestare giuramento dinanzi al

Parlamento in seduta comune o ad altro organo. Ciò non vuol dire però che egli non debba essere

fedele alla Repubblica o che non sia tenuto all'osservanza della Costituzione, discendendo tali

obblighi direttamente dall'art. 54 Cost., indipendentemente dalla prestazione del giuramento.

Mentre l'ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica, il

Presidente del Senato nel periodo in cui esercita le funzioni presidenziali non incorre nella stessa

incompatibilità. Egli invero si limita ad esercitare soltanto temporalmente le funzioni del

Presidente della Repubblica, senza subentrare nel suo ufficio. La sua posizione è comunque legata

alla posizione istituzionale di Presidente del Senato della quale segue le sortì. Se per qualsiasi

motivo viene meno la carica di Presidente del Senato egli cessa anche da quella di supplente. 104

Al di fuori comunque di casi oggettivi di assoluta necessità, che richiedono l'esercizio di poteri

presidenziali, non sembra che il supplente possa sostituirsi al titolare in attività che comportino

scelte ampiamente discrezionali, come, ad esempio, la nomina di Senatori a vita o dei Giudici

costituzionali.Un problema che ha sollevato varie controversie in dottrina è quello della

competenza ad accertare l'impedimento del Presidente, dal momento che le norme costituzionali

non enunciano alcuna disposizione specifica, a parte il caso in cui intervenga la Corte

Costituzionale, ai sensi dell'art. 12, IV comma, L.Cost. 11.3.1953, n. 1 (come sostituito dall'art. 3,

L. Cost. 16.1.1989, n. 1), disponendo la sospensione dalla carica del Presidente.

Difficoltà invece si presentano quando occorra accertare la sussistenza dell'impedimento in

mancanza di una dichiarazione in tal senso del Presidente, ad esempio quando egli non fosse in

grado di dichiarare il proprio impedimento.

La prassi intervenuta in un caso (quello della malattia del Presidente Segni), risoltasi poi con la

presentazione delle dimissioni dalla carica, è stata nel senso che spetterebbe al Governo

l'accertamento dell'impedimento sulla base della comunicazione del Segretario generale del

Presidente della Repubblica, dandone comunicazione al Presidente del Senato, il quale, previo

accordo con il Presidente della Camera e il Presidente del Consiglio dei ministri, assumerebbe le

funzioni di Presidente della Repubblica.

Nel caso poi che l'impedimento sia permanente, va riconosciuta anche una specifica e concorrente

competenza del Presidente della Camera dei deputati, essendo tale organo abilitato ad indire le ele-

zioni del nuovo Presidente della Repubblica nei quindici giorni successivi all'accertamento di detto

evento. È poi evidente che sul procedimento la parola definitiva spetterà al Parlamento in seduta

comune, quando procederà ad eleggere il nuovo Presidente, confermando di tale guisa l'esistenza

dell'impedimento accertato dal proprio Presidente e dagli altri organi costituzionali.

Ove sussistessero controversie in ordine all'accertamento dell'impedimento potrebbe peraltro

essere chiamata in gioco la Corte costituzionale su conflitto di attribuzione sollevato da uno degli

organi in questione, ivi compreso lo stesso Presidente in carica.

4. Assegno e dotazione del Presidente. Ufficio della Presidenza della Repubblica

L'assegno ha natura corrispettiva e consiste in una somma di danaro che viene versata al Presidente,

mentre la seconda consiste nell'insieme dei beni immobili e mobili appartenenti al patrimonio

indisponibile dello Stato, che sono messi a disposizione del Presidente.

L'autonomia del Presidente della Repubblica è stata peraltro garantita attraverso l'istituzione

dell'Ufficio della Presidenza della Repubblica, il quale ha infatti autonomia organizzativa, tra cui,

va sottolineato, quella contabile.

5. Irresponsabilità del Presidente della Repubblica

L'art. 90 Cost. prescrive che il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti

nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o attentato alla Costituzione. L'irre-

sponsabilità del Presidente vale tanto nel campo politico quanto in quello penale, civile e

amministrativo. 105

L'irresponsabilità politica del Presidente non impedisce peraltro di esprimere delle opinioni o degli

apprezzamenti sul modo in cui egli ha esercitato o esercita le sue funzioni.

Potere di crìtica che secondo alcuni andrebbe, ricondotto alla cosiddetta responsabilità politica

diffusa cui incorrerebbe il Presidente (malgrado la sua irresponsabilità). Ma siffatta responsabilità,

che peraltro viene distinta dalla responsabilità politica istituzionale, è un concetto in realtà

^determinato ed evanescente, né appare utile per poter individuare limiti costituzionali all' agire

dei soggetti politici e tanto meno all'agire del Presidente della Repubblica che, secondo il dettato

della Costituzione, è irresponsabile.

Di conseguenza non sembra che possa giustificarsi costituzionalmente la norma dell'art. 279 c.p.

che punisce chiunque pubblicamente fa risalire al Presidente della Repubblica il biasimo o la

responsabilità degli atti di Governo, a meno di non interpretarla in senso del tutto restrittivo, come

divieto di biasimare o di considerare responsabile il Presidente per atti, a lui non imputabili, perché

posti in essere dal Governo, escludendo da tale divieto gli atti da lui invece effettivamente

compiuti.

Nel campo penale l'irresponsabilità del Presidente comporta l'impossibilità che egli sia chiamato a

rispondere di reati diversi da quelli di alto tradimento e di attentato alla Costituzione commessi

nell'esercizio delle sue funzioni. L'irresponsabilità non va quindi intesa come «improcedibilità»,

nel senso che egli potrebbe essere chiamato a rispondere dopo la scadenza del mandato, salvi i

limiti della prescrizione, bensì come vera e propria non imputabilità.

6. Responsabilità per alto tradimento e attentato alla Costituzione

Quanto invece alla responsabilità per alto tradimento e per attentato alla Costituzione, è il

Parlamento in seduta comune che ha la competenza a mettere in stato di accusa il Presidente. La

maggioranza richiesta è quella assoluta.

Si tratta di responsabilità penale non politica per fattispecie non riconducibili al diritto penale

comune e costituenti uno speciale giudizio, che è stato definito di giustizia politica.

L'indeterminatezza della fattispecie, connessa con l'imprevedibilità dei fatti incriminabili, induce a

vedere nell' art. 90 una deroga all'art. 25 Cost., in base al quale nessuno può essere punito se non in

forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.

In effetti le figure dei reati sono state lasciate volutamente ^determinate dal Costituente

(contraddicendo il principio della tassatività della norma penale), per la difficoltà di prevedere

quali fatti ed atti del Presidente potessero concretare un alto tradimento o un attentato alla

Costituzione.

Si ritiene invece che sia demandato al Parlamento attraverso la messa in stato di accusa e poi in via

definitiva alla Corte Costituzionale stabilire quali atti e comportamenti del Presidente, tenuti con la

consapevolezza di arrecare danno, integrino o meno l'attentato alla Costituzione.

Possono quindi concretare la fattispecie criminosa tanto abusi, quanto omissioni dei propri doveri.

Non quindi ogni violazione della Costituzione può costituire un attentato alla stessa, ma violazioni

gravi della stessa, come pure gravi violazioni di legge che comportino una alterazione del sistema

costituzionale ed un pericolo per le istituzioni. 106

Ma la deroga all' art. 25 Cost. riguarderebbe anche la mancata previsione di una pena da

comminare. A tale omissione ha tentato di ovviare la legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 con

la previsione, all'art. 15, I comma, che la Corte costituzionale, nel pronunciare sentenza di

condanna, determina le sanzioni nei limiti del massimo di pena previsto dalle leggi vigenti al

momento del fatto) nonché le sanzioni costituzionali} amministrative e civili adeguate olfatto.

Se nonché non sembra che da tale disposizione possano individuarsi le pene previste per le ipotesi

di alto tradimento o attentato alla Costituzione, non essendo possibile ricavare dall'art. 90 Cost. né

le fattispecie penali di diritto comune, né, conseguentemente, le relative pene.

7. La controfirma degli atti del Presidente della Repubblica

L'irresponsabilità del Presidente della Repubblica non comporta peraltro l'impossibilità di

ascrivere ad altri la responsabilità dei suoi atti.

Come invero stabilisce l'art. 89 Cost., nessun atto del Presidente della Repubblica è valido, se non è

controfirmato dai Ministri proponenti (e, nel caso di atti legislativi o quando sia previsto dalla

legge, anche dal Presidente del Consiglio dei ministri) che ne assumono la responsabilità.

Con la controfirma il Ministro assume la piena responsabilità dell' atto sia dal punto di vista penale

(la responsabilità è infatti personale), civile ed anmiinistrativo (responsabilità che vanno fatte

valere secondo le regole di diritto comune), che da quello politico.

La responsabilità politica del Ministro è quella istituzionale, e come tale comporta l'obbligo di

rispondere dinanzi al Parlamento, secondo le regole del rapporto fiduciario.

Si è però ritenuto che la controfirma apposta all' atto formalmente presidenziale e sostanzialmente

ministeriale valesse a fare assumere la responsabilità piena dell' atto da parte del controfirmante,

mentre la controfirma apposta all' atto formalmente e sostanzialmente presidenziale costituisse un

controllo sulla provenienza dell' atto, assumendosi il Ministro controfirmante la responsabilità del

controllo stesso.

Il Presidente potrà essere ritenuto responsabile giuridicamente soltanto quando l'atto concreti la

fattispecie penale dell' attentato alla Costituzione o dell' alto tradimento. E proprio in

considerazione di siffatte responsabilità possono spiegarsi l'estensione e i limiti dei reciproci

controlli tra Presidente e Governo (nella persona del controfirmante).

Sul piano politico peraltro la controfirma assume valore diverso a seconda che gli atti del

Presidente della Repubblica siano o meno preceduti da una proposta governativa e siano o meno

necessitati.

Quando si tratta di atti che il Presidente adotta senza margini di discrezionalità, come sono di solito

quelli che rendono possibile l'estrinsecazione dell'attività di altri organi (Parlamento o Governo) o

soggetti (popolo), la controfirma, anche se apposta all'atto del Presidente, che pur sempre viene

controllato, vale a fare assumere la responsabilità di un atto il cui contenuto non è stato determinato

dal Presidente, ma da altro organo o soggetto. Cosicché la responsabilità politica del

controfirmante per l'atto del Presidente, pur essendo sostanziale, è ridotta rispetto alla

responsabilità politica che comunque assume l'organo o il soggetto che ha posto in essere l'atto su

cui interviene il Presidente. 107

Sul piano costituzionale la previsione dell'art. 89 Cost., che prescrive la responsabilità del

controfirmante per gli atti del Presidente della Repubblica, sia che si tratti di atti in. cui si esprime

la discrezionalità del Presidente, sia che si tratti di atti propriamente governativi, si ricollega a

quella dell'art. 95 Cost., che ha configurato in via generale Presidente del Consiglio e Ministri

come organi responsabili politicamente. E la responsabilità politica è comunque piena per gli atti

che esprimono la volontà politica e amrninistrativa del Governo.

La conttofirma dà quindi luogo ad una fattispecie giuridica complessa nella quale confluiscono e si

compongono in un unico atto a seconda dei casi due o più atti che sono espressione di più volontà e

di poteri diversi: un atto ad iniziativa di un determinato organo o soggetto (che può essere anche lo

stesso Presidente), oppure, nel caso di atto governativo, ima proposta del Governo, l'atto del

Presidente e la controfirma del Ministro competente (o proponente),' alla quale si aggiunge, nei casi

previsti, quella del Presidente del Consiglio.

Il giuramento infatti non costituisce in senso proprio atto che sia espressione della funzione del

Presidente della Repubblica, tanto è vero che va prestato dopo l'elezione, ma prima che il

Presidente neoeletto assuma le funzioni.

Le manifestazioni di opinione, le quali peraltro devono essere mantenute nei limiti stabiliti dalle

norme di correttezza costituzionale, sono espressione della libertà di manifestazione del proprio

pensiero e di per sé non concretano un atto tipico del Presidente, adottato nello svolgimento di una

determinata funzione presidenziale.

Anche per le dimissioni si è esclusa la conttofirma sulla base della considerazione che non sono di

per sé espressione di alcuna delle funzioni proprie del Presidente della Repubblica, ma costitui-

scono un atto personale del titolare della carica.

8. Le funzioni del Presidente della repubblica come Capo dello Stato e garante della

Costituzione

Il Presidente della Repubblica, come dispone l'art. 87, I comma Cost., è il Capo dello Stato e

rappresenta l'unità nazionale. Egli è inoltre il garante e il custode dell' assetto costituzionale, come

si evince dall'art. 91 Cost.

Come Capo dello Stato egli impersona l'unità dello Stato, la sua stabilità e continuità, è l'organo che

ne manifesta la volontà unitaria sia all'interno che all'esterno; come rappresentante dell'unità nazio-

nale egli personifica e rende presente la Comunità nazionale nella sua interezza ed unitarietà e ne

tutela gli interessi.

Discrezionali e a volte anche obbligatori sono quelli tipicamente presidenziali, vale a dire ad

iniziativa del Presidente; vincolati quelli che realizzano tipiche fattispecie legali senza margini di

discrezionalità.

Discrezionale e al tempo stesso obbligatoria è, ad esempio, l'attività che pone in essere il Presidente

in caso di risoluzione delle crisi di Governo attraverso la nomina del Governo, oppure l'attività

diretta alla nomina dei cinque giudici costituzionali di sua spettanza. 108

Discrezionale e al tempo stesso facoltativo è, ad esempio, lo scioglimento anticipato delle Camere,

oppure la nomina dei cinque senatori a vita, l'invio di messaggi alle Camere, la convocazione

straordinaria delle stesse ai sensi dell'art. 62, II comma Cost., oppure il rinvio della legge alle

Camere (art. 74 Cost.) prima della promulgazione. Mentre è obbligatoria la promulgazione.

Sotto altro profilo vi sono atti che necessitano di una richiesta governativa, come per la

autorizzazione alla presentazione di disegni di legge alle Camere, o di una proposta, come per la

nomina dei Ministri e degli altri componenti il Governo, o per la nomina di funzionari di Stato; atti

per i quali non è prevista una formale proposta governativa, ma ad iniziativa diretta del Presidente,

come, ad esempio, la nomina del Presidente del Consiglio, lo scioglimento delle Camere, il rinvio

della legge alle stesse, l'invio di messaggi alle Camere, la convocazione straordinaria delle stesse,

la nomina dei senatori a vita e dei giudici costituzionali.

9. Emanazione dei decreti aventi valore di legge

L'emanazione, al pari della promulgazione, consiste in un atto che dà forma solenne all' atto

legislativo consentendone l'efficacia giuridica.

Non può pertanto essere condivisa la tesi secondo cui l'emanazione (così come del resto gli altri atti

adottati con Decreto del Presidente della Repubblica), a differenza della promulgazione della legge

che si fonderebbe con la legge nell'atto terminale, avrebbe valore costitutivo dell'unico atto

esistente, in quanto in sua mancanza non vi sarebbe alcun atto giuridico ascrivibile al Governo.

Tesi questa, che coerentemente dovrebbe comportare l'attribuzione al Presidente della stessa

funzione legislativa esercitata dal Governo (come analogamente dovrebbe avvenire per ogni altra

funzione esercitata sugli atti poi emanati con Decreto presidenziale).

La norma secondo cui il Presidente della Repubblica Promulga le leggi ed emana i decreti aventi

valore di legge e i regolamenti invece, correttamente interpretata, presuppone che tali atti siano

stati previamente adottati, per poter poi essere, a seconda dei casi, promulgati o emanati dal

Presidente. Se si ammette peraltro che il Presidente nel caso degli atti aventi valore di legge può

richiedere un loro riesame al Governo o rifiutarne l'emanazione, tali decisioni non possono che ri-

ferirsi ad un atto proveniente dal Governo, ancorché privo di rilevanza esterna e non ancora

efficace giuridicamente.

Ove il Presidente, costretto ad emanare un decreto, ritenga di dover manifestare ufficialmente il suo

dissenso rispetto all' operato del Governo, la Costituzione gli offre la possibilità di inviare

messaggi alle Camere.

Nel caso inoltre che vengano in questione profili di competenza governativa egli può sollevare

conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte Costituzionale, ove, ad esempio, contesti la competenza

del Governo ad adottare decreti delegati aventi valore di legge in mancanza di una delega o

decreti-legge, reiterati dopo la loro reiezione da parte dal Parlamento per mancanza dei presupposti

di necessità ed urgenza.

Egli può rifiutare l'emanazione soltanto quando l'atto adottato dal Governo configuri un attentato

alla Costituzione, compromettendo l'assetto istituzionale e l'equilibrio dei poteri, o eventualmente

un alto tradimento. 109

10. Emanazione dei regolamenti

Le considerazioni precedenti possono valere anche per l'emanazione delle fonti normative

secondarie, pur dovendosi riconoscere che i regolamenti incontrano una serie di controlli

preventivi per cui difficilmente può configurarsi una effettiva posizione conflittuale tra Presidente

e Governo.

11. Autorizzazione alla presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo

Il Presidente, in considerazione del suo ruolo istituzionale, può certamente intervenire nei confronti

del Governo, ma deve limitarsi ad una eventuale richiesta di riesame del disegno di legge,

motivando tale richiesta con specifiche ragioni di legittimità o di merito; di fronte

però alla insistenza del Governo nella richiesta di autorizzazione non può bloccarne l'iniziativa.

Soltanto nel caso che nel disegno di legge si ravvisi una delle fattispecie penali previste dall' art. 90

Cost. egli può rifiutare l'autorizzazione, investendo ovviamente il Parlamento nei confronti del

quale, il Governo è responsabile.

12. Nomina dei funzionari dello Stato

È la legge che stabilisce in quali casi la nomina dei funzionari dello Stato va adottata con Decreto

presidenziale. La nornina costituisce un potere-dovere, in quanto il Presidente ha l'obbligo di nomi-

nare i funzionari una volta che abbia accertato l'esistenza dei presupposti fissati dalla legge.

13. Messaggi

Il Presidente ha il potere di inviare messaggi alle Camere. Si tratta di una forma di collegamento

istituzionale tra i due organi che si spiega con la posizione del Presidente di garante dell' ordine

costituzionale e di rappresentante dell'unità nazionale, che col messaggio si rivolge all'altro organo,

direttamente rappresentativo della Nazione, ai sensi dell' art. 67 Cost.

14. Comando delle Forze armate

La Costituzione attribuisce al Presidente della Repubblica il comando delle forze armate in

considerazione della sua posizione istituzionale di Capo dello Stato, in analogia con quanto

stabilito dallo Statuto Albertino che lo attribuiva al Re.

In tal modo si è inteso sottrarre le forze armate al comando del potere militare, ponendole al

servizio della Nazione e rendendole indipendenti dalla parti politiche.

15. Ratifica dei trattati internazionali

Anche nell' esercizio di tale potere il Presidente con la ratifica manifesta la volontà dello Stato

all'esterno, nei confronti dell'ordinamento internazionale, data la sua posizione di rappresentante

della Repubblica italiana nella sfera delle relazioni internazionali.

Il Presidente esercita peraltro un controllo estemo sul procedimento anche in relazione alla

previsione dell'art. 80 Cost. (ad es. può rifiutare la ratifica a quei trattati che non siano stati

autorizzati dal Parlamento, come può rivendicare a sé la ratifica di quegli accordi stipulati di-

rettamente dal Governo che egli ritenga rientrare nella sua competenza).

Ove non sussistano ragioni di legittimità non può rifiutare la ratifica, a meno che non ravvisi nel

trattato un possibile attentato alla Costituzione o un alto tradimento. 110

16. Accreditamento e ricevimento dei rappresentanti diplomatici

Anche questo è un potere-dovere del Presidente in quanto Capo dello Stato, che si sostanza nell'

atto formale e solenne conclusivo del procedimento posto in essere del Governo per esternare e

rendere efficace la volontà dello Stato.

17. Conferimento di onorificenze della Repubblica

È un potere che presuppone la previa disciplina legislativa delle onorificenze, sia per stabilire quali

esse sono, sia per prefissare i criteri per il loro conferimento e il procedimento da seguire. Il potere

di scelta è dalla legge sostanzialmente attribuito al Governo ed il Presidente emette poi il decreto di

conferimento effettuando un controllo di legittimità.

18. Concessione di grazia e commutazione di pene

La Concessione di grazia e la commutazione di pene presuppongono una disciplina conformatrice

del potere sia per la delineazione dell'istituto stesso e per la determinazione dei casi in cui tali atti

possono essere adottati, sia relativamente al procedimento da seguire.

Ciò in ossequio al principio di legalità.

19. Indizione dei referendum popolari

Ai sensi degli artt 75 e 138 Cost. non sembra che possa riconoscersi al Presidente un margine di

discrezionalità nell'indizione dei referendum, ove siano osservati i requisiti previsti dalla legge.

Anzi il Presidente ha l'obbligo di indirli dovendo egli garantire che essi abbiano luogo.

20. Nomina dei giudici costituzionali

Al Presidente spetta la nomina di cinque giudici della Corte Costituzionale (art. 135 Cost).

È un atto tipicamente presidenziale, sottoposto ad un mero controllo esterno sulla provenienza dell'

atto e sulla esistenza dei presupposti da parte del Presidente del Consiglio all'atto della controfirma,

mentre spetta alla Corte Costituzionale di accertare resistenza dei requisiti soggettivi di

ammissione.

21. Scioglimento dei Consigli regionali

La Costituzione all' art. 126 prevede che lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del

Presidente della Giunta regionale, che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi

violazioni di legge, o nel caso che sussistano ragioni di sicurezza nazionale, è disposto con decreto

motivato del Presidente della Repubblica, sentita la Commissione parlamentare per le questioni

regionali nei modi stabiliti dalla legge.

22. Esternazioni del Presidente della Repubblica

A differenza dei messaggi formali alle Camere, non costituiscono atti tipici, formali del Presidente,

le dichiarazioni e i discorsi da lui tenuti in varie occasioni, come interviste alla stampa,

commemorazioni, messaggi liberi diretti alla pubblica opinione o a personalità istituzionali, orali o

scritti, il più delle volte resi pubblici attraverso i media.

Si tratta di esternazioni del Presidente non corrispondenti ad una specifica funzione, con le quali

111

egli intende esprimere il proprio pensiero, prendendo posizione su determinate situazioni o solleci-

tando interventi politici.

Siffatte esternazioni trovano peraltro il loro limite proprio nella posizione istituzionale del

Presidente, che non partecipa alla determinazione dell'indirizzo politico governativo ed è un

organo super partes rispetto alle partì politiche. Pur non incontrando esse limiti in discipline

giuridiche scritte e pur essendo il Presidente sottratto a responsabilità politica, anche nei confronti

del popolo, esse devono conformarsi alle regole della correttezza costituzionale, dal momento che

possono avere effetti anche rilevanti sulla vita politica delle istituzioni.

23. Amnistia e indulto

Al Presidente della Repubblica con L. Cost. 6 marzo 1992, n. 1, che ha modificato l'art. 79 Cost., è

stato sottratto il potere di concedere ramnistia e rindulto su legge di delegazione delle Camere. Si

trattava di un potere parzialmente discrezionale, avendo la norma fatto esplicito riferimento alla

«delegazione» delle Camere.

24. Partecipazione ad altri organi

Presiede inoltre il Consiglio supremo di difesa (art. 87 Cost), che è stato disciplinato con L. 28

luglio 1950, n. 624 e col regolamento approvato con D.P.R. 4 agosto 1990, n. 251 (con Decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri del 4.5.1992 n. 389 è stato adottato il Regolamento

dell'Ufficio di segreteria).

La presidenza di tale organo è peraltro coerente con la posizione che ha il Presidente di

Comandante delle Forze armate.

Il Consiglio Supremo di difesa, ancorché previsto dalla Costituzione, non è un organo

costituzionale, ma di rilievo costituzionale, in quanto le sue funzioni non sono diretta esecuzione

della Costituzione, ma vengono definite dalla legge. È un organo consultivo e di coordinamento.

Esso esamina i problemi generali, politici e tecnici, attinenti alla difesa nazionale e determina i

criteri e fissa le direttive per l'organizzazione e il coordinamento delle attività della difesa. Si

riunisce due volte l'anno ed è composto oltre che dal Presidente della Repubblica, dal Presidente

del Consiglio dei niinistri con funzioni di Vice-presidente, e dai Ministri degli Affari esteri,

dell'Interno, della Difesa, dell'Economia e delle Finanze, delle Attività produttive e dal Capo di

Stato Maggiore della difesa.

25. Funzioni amministrative

Oltre le funzioni espressamente attribuite dalla Costituzione, il Presidente della Repubblica ne

esercita altre, conferite dalla legislazione ordinaria.

Esse corrispondono grosso modo a quelle che erano attribuite dalla legislazione anteriore alla

Costituzione al.Re e che si ritenevano trasferite al Presidente della Repubblica (in quanto

compatibili con l'assetto repubblicano e con la Costituzione), alle quali ne furono aggiunte altre

dalla legislazione ordinaria successivamente alla Costituzione. Il problema sembra piuttosto

consistere nella compatibilità dei poteri attribuiti da disposizioni di legge con la posizione

costituzionale assicurata al Presidente della Repubblica.

Potrebbe invero individuarsi un cattivo andamento della Pubblica Amministrazione, ad esempio

112

sotto il profilo della inefficienza, in una legislazione che, senza conferire adeguati strumenti di

conoscenza, di informazione e di effettivo controllo, conferisse tuttavia in una congerie di norme

attribuzioni specifiche al Presidente della Repubblica consentendogli poteri di intervento e di

sostanziale decisione sugli atti da adottare. Mentre, d'altra parte, l'intervento del Presidente della

Repubblica, potrebbe ritenersi giustificato, in alcuni casi, con l'intento di assicurare maggiore

imparzialità all'azione della Pubblica Amministrazione, o, in altri, con l'intento di assicurare mag-

gior prestigio all' atto posto in essere, in quanto proveniente dal rappresentante dell'unità nazionale.

In linea con questi principi la legge 12 gennaio 1991 n. 13 ha ridotto l'ambito degli atti da adottarsi

«nella forma del decreto del Presidente della Repubblica», su proposta del Presidente del Consiglio

o dei Ministri competenti stabilendo che quelli precedentemente adottati con decreto presidenziale

e non compresi nell'elencazione contenuta nell'art. 1, sono emanati con Decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri o con Decreto ministeriale.

In tali casi il Presidente non partecipa alla determinazione del contenuto dell' arto, in quanto è

vincolato alla proposta e la sua competenza è circoscritta alla emanazione dell' atto stesso. Ciò non

esclude però che egli eserciti un controllo, che può concretarsi in una richiesta di riesame e, in casi

estremi, ove nell' atto ravvisi un attentato alla Costituzione, in un rifiuto dell' emanazione.

26. Ricorsi per conflitti di attribuzione

Per la tutela delle sue competenze non vi è dubbio che il Presidente della Repubblica possa

sollevare dinanzi alla Corte costituzionale conflitto di attribuzione contro altri poteri dello Stato,

come . pure possa essere destinatario di conflitti sollevati da altri organi.

27. La posizione costituzionale e il ruolo del Presidente delia Repubblica

La posizione del Presidente della Repubblica nell'ordinamento costituzionale italiano si spiega con

la forma di governo parlamentare accolta dalla Costituzione.

Al Presidente non sono stati attribuiti quei poteri di direzione politica governativa, né altri poteri di

indirizzo politico governativo, che caratterizzano altre forme di Governo. Né gli sono stati conferiti

poteri tali da configurarlo come supremo reggitore dello Stato nei momenti di crisi. Ciò non tanto

perché è stato configurato come organo irresponsabile politicamente, quanto perché la politica

generale è attribuzione del Governo ed è diretta dal Presidente del Consiglio, cui in particolare

spetta mantenere specificamente l'unità di indirizzo politico ed amministrativo (art. 95 Cost.).

Egli è invece dotato di poteri significativi non solo per la stessa vita di istituzioni fondamentali

dello Stato, come, ad esempio, il Governo, che egli è chiamato a costituire, il Parlamento, di cui

può sciogliere le Camere, ma anche per l'esternazione dell' attività di tali organi ed il controllo sugli

stessi, come avviene per l'attività legislativa, con riguardo al compito di promulgare le leggi e di

emanare gli altri atti aventi forza di legge, oppure per Fattività normativa e amministrativa, con

riguardo, ad esempio, al compito di emanare regolamenti o di nominare funzionari dello Stato,

nonché per l'esternazione della volontà dello Stato nei confronti degli altri Stati, come avviene nel

caso della ratifica dei trattati internazionali, della dichiarazione dello stato di guerra, dell'

accreditamento e ricevimento dei rappresentanti diplomatici. 113

Nella formazione di atti giuridici può invero accadere che su di un atto posto in essere da un organo,

che ne determina il contenuto effettivo, il quale è espressione di uno specifico potere, intervengano

altri organi, con una propria autonoma attività, nell' esercizio di poteri diversi (ad esempio di

controllo), oppure che ad un atto, che sia espressione di un dato potere, si accompagni altro o altri

atti, espressione a sua volta di diverso potere (ad esempio di esternazione o di integrazione di

efficacia).

Ma alla loro volontà, che si concreta nella determinazione dell'atto, segue poi la volontà del

Presidente della Repubblica, che si manifesta con l'atto di esternazione, denominato a seconda dei

casi promulgazione o emanazione.

Il potere di esternazione è peraltro diverso da quello di controllo che ad esso solitamente si

accompagna ed è esercitato dallo stesso Presidente quando, ad esempio, rinvia la legge alle Camere

oppure richiede al Governo il riesame dell' atto. La volontà del Presidente presuppone già formati

gli atti da promulgare o da emanare e accede ad essi nell' esercizio di un proprio autonomo potere.

È peraltro ovvio che nulla avrebbe vietato che gli atti legislativi fossero estemati dallo stesso

organo competente alla loro approvazione, come nulla avrebbe vietato che all' atto di esternazione

venisse connesso un potere anche di intervento attivo o comunque di partecipazione sostanziale

alla funzione legislativa. Ma nell' ordinamento costituzionale italiano siffatti poteri non sono stati

riconosciuti al Presidente della Repubblica, in coerenza del resto con la sua posizione di organo

non attivo sul piano della determinazione dell'indirizzo politico.

Si è invece voluta riconoscere al Presidente una posizione prevalentemente di controllo oltre che di

stimolo, in una visione garantistica che si traduce in un bilanciamento tra i poteri in un reciproco

condizionamento.

Quando invece il Presidente pone in essere atti tipicamente presidenziali, vale a dire quelli adottati

su sua iniziativa e con determinazione in modo prevalentemente discrezionale o pressoché

esclusivo del contenuto, il Presidente della Repubblica esercita poteri suoi propri che sono diversi

da quelli svolti da altri organi o soggetti.

Il Presidente della Repubblica, ad esempio, esercita sicuramente una attività politica quando

procede alla risoluzione delle crisi di governo o allo scioglimento delle Camere, oppure quando

rinvia la legge alle Camere o invia alle stesse messaggi, mentre svolge un'attività di tipo meramente

amministrativo, ancorché di esecuzione della Costituzione o della legge, quando emana

regolamenti o nomina funzionari dello Stato.

Si tratta di funzioni che si collocano nell' ambito del potere esecutivo costituzionale, il quale non si

risolve soltanto in quello esercitato dal Governo, vale a dire nell'indirizzo politico governativo e

amministrativo che si manifesta con attività a volte politiche a volta meramente esecutive della

Costituzione e delle leggi.

La sottrazione del Presidente alla responsabilità politica e l'obbligo della controfirma per i suoi atti

114

sono stabiliti in funzione del molo super parte:; e di garante dell' assetto costituzionale che gli

compete, ma non per escludere la politicità della azione diretta alla realizzazione dell'interesse

superiore del popolo, unitariamente inteso.

È vero che l'azione del Presidente della Repubblica deve sempre ispirarsi ed essere conforme alla

Costituzione ed in tale prospettiva si colloca anche il solenne giuramento di fedeltà alla Repubblica

e di osservanza della Costituzione che egli deve tenere dinanzi al Parlamento in seduta comune (art.

91 Cost.). Ed è anche vero che la specifica previsione (art. 90 Cost.) di una sua responsabilità per

attentato alla Costituzione (oltre che per alto tradimento) non va vista solo in

negativo. Per cui, se essa da un lato ne condiziona e limita i poteri, rappresenta al tempo stesso un

limite ai poteri degli stessi organi t:: soggetti sui quali viene ad incidere la sua attività di Presidente.

Con la conseguenza che il Presidente non solo non dovrà «attentare» alla Costituzione, ma dovrà

impedire che altri vi «attentino».

Il concetto di neutralità può servire per esprimere soltanto l'indipendenza dell'organo in rapporto

alla conflittualità tra le forze politiche e alla dialettica maggioranza opposizione, ma non per negare

una sua attività politica. Col solo fatto di agire con atti di propria iniziativa e con proprie scelte

discrezionali che incidono in maniera determinante o significativa sulla vita delle istituzioni e sulla

loro attività politica il Presidente partecipa all' attività politica del Paese.

VI - La Corte Costituzionale

1. La giustizia costituzionale

L'osservanza della Costituzione è garantita da una serie di reciproci controlli tra gli organi

costituzionali sulle rispettive attività, ma in via giurisdizionale è garantita dal sistema della

giustizia costituzionale che vede al suo centro un apposito organo giurisdizionale, la Corte

costituzionale.

In altri ordinamenti il sindacato di costituzionalità sulle leggi è stato invece affidato ad un apposito

organo di giustizia costituzionale, il quale può agire in via preventiva (prima della entrata in vigore

delle leggi) e/o in via successiva e in via diretta, consentendo l'accesso diretto al giudice

costituzionale, oppure in via indiretta, predisponendo un filtro, come avviene in via prevalente nell'

ordinamento italiano col giudizio in via incidentale. L'art. 134 della Costituzione prevede la

competenza della Corte costituzionale a giudicare:

1) sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di

legge, dello Stato e delle Regioni;

2) sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni e tra le

Regioni;

3) sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica. 115

2. Composizione della Corte costituzionale

La Corte costituzionale è un organo costituzionale in quanto dà diretta ed immediata esecuzione

alla Costituzione, ed è un organo giurisdizionale, in quanto le sue funzioni sono dirette a risolvere

controversie in via definitiva. Le sue decisioni non sono suscettibili di impugnazione ed acquistano

efficacia di giudicato.

I giudici durano in carica 9 anni e non sono rieleggibili. Nel loro interno i giudici eleggono il

Presidente che dura in carica tre anni, ma può essere rieletto e dura in carica fino alla scadenza del

mandato di giudice.

Nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica la Corte è integrata da 16 giudici ed.

aggregati che vengono tratti a sorte da un elenco di 45 cittadini (eleggibili a senatore) eletti dal

Parlamento in seduta comune ogni nove anni con le stesse modalità con cui vengono eletti i giudici

costituzionali ordinari.

La scelta della composizione allargata deriva dalla esigenza di assicurare la rappresentatività nella

Corte delle forze politiche (di maggioranza e di opposizione) presenti in Parlamento, in

considerazione della incidenza del giudizio sul titolare della più alta carica politica della

Repubblica.

La loro rimozione o sospensione può avvenire solo a seguito di deliberazioni della Corte presa a

maggioranza dei due terzi dei componenti che partecipano all' adunanza (art. 7, L. Cost. 11 marzo

1953, n. 1 e art. 3, Il comma, L. Cost. 9 Febbraio 1948, n. 1).

Peraltro decadono ove non esercitino le loro funzioni per sei mesi (art. 8, L. Cost. 1/1953).

3 . / / sindacato di legittimità sulle leggi e gli atti aventi forza di legge

La Costituzione ha attribuito alla Corte costituzionale il potere di sindacare la legittimità

costituzionale degli atti legislativi dello Stato e delle Regioni.

Si tratta di un sindacato accentrato, che può essere attuato in via incidentale e in via principale. Le

due forme di giudizio sono state previste dalla legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 agli artt. 1

e 2, mentre la disciplina specifica è contenuta nella legge 11 marzo 1953, n. 87 agli artt. 23 e segg.,

oltre che nelle norme integrative adottate dalla Corte costituzionale e pubbL sulle G.U. 24.3.1956,

n. 71, e 6.10.1987, n. 233.

H parametro è rappresentato dalle norme costituzionali, anche quando rillegittimità si verifica per

contrasto con norme di curia Costituzione impone l'osservanza, come nel caso di contrasto tra

Decreto legislativo e Legge delega. In proposito parte della dottrina qualifica le norme della legge

delega come norme interposte. Qualifica peraltro meramente descrittiva della sottoposizione del

Decreto delegato alla delega legislativa, ai sensi dell' art. 76 Cost, non costituendo la legge delega

una categoria particolare nell' ambito degli atti legislativi.

4. a) Giudizio in via incidentale

La questione di legittimità costituzionale deve essere sollevata nel corso di un giudizio che si

svolga dinanzi ad un giudice, sia esso ordinario che speciale.

Occorre quindi il requisito oggettivo, vale a dire la pendenza di un giudizio davanti ad un'autorità

giudiziaria, e quello soggettivo, vale a dire la qualità di giudicante dell'organo investito della

controversia. 116

Il giudizio sulla non manifesta infondatezza comporta che il giudice deve escludere la possibilità di

sollevare la questione quando essa sia manifestamente infondata e sollevarla non solo quando gli

appaia manifestamente fondata, ma anche quando vi siano dei dubbi sulla sua fondatezza.

Il giudice può quindi respingere la questione, ove proposta, dichiarandola irrilevante o

manifestamente infondata, oppure accogliere l'eccezione di incostituzionalità. In tal caso egli con

ordinanza deve sospendere il giudizio in corso e disporre la trasmissione degli atti alla Corte

costituzionale.

L'ordinanza va motivata sia in ordine alla rilevanza della questione, sia in ordine alla non manifesta

infondatezza, indicando le norme legislative statali o regionali tacciate di incostituzionalità e quelle

costituzionali di riferimento.

All'udienza di discussione (ma la Corte si riunisce in Camera di Consiglio ove nessuna delle parti

del processo principale si sia costituita oppure se la questione appare manifestamente infondata)

viene svolta la relazione da un giudice designato dal Presidente e poi le parti espongono le loro

difese. Successivamente la Corte si riunisce in camera di consiglio per decidere.

Le decisioni sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica e, nell'ipotesi di leggi

regionali, anche sul Bollettino Ufficiale della Regione interessata.

Le decisioni possono assumere la forma di ordinanza o di sentenza.

Le ordinanze vengono assunte quando la Corte decide in via interlocutoria; quando rimette gli atti

al giudice a qua; quando dichiara l'inammissibilità della questione e, di solito, la manifesta

infondatezza.

La perdita di efficacia non significa che l'illegittimità della norma non sia retroattiva, ma che essa

non possa più essere applicata. Con la conseguenza che tutte le controversie suscettibili ancora di

applicazione da parte della norma annullata vanno decise indipendentemente da questa.

Restano invece escluse le controversie oramai esaurite per effetto di decisioni passate in giudicato,

oppure non più suscettibili di essere portate davanti ad un giudice per effetto di prescrizioni di di-

ritti, di usucapioni, di decadenza dalla azione, di transazioni. In campo penale, peraltro,

l'annullamento della norma prescrittiva di un reato comporta la cessazione degli effetti derivanti

dal giudicato penale.

A volte peraltro la Corte ha procrastinato la produzione di effetti della decisione, a tutela di valori

costituzionali ritenuti rilevanti.

Con le sentenze di rigetto la Corte dichiara l'infondatezza della questione così come proposta. Tale

sentenza ha efficacia preclusiva nel giudizio a qua, ma non può escludersi la riproposizione

per .motivi diversi nel corso dello stesso giudizio o per gli stessi motivi in altri giudizi.

Con riguardo al modo in cui la Corte perviene alla dichiarazione di illegittimità o di infondatezza si

è avuta una varia tipologia di sentenze ed. interpretative.

Vi sono poi sentenze con le quali la Corte, pur dichiarando l'infondatezza della questione, invita il

legislatore alla riforma della normativa, ammonendolo che, in caso di omissione, la norma potrà

essere dichiarata in costituzionale ove la relativa questione venga riproposta. 117

5. b) Il giudizio in via dirètta

Il Governo può proporre la questione di legittimità costituzionale nei confronti degli statuti

regionali che non vengono ritenuti in armonia con la Costituzione entro trenta giorni dalla loro

pubblicazione (art. 123 Cost).

Quella nei confronti di leggi regionali può essere proposta entro sessanta giorni dalla loro

pubblicazione (art. 127 Cost.) quando il Governo ritenga che esse violino qualsiasi norma

costituzionale. La Corte costituzionale nella sua giurisprudenza ha inteso l'illegittimità prevista

dall' art. 127 in senso estensivo e non con riferimento ai soli casi in cui la legge regionale ecceda la

competenza della Regione (art. 31 L. 87/1953, come modificato dall'art. 9, L. 5 giugno 2003, n.

131). Il controllo non è più preventivo come nella precedente versione dell'art. 127 Cost, ma

successivo.

6. I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato

La genericità della disposizione contenuta nell' art. 134 Cost ha reso difficile l'individuazione dei

conflitti suscettibili di essere sottoposti alla giurisdizione della Corte costituzionale.

L'uso dell'espressione «poteri dello Stato» avrebbe indotto a ritenere come conflitti quelli sorgenti

tra i tradizionali tre poteri dello Stato, quello legislativo, quello esecutivo e quello giurisdizionale.

La legge 87/1953 peraltro all'art. 37 ha specificato che: 77 conflitto tra poteri dello Stato è risolto

dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà

dei poteri cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari

poteri da norme costituzionali.

Sono stati quindi riconosciuti come possibili soggetti di conflitti il Parlamento, le Camere, le

Commissioni parlamentari di inchiesta, il Presidente della Repubblica, il Governo, il Consiglio dei

ministri e i Ministri con riferimento alle rispettive responsabilità (ex art. 95, II comma Cost.), il

Ministro della Giustizia (art. 110 Cost.), la Corte costituzionale, il Consiglio Superiore della

magistratura, la Corte dei conti, i singoli giudici, i Comitati promotori dei referendum.

Il conflitto sorge quando due organi rivendicano la competenza, oppure quando un organo non

esercita la competenza attribuitagli ritenendo che appartenga ad altri, oppure quando non

esercitandola paralizza l'attività di altro organo.

Non è previsto un termine di decadenza per sollevare il conflitto.

1.1 conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni

Il conflitto è proposto con ricorso entro sessanta giorni dalla notificazione o pubblicazione o

dall'avvenuta conoscenza, dell' atto impugnato.

Competenti a sollevare i conflitti sono il Presidente del Consiglio dei Ministri (o un Ministro da lui

delegato) e il Presidente della Giunta regionale su delibera della stessa. Il ricorso deve indicare

come sorge il conflitto e specificare l'atto dal quale si assume invasa la sfera di competenza nonché

le disposizioni costituzionali che si assumono violate.

La proposizione di un conflitto di attribuzione non esclude peraltro la possibilità di impugnare

l'atto dinanzi agli organi giurisdizionali per vizi di legittimità derivanti dalla violazione di norme

attuative di norme costituzionali. 118

8. Il giudizio sulle accuse contro il Presidente della Repubblica

La Corte costituzionale, ai sensi degli artt. 90 e 134 Cosi, ha il potere di giudicare il Presidente

della Repubblica qualora venga messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune per i

reati di alto tradimento o di attentato alla Costituzione. In tale ipotesi la Corte è integrata dai sedici

giudici aggregati.

Chiusa la fase istruttoria si procede al dibattimento. Il Collegio giudicante deve essere composto da

almeno ventuno giudici dei quali devono essere in maggioranza quelli aggregati. Chiuso il

dibattimento la Corte si riunisce in Camera di Consiglio senza interruzione e procede alla

discussione e alla votazione per ogni capo di imputazione sulle questioni di fatto e di diritto ed

eventualmente sulla applicazione della pena. La sentenza è pubblicata

sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

9. Il giudizio sull'ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo

Se la Corte decide per l'ammissibilità del referendum, il Presidente della Repubblica, su delibera

del Consiglio dei ministri, indice il referendum, fissando la data di convocazione degli elettori in

una domenica compresa tra il 15 aprile ed il 15 giugno. Come dispone l'art. 2 L. Cost. 1/1953 la

Corte deve giudicare se le richieste di referendum abrogativo presentato a norma dell'art. 75 Cost.

siano ammissibili ai sensi del comma secondo del!' articolo stesso.

Orbene l'art. 75 al II comma prevede testualmente: Non è ammesso il referendum per le leggi

tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione alla ratifica dei trattati

internazionali. 119

CAPITOLO DODICESIMO

LO STATO E LE AUTONOMIE COSTITUZIONALI

1. L ' avvento delle Regioni in Italia

La Costituzione italiana ha configurato lo Stato italiano come Stato unitario ad autonomia

regionale e locale e con strutture decentrate, abbandonando la configurazione di Stato centralista

propria del preesistente assetto costituzionale stabilizzato si dopo la costituzione dello Stato

italiano nel vigore dello Statuto Albertino, che dava scarso rilievo alle autonomie e al

decentramento.

La Costituzione all' art. 131 elenca 20 Regioni: 15 a Statuto ordinario - Piemonte, Lombardia,

Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzi, Molise (costituita

peraltro con L. Cost. 27.12.1963, n. 3), Campania, Calabria, Basilicata- oltre le cinque a statuto

speciale, alle quali la Costituzione all' art. 116 assicura forme e condizioni particolari di autonomia

secondo i rispettivi statuti approvati con legge costituzionale. ,

Le Regioni previste nell' art. 131 Cost. peraltro non corrispondono a realtà politiche costituite da

entità territoriali preesistenti, né tanto meno agli Stati preunitari, ma a mere ripartizioni geografiche

del territorio statale utilizzate ai fini del censimento del 1871.

Per poter disporre la fusione di Regioni o la creazione di nuove Regioni (sempre che abbiano come

minimo un milione di abitanti) occorre anzitutto la richiesta di tanti Comuni che rappresentino al-

meno un terzo delle popolazioni interessate. La proposta deve essere approvata con referendum

dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Ove ciò avvenga, sentiti i Consigli regionali delle

Regioni interessate, si può procedere con legge costituzionale. '

In via transitoria, tuttavia, la Disp. trans. XI Cost. prevedeva che entro cinque anni dall'entrata in

vigore della Costituzione (termine poi prorogato al 31.12.1963 dalla Legge cost. 18.3.1958, n. 1)

fosse possibile istituire nuove Regioni senza il consenso delle condizioni richieste dal primo

comma dell' art. 132, tranne l'obbligo di sentire le popolazioni interessate. Norma utilizzata per

l'istituzione della Regione Molise.

I Consigli regionali videro quindi la luce con le elezioni del 78.6.1970. Nel 1972 furono poi

approvati undici decreti delegati di trasferimento delle funzioni statali alle Regioni nelle materie

rientranti nella loro potestà legislativa ed amministrativa. Ulteriori trasferimenti di funzioni e di

personale statale furono attuati con la legge 22.7.1975 n. 382, e con il D.Lgs. 24.7.1977 n. 616.

Con la L. 15.3.1997, n. 59 fu poi stabilito di attribuire alle Regioni ed agli enti locali in base al

principio di sussidiari età tutte le funzioni amministrative che non fossero espressamente riservate

allo Stato. In base alla delega contenuta in tale legge fu adottato il D.Lgs. 31.3.1998, n. 112, che ha

ridistribuito le funzioni statali in senso autonomistico, realizzando quello che è stato anche definito

federalismo municipalizzato (data la centralità del Comune nello svolgimento delle funzioni

amministrative) o federalismo amministrativo. 120

2. Le modifiche del titolo V della Costituzione

L'art. 114 Cost., che nella precedente formulazione prevedeva che la Repubblica si ripartiva in

Regioni, Province e Comuni, nella nuova formulazione data dalla L. Cost. 3/2001 ha ridisegnato

l'assetto composito della Repubblica, stabilendo che essa è costituita da Comuni, Province, Città

metropolitane, Regioni e Stato. Ha inoltre previsto che Roma è la capitale della Repubblica, il cui

ordinamento è disciplinato con legge statale.

In questo contestò trova spiegazione anche la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e

Regioni (e le Province Autonome di Trento e Bolzano) con l'attribuzione non più allo Stato, ma alle

Regioni della funzione legislativa generale per tutte le materie non oggetto di specifica attribuzione

allo Stato, nonché la costituzionalizzazione dell'attribuzione anche alle Regioni della potestà

regolamentare generale, tranne quelle di competenza dello Stato, dei Comuni, delle Province e

delle Città metropolitane (art. 117, VI comma Cost.).

3. La funzione legislativa tra Stato e Regioni

La L. Cost. 3/2001 ha modificato radicalmente la ripartizione della funzione legislativa tra Stato e

Regioni.

Cosicché lo Stato aveva una potestà legislativa generale per ogni altra materia.

Per le Regioni a statuto speciale l'autonomia ad esse assicurata dall'art. 116 Cost. si è concretizzata

nel riconoscimento, in aggiunta a quanto previsto per le Regioni ordinarie, di una potestà

legislativa a carattere esclusivo, vale a dire con esclusione della potestà legislativa concorrente

dello Stato, per alcune materie indicate nei rispettivi Statuti. Tuttavia tale potestà deve pur sempre

osservare, oltre la Costituzione, i principi fondamentali dell' ordinamento giuridico e quelli delle

leggi di riforme economico-sociali, ferma restando la limitazione territoriale.

La ripartizione della funzione legislativa tuttavia, a stretto rigore, malgrado la lettera dell' art. 117,

non riguarda sempre specifiche materie, in quanto nelle elencazioni dell'art. 117 a volte si fa

piuttosto riferimento a competenze, le quali possono riguardare vari settori materiali. Si pensi ad

esempio alla competenza dello Stato in ordine alla tutela della concorrenza, la quale può incidere

su diverse materie (ad esempio per quanto riguarda appalti di opere pubbliche) di competenza

regionale; alla tutela dell' ambiente, dell' ecosistema e dei beni culturali, che interferisce con la

competenza regionale relativa alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali ed alla

promozione e organizzazione di attività culturali.

In altri casi allo Stato è attribuita una competenza legislativa di ordine generale, come avviene con

l'istruzione, ma che è al tempo stesso fondamentale rispetto alla competenza concorrente delle

Regioni, sempre in materia di istruzione.

Allo Stato peraltro non è stato assicurato il potere di far valere con interventi positivi l'interesse

nazionale, ove confliggente con quello regionale.

L'interesse nazionale, il cui riferimento è stato abolito negli artt. 117 e 127, può soltanto costituire

un limite negativo nei confronti della legislazione regionale in relazione alla previsione dell' art. 5

Cost. che sancisce il principio dell'unità e indivisibilità della Repubblica.

Ed esso può essere fatto valere, entro tali limiti, in sede di impugnativa della legislazione regionale

dinanzi alla Corte costituzionale, ai sensi dell' art. 127 Cost. 121

I limiti alla legislazione regionale possono quindi essere così riassunti:

1) Rispetto della Costituzione e delle Leggi costituzionali;

2) Osservanza dell'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Tale limite riguarda

peraltro anche la legislazione dello Stato;

3) Efficacia territoriale della disciplina;

4) Osservanza dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato (limite questo della legislazione

concorrente);

5) Rispetto del principio dell'unità e deirindivisibilità della Repubblica e dell'interesse nazionale da

esso desumibile.

4.1controlli sull'attività legislativa regionale

Non occorre quindi più il visto del Commissario di governo e la legge regionale viene promulgata

e pubblicata dopo la sua approvazione da parte del Consiglio regionale.

H Governo può però esercitare un controllo successivo, ove ritenga che la legge regionale sia in

costituzionale, sollevando la questione di legittimità costituzionale in via diretta dinanzi alla Corte

Costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.

5. La funzione regolamentare

Ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane è stata attribuita la potestà regolamentare per

quanto attiene alla disciplina della loro organizzazione e dello svolgimento delle loro funzioni.

Lo Stato conserva potestà regolamentare soltanto per le materie rientranti nella sua potestà

legislativa esclusiva, salva eventuale delega alle Regioni. Cosicché allo Stato rimane ben poco

della competenza regolamentare, anche se occorre considerare che nella sua potestà legislativa (e

conseguentemente in quella regolamentare) rientrano ambiti di competenze che si intrecciano

trasversalmente con competenze regionali.

L'attribuzione della competenza regolamentare alle Regioni comporta che esse possono

provvedere anche a definire la tipologia dei regolamenti, sia negli statuti che in apposite leggi

organizzative ed in modo conforme o difforme dalle previsioni dell'art. 17 della legge statale n.

400/1.988.

6. La funzione amministrativa

Quanto alla attività amministrativa la riforma del titolo V della Costituzione ha abbandonato il

criterio del parallelismo delle funzioni aniministrative e legislative, precedentemente seguito dall'

art. 118, ed ha «costimzionalizzato» il ed. federalismo amministrativo di tipo municipale, verso il

quale si era già orientato il legislatore ordinario con la Legge n. 59 del 1997.

Secondo il I comma dell' art. 118 Costle funzioni amministrative sono, in via generale, attribuite ai

Comuni.

Il conferimento di funzioni, come dispone il II comma dell' art. 118, deve awenire con legge dello

122

Stato o della Regione a seconda delle rispettive competenze. Occorrerà quindi una legge dello

Stato per quanto concerne le funzioni rientranti in uno degli ambiti oggetto della propria

legislazione esclusiva, e una legge regionale negli altri casi.

Peraltro l'art. 118 al II comma prevede, con formulazione poco felice, che Comuni, Province e Città

Metropolitane (lo Stato e la Regione non compaiono) sono titolari di funzioni anmiinistrative

proprie, oltre che di quelle conferite con legge statale o regionale. Ciò significa che oltre il Comune,

che ai sensi del primo comma ha una competenza amministrativa generale, lo stesso Comune e gli

altri Enti territoriali sono titolari di funzioni proprie.

Nel definire le funzioni amministrative fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città

metropolitane lo Stato deve tener conto degli stessi criteri stabiliti dall' art. 1181 comma, vale a dire

quelli della sussidiarietà, della differenziazione e della adeguatezza, i quali sono criteri di ordine

generale per la distribuzione delle competenze amministrative ai vari livelli. Ciò comporta che si

tenga conto delle reali capacità amministrative organizzative e di ordine tecnico dei vari Enti. Il che

potrebbe anche comportare differenziazioni nell'attribuzione delle funzioni fondamentali.

L'attribuzione di funzioni ai vari Enti deve peraltro avvenire contemporaneamente alla provvista

delle necessarie risorse finanziarie, in quanto l'art. 119 Cost. al quinto comma prevede

specificamente, che l'attribuzione di funzioni agli Enti territoriali deve comportare anche il loro

integrale finanziamento.

7. La sussidiarietà orizzontale

L'art 118 della Costituzione con le modifiche apportate dalla L. Cost. 3/2001 ha introdotto al IV

comma il principio della ed. sussidiarietà orizzontale, stabilendo che tutti gli Enti territoriali, dallo

Stato ai Comuni, favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associa ti per lo

svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Tale normativa va collegata ai principi fondamentali sanciti dagli art. 2 e 3, n comma Cost, ove si

garantiscono i diritti dell'uomo sia come singoli sia nelle formazioni sociali e la ed. eguaglianza

sostanziale.

8. Le intese tra lo Stato egli Enti territoriali

Forme di coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) ed h) dell' art. 117, n

comma, vale a dire in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza e per la tutela dei beni

culturali, rientranti nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell' art. 118, II comma,

saranno disciplinati con legge dello Stato.

In realtà si è trattato di una soluzione di rimedio rispetto a quella, consona con la tendenza verso un

compiuto federalismo, rappresentata dalla differenziazione delle Camere del Parlamento per co-

stituire una rappresentanza degli interessi delle Entità territoriali, regionali o federali che siano.

123

9. L'autonomìa finanziaria

L'art. 119 Cost. ha attribuito autonomia finanziaria di entrata e di spesa a tutti gli Enti territoriali,

vale a dire ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni e non solo a quest'ul-

time, com' era previsto nella precedente formulazione dell' articolo.

In particolare è previsto che tali Enti hanno risorse autonome e stabiliscono e applicano tributi ed

entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza

pubblica e del sistema tributario. Essi inoltre dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi

erariali riferibile alloro territorio.

Soltanto la possibilità di stabilire autonomamente tributi ed entrate propri e non soltanto le spese

consente invero agli Enti di avere una reale autonomia finanziaria.

Per poter attuare siffatta autonomia occorre quindi che lo Stato intervenga, da un lato stabilendo i

principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario in modo da

rendere possibile l'esplicazione dell' attività legislativa regionale, e dall'altro definendo le linee

della finanza statale, tenendo conto delle esigenze di compartecipazione degli Enti territoriali al

gettito dei tributi erariali. Gettito peraltro riferibile al territorio degli stessi Enti.

Per correggere eventuali squilibri finanziari tra gli Enti in dipendenza della minore capacità fiscale

nel territorio per abitante è previsto al III comma dell'art; 119 l'intervento dello Stato con apposita

legge istitutiva di un fondo perequativo.

10. I controlli sulle Regioni e sugli Enti locali

La riforma del Titolo V della Costituzione ha fatto venir meno i controlli amministrativi previsti

dagli abrogati artt. 125,1 comma e 130 Cost.

Dall' altro occorre considerare che la previsione all' art. 118 Cost. della generale potestà

amministrativa in capo ai Comuni con la contestuale possibilità di uno spostamento delle funzioni

con loro conferimento ad altri soggetti, quando ricorrono le condizioni previste dallo stesso art. 118,

non esclude affatto che l'attività, sia dei Comuni, che degli altri Enti, possa essere controllata. Anzi

proprio la circostanza che le funzioni possano essere conferite e ripartite tra altri Enti per ragioni di

adeguatezza presuppone che vi sia un controllo.

La Corte Costituzionale ha più volte dichiarato la legittimità di interventi anche sostitutivi delle

Regioni nei confronti degli Enti locali, con riguardo all'esercizio di funzioni amministrative ad essi

conferite con legge regionale. Ha tuttavia anche previsto i limiti di tali interventi, a tutela della

autonomia costituzionalmente garantita. Gli interventi vanno disciplinati con legge, devono

riguardare atti e attività privi di discrezionalità nell' an, devono essere affidati ad un organo di

governo della regione o comunque sulla base di una decisione di questo, devono seguire procedure

in conformità del principio della leale collaborazione.

In base a tali principi è stato ritenuto illegittimo il conferimento di interventi sostimtivi nei

confronti di enti locali direttamente al difensore civico, in quanto trattasi non di organo di governo

della regione, bensì di organo titolare di funzioni connesse alla tutela della legalità e della

regolarità dell'ainministrazione, vale a dire di controllo, come definiti dall'art. 136 del D.Lgs.

267/2000. 124

11.11 potere sostitutivo del Governo

L'art. 120, II comma Cost, a sua volta, prevede che: // Governo può sostituirsi a organi delle

Regioni delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di

norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per

l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o

dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i

diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

Va escluso, malgrado qualche orientamento favorevole alla sua ammissione, un potere sostitutivo

sul piano legislativo in base alla previsione dell'art. 120, II comma Cost. Sostituzione che peraltro

dovrebbe essere esercitata dal Governo.

La norma costituzionale infatti da un lato prevede specificamente una sostituzione tra organi in

quanto tali, dall'altro non menziona affatto la potestà legislativa. Né può assolutamente riferirsi ad

essa, dal momento che il Governo non è titolare della funzione legislativa statale, che potrebbe

esercitare soltanto a seguito di delega legislativa o in via temporanea con Decreto legge, salvo la

sua conversione ad opere del Parlamento, né potrebbe esercitare, a nessun titolo, quella riservata

alla Regione.

11. Le Regioni e la forma di governo regionale

Le Regioni sono Enti territoriali costituzionali che danno diretta e immediata esecuzione alla

Costituzione, in quanto sono titolari di funzione legislativa, di poteri di intervento nei confronti

della legislazione dello Stato, essendo dotate del potere di iniziativa rispetto alle leggi dello Stato,

della possibilità di richiedere il referendum abrogativo di tali leggi e quello relativo alle leggi

costituzionali, di quella di impugnare le leggi statali dinanzi alla Corte costituzionale, e di tutelare

le proprie funzioni attraverso la proposizione di conflitti di attribuzione.

Tuttavia, ai sensi dell'art. 126, II comma Cost., il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei

confronti del Presidente con mozione motivata. La mozione va presentata da almeno un quinto dei

componenti del Consiglio, non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla

presentazione e va votata per appello nominale. Per essere approvata occorre la maggioranza

assoluta dei componenti il Consiglio.

2. Statuti regionali

L'autonomia organizzativa regionale è riconosciuta alle Regioni ordinarie dall'art. 123 Cost., il

quale attribuisce loro il potere statutario. Per le Regioni a Statuto speciale gli Statuti sono invece

approvati con legge costituzionale.

La Costituzione ha invero stabilito quali sono gli organi fondamentali della Regione, vale a dire il

Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente (art. 121). Ha previsto che il Consiglio regionale

ha un proprio Presidente e un ufficio di Presidenza (art. 122). Ha stabilito che il Consiglio può

esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta (art. 126, II comma). Possibilità che

non appare collegata esclusivamente col modello (peraltro derogabile dagli Statuti), secondo cui,

quando l'elezione del Presidente avviene a suffragio universale e diretto (art. 122, V comma), il

125

venir meno del Presidente comporta automaticamente come effetto la decadenza della Giunta e

dello stesso Consiglio (art. 126, III comma). Ha attribuito alla legge regionale e non allo statuto

nell' ambito peraltro dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica (la quale

stabilisce anche la durata degli organi elettivi)la competenza a disciplinare la materia elettorale

(tanto il sistema elettorale, quanto i casi di ineleggibilità e incompatibilità). Ha stabilito peraltro

essa stessa alcune incompatibilità, come quelle tra le cariche di componente del Consiglio, della

Giunta (della propria o di altre Regioni) e quella di parlamentare nazionale o europeo.

3. Il Consiglio regionale

Il Consiglio regionale è un organo elettivo (art. 122 Cost), rappresentativo del popolo residente

nella Regione.

La Costituzione peraltro non prevede l'elezione universale e diretta dei Consiglieri, mentre è

prevista, salvo diversa disciplina regionale, l'elezione universale e diretta del Presidente della

Giunta regionale. L'art. 5 della L. Cost. 22.11.1999, n. 1 ha tra l'altro previsto, in via transitoria, le

modalità di elezione del Presidente della Giunta regionale.

L'elezione universale e diretta dei Consiglieri è invece prevista da leggi statali che attualmente

regolano le elezioni regionali.

A parte i casi di decadenza connessi con la decadenza del Presidente della Giunta regionale e con le

dimissioni con testuali della maggioranza dei componenti il Consiglio, l'art. 126 Cost. prevede che

il Consiglio regionale può essere sciolto con decreto motivato del Presidente della Repubblica,

sentita la Commissione parlamentare per le questioni regionali, quando abbia compiuto atti

contrari alla Costituzione o gravi violazione di legge, oppure per ragioni di sicurezza nazionale. La

legge 10.2.1953, n. 62 ha poi previsto che la proposta di scioglimento viene presentata al

Presidente della Repubblica dal Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei

ministri.

I Consiglieri regionali sono rappresentativi della intera comunità popolare regionale. La legge

165/2004 ha invero introdotto il divieto del mandato imperativo (art. 4, letto c).

Essi godono inoltre della insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle

loro funzioni (art. 122, IV comma Cost.).

II Consiglio regionale oltre ad essere titolare della funzione legislativa esercita altre funzioni,

esecutive e amministrative, conformemente alle previsioni della Costituzione e dei rispettivi Statuti

regionali.

4.77 Presidente della Giunta regionale

Come dispone l'art. 121, IV comma Cost, il Presidente della Giunta regionale rappresenta la

Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i

regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione,

conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.

Può essere rimosso a seguito di una mozione di sfiducia approvata dal Consiglio regionale a

maggioranza assoluta dei propri componenti. La rimozione del Presidente eletto a suffragio

126

universale e diretto comporta la decadenza anche della Giunta e lo scioglimento

del Consiglio (simul stabunt simul cadunt).

L'art. 126, I comma Cost. prevede la sua rimozione, con decreto motivato del Presidente della

Repubblica, per le stesse ipotesi e con il medesimo procedimento previsto per lo scioglimento del

Consiglio regionale.

5. La Giunta regionale

La Giunta è l'organo esecutivo della Regione che sovrintende all'Amministrazione regionale. Essa

si compone di Assessori che, stando alla disciplina transitoria stabilita dall'art. 122, V comma, sono

nominati e revocati dal Presidente che sia stato eletto dai cittadini residenti nella Regione.

Il numero degli assessori è determinato dagli statoti regionali. Essi svolgono le funzioni delegate

dal Presidente per determinati settori di competenza, conformemente alle disposizioni dello Statuto

regionale. Ili - Le autonomie locali

1. l'autonomia normativa degli Enti locali e i suoi limiti

L'autonomia normativa, statutaria e regolamentare, dei Comuni, delle Province e delle Città

metropolitane trova riconoscimento costituzionale rispettivamente negli artt. 114 e 117 Cost.

Siffatte riserve di competenze, che riguardano l'organizzazione di tali Enti e le modalità di

svolgimento delle loro attività, non valgono però a far assurgere statuti e regolamenti nel sistema

delle fonti del diritto al rango di fonti primarie. In tale materia, nell' ordinamento italiano

improntato al principio di legalità, è pur sempre la fonte legislativa che, in quanto fonte primaria e

di grado superiore, prevale su tali fonti.

Siffatti principi informano quindi l'organizzazione e le funzioni di tutte le Pubbliche

Amministrazioni, ivi comprese quelle degli enti locali.

Pertanto il potere normativo di tali enti, che si esprime con l'adozione di statuti e regolamenti,

malgrado la loro costituzionalizzazione e la conseguente riserva di competenza, è subordinato

gerarchicamente alla legge, statale o regionale.

A tali competenze occorre anche aggiungere quella che deriva dall'esercizio da parte dello Stato o

delle Regioni del potere di trasferimento di funzioni amministrative dai Comuni agli altri Enti

territoriali, ai sensi dell'art. 118 Cost., per esigenze di unitarietà di esercizio secondo i principi di

sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Anche l'organizzazione finanziaria è sottoposta tanto alla legge statale, quanto a quella regionale,

ai sensi dell' art. 117, n comma, letto e) e del II comma.

Discorso parzialmente diverso merita l'ordinamento degli 'enti locali nelle Regioni a Statuto

speciale, che rientra nella potestà legislativa regionale. 127

In ciascun ambito locale si pone poi il problema del rapporto tra statuto e regolamenti.

L'integrazione che viene a realizzarsi tra le fonti dei diversi enti componenti la Repubblica

sottintende peraltro un rapporto di collaborazione tra di essi, che deve essere improntato a lealtà ed

avvenire sulla base di intese, come affermato dalla Corte costituzionale.

Siffatti principi trovano peraltro esplicito riconoscimento costituzionale nell' art. 120 Cost. con

riguardo al controllo sostitutivo esercitato dal Governo e nell'art. 123, ultimo comma, ove è stata

prevista l'istituzione del Consiglio delle autonomie locali come organo di raccordo tra Regioni ed

enti locali.

La legge 131/2003 all' art. 9 ha inoltre demandato a tale organo il compito di proporre alla Regione

la promozione di questioni di legittimità costituzionale di leggi statali, analogamente alla proposta,

diretta invece al Governo da parte della conferenza Stato-Città ed autonomie locali, per

promuovere questioni di legittimità costituzionale avverso leggi regionali.

2. Statuti e regolamenti

A differenza di quanto è previsto nell' art. 123 Cost. con riguardo agli statuti regionali, per i quali la

Costituzione ha stabilito anche il loro contenuto necessario, nell' art. 114 Cost. nulla è specificato

in ordine agli statuti degli enti locali e al rapporto con i regolamenti, a parte il riferimento ai

principi costituzionali.

L'art 4, II comma L. 131/2003 ha peraltro stabilito la prevalenza gerarchica dello Statuto rispetto ai

regolamenti.

Si realizza così una integrazione della loro normativa non solo al loro interno tra regolamenti e

statuti, ma anche con la normativa statale e regionale, la quale non va però vista come un

superamento dei principi di gerarchia e di competenza tra le fonti, come si è anche sostenuto, ma

piuttosto come una potestà normativa che si esercita nel quadro della gerarchia e della competenza.

La fonte inferiore, ancorché assistita da una riserva di competenza, dà pur sempre attuazione ai

principi stabiliti dalle altre fonti.

3. Comuni e Province

H Comune è l'ente territoriale a fini generali più vicino alla comunità popolare, che trae origine

dalle più antiche comunità territoriali esistenti e preesistenti allo Stato moderno.

La Provincia è un ente territoriale intermedio tra Comune e Regione con funzione prevalentemente

programmatrice.

4. Gli organi di governo (Consiglio, Sindaco e Presidente, Giunte)

Organi fondamentali e di governo del Comune e della Provincia sono rispettivamente il Consiglio

comunale e quello provinciale , la Giunta comunale e quella provinciale, il Sindaco e il Presidente

della Provincia (art. 36, T.u. 267/2000).

II Sindaco e il Presidente della Provincia sono gli organi responsabili dell' amministrazione,

rispettivamente comunale e provinciale, rappresentano il Comune e la Provincia, convocano e

128

presiedono la Giunta ed il Consiglio nel caso manchi il loro Presidente.

Essi sovrintendono al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti; esercitano

le funzioni attribuite da leggi, statuti e regolamenti e sovrintendono alle funzioni statali o regionali

attribuite o delegate al Comune e alla Provincia.

Il Sindaco inoltre adotta le ordinanze contingibili ed urgenti nei casi di emergenza sanitaria e di

igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, mentre negli altri casi adotta le misure necessarie

fino a quando non sia intervenuto lo Stato o la Regione.

Nei servizi di competenza statale agisce quale ufficiale di governo. Sovrintende alla tenuta dei

registri di Stato civile e di popolazione ed agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia

elettorale, di leva militare e di statistica. Ha funzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica e

adotta in tali materie ordinanze contingibili e urgenti.

5. Elezione degli organi comunali e provinciali

L'elezione del Sindaco e del Presidente della Provincia avviene con testualmente all' elezione

rispettivamente dei Consigli comunali e provinciali.

La legge (TU. 267/2000) prevede modalità diverse a seconda che si tratti di Comuni con

popolazione inferiore o superiore a 15.000 abitanti o delle Province.

Per il Consiglio comunale le liste collegate al candidato vincitore ottengono un premio di

maggioranza pari al 60% dei seggi, ove abbiano ottenuto almeno il 40% dei voti validi al primo

rumo e nessun altra lista o gruppo di liste abbia superato il50% dei voti validi. Ove si proceda al

secondo turno il premio di maggioranza è attribuito, ove le liste o gruppi di liste collegate non

abbiano già conseguito il 60% dei seggi e altre liste collegate non abbiano ottenuto più del 50% dei

voti validi (art. 73).

E prevista la possibilità di sfiduciare il Sindaco e il Presidente della Provincia con una mozione di

sfiducia votata per appello nominale ed approvata a maggioranza assoluta dei componenti il

Consiglio. In tal caso si procede allo scioglimento del Consiglio e alla nomina di un Commissario

che si occuperà della provvisoria amministrazione dell'Ente.

6. Gli organi amministrativi

La separazione tra politica ed amministrazione ha portato all'attribuzione delle attività di gestione

al personale arnministrativo dirigenziale. Spetta quindi ai Dirigenti la direzione degli uffici e dei

servizi secondo le norme previste dagli statuti e da regolamenti.

I Comuni e le Province hanno un Segretario (comunale o provinciale) che svolge compiti di

collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-ammiiiistrativa (art. 97 T.u.). Egli sovrintende

allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, salvo che si sia provveduto alla

nomina di un Direttore generale dell'Ente. 129

7. Le Città metropolitane

Le Città metropolitane, già previste dalla legislazione orciinaria (v. artt. 22 e 23 TU. 267/2000),

hanno trovato riconoscimento costituzionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.

Attualmente sono considerate aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano,

Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri Comuni i cui insediamenti sono

con essi integrati territorialmente ed economicamente. Per le Regioni a Statuto speciale tali aree

sono da esse definite.

8. Le circoscrizioni comunali i municipi e le comunità montane

Neil' ambito comunale sono previste Circoscrizioni, organi di decentramento comunale ed

organismi di partecipazione, consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio di

funzioni delegate dal comune (art. 16 TU.).

9. Esercizio di funzioni in modo associato

Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati gli Enti locali possono

stipulare tra di loro apposite Convenzioni (art. 30 T.U).Per la gestione associata di uno o più servizi

e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un Consorzio secondo le norme previste per le

Aziende speciali (art. 31).

1 0 . 1 servizi pubblici locali

Il T.U. 267/2000 (con le modifiche e integrazioni apportate dal D.L. 30.9.2003 n. 269, dalla L.

24.12.2003, n. 350 e dalla L. 15.12.2004, n. 308) ha disciplinato agli artt. 112 e segg. i servizi p u b

b 1 i c i degli enti locali aventi ad oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini

sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali. A seconda dei casi

sono previste Società di capitali con la partecipazione totalitaria di capitale pubblico, Società a

capitale misto o società a capitale individuate con procedure ad evidenza pubblica (art. 113). 130

CAPITOLO TREDICESIMO

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E L' ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

I - Amministrazione - Atti - Invalidità

1. La Pubblica amministrazione e gli Enti pubblici

L'attività ammMstrativa che in senso lato, con riguardo a un singolo soggetto, consiste nell' attività

con la quale egli cura i propri interessi, riferita ai pubblici poteri è quella parte del potere esecutivo

che accanto alla attività di indirizzo politico dà esecuzione alla Costituzione e alle Leggi.

L'individuazione degli Enti pubblici a volte presenta difficoltà, quando manca una disposizione di

legge che ad essi conferisca la personalità pubblica. Si ricorre allora a vari criteri, costituiti ora dal

fine pubblico perseguito, ora dall'interesse pubblico che si intende realizzare, ora dal particolare

regime che li riguarda, e in particolare dall' esistenza di rapporti di controllo, vigilanza e indirizzo

da parte di altri soggetti pubblici.

In realtà è il particolare regime giuridico cui l'ente è sottoposto, unitamente ai poteri autoritativi

che gli sono attribuiti, ciò che distingue un ente pubblico da uno privato, in quanto anche un

soggetto privato può avere di mira la realizzazione di finalità pubbliche o perseguire interessi

pubblici..

2.L'attività della Pubblica Amministrazione. Egli atti amministrativi

Gli altri atti amministrativi si distinguono di solito in atti ed. negoziali o prowedimenti, in cui la

volontà rileva in quanto diretta alla produzione dell' effetto tipico dell' atto, che consiste nell'

ampliamento o nella diminuzione della situazione giuridica del o dei soggetti destinatari, e meri atti,

in cui la volontà rileva solo in quanto relativa alla adozione dell'atto come tale e consiste, ad

esempio, in manifestazione di giudizi, di conoscenza, di apprezzamento.

3. Atti vincolati e discrezionali. La discrezionalità tecnica

Gli atti amministrativi possono essere vincolati o discrezionali. Vincolati sono quelli per i quali

l'Amministrazione è tenuta ad osservare rigorosamente le regole imposte alla sua attività.

Discrezionali sono quelli per i quali all' Amministrazione è attribuita una facoltà di scelta in ordine

alla valutazione degli interessi rispetto ai quali va esercitato il potere conferitole. La discrezionalità,

che non significa arbitrio, in quanto la Pubblica Amministrazione è pur sempre vincolata alla

realizzazione dell'interesse pubblico e in particolare a perseguire lo specifico interesse sotteso al

provvedimento da adottare, consente alla Amministrazione di scegliere se adottare il

provvedimento, quando adottarlo, in che modo agire, in quale misura, tra diverse soluzioni quale

prescegliere e così via. 131

4.1provvedimenti amministrativi

I prowedimenti possono essere classificati in vario modo.

a) prowedimenti che incidono sulle qualità di persone o cose, come il conferimento o la

modificazione e di status, la ammissione ad una gara o ad un concorso, la classificazione di una

area di un edificio per fini edificatori e così via;

b) provvedimenti che conferiscono nuove posizioni giuridiche, come le con cessioni, che possono

essere costitutive, quando fanno sorgere diritti e facoltà ex novo in capo al destinatario, oppure

traslative, quando trasferiscono poteri e facoltà di cui l'Amministrazione è titolare, inerenti a diritti

su beni pubblici e servizi pubblici, come, ad esempio, le concessioni di suolo pubblico, di ferrovie,

oppure come le sovvenzioni, con cui si eroga una somma di denaro per fini di pubblico interesse;

c) prowedimenti che consentono ai destinatari l'esplicazione di attività inerenti a diritti già

sussistenti, come le autorizzazioni, che rimuovono limiti all' esercizio di diritti o potestà, le

abilitazioni, come, ad esempio, l'abilitazione all' esercizio professionale o alla conduzione di

veicoli, le licenze, che consentono l'esplicazione di una facoltà inerente ad un diritto, come le li-

cenze di esercizio di un' attività commerciale o la concessione edilizia;

d) prowedimenti che diminuiscono o limitano diritti e facoltà, come l'espropriazione di beni

immobili per pubblica utilità, con cui si trasferisce coattivamente un bene dal proprietario ad altro

soggetto, previo indennizzo, per ragioni di pubblico interesse, la confìsca, che è un trasferimento

coattivo, senza indennizzo, di cose con le quali si è commesso un illecito penale o amministrativo,

la requisizione, che può essere in proprietà o in uso, e salvo indennizzo, gli ordini, che impongono

obblighi di fare, oppure i di vieti;

e) prowedimenti che intervengono su altri prowedimenti, come la revoca, la sospensione ,

l'annullamento di un precedente prowedimento, la modifica, la conferma o la proroga di un

prowedimento, la sanatoria di prowedimenti affetti da invalidità.

5 . 1 meri atti

I meri atti possono essere classificati come: a) atti di scienza , come le certificazioni, le

documentazioni, le autenticazioni, le pubblicazioni di atti o documenti; b) atti di valutazione, come

i collaudi o gli esami; c) atti di apprezzamento, come gli accertamenti sanitari e in genere gli atti di

controllo, i quali possono essere preventivi o successivi o anche sostitutivi e possono concretarsi in

un visto, un'approvazione, nell'omologazione; d) atti di opinione, come i pareri, che possono essere

facoltativi o obbligatori, vincolanti o non vincolanti, oppure le designazioni di persone a

determinate cariche; e) atti di impulso, come le richieste, le proposte con cui si sollecita l'attività di

una autorità, le direttive, le diffide, le contestazioni, con cui si disconosce l'esistenza di determinati

fatti o situazioni o si addebita alcunché. 132

6. Categorie di atti e comportamenti

Con riguardo alla loro efficacia possono essere interni od esterni. Quelli interni hanno efficacia

soltanto all'interno dell'apparato della Pubblica Amministrazione, pur potendo condizionare la

validità di atti a rilevanza esterna. Quelli a rilevanza esterna producono effetti nei confronti di altri

soggetti.

Con riguardo ai destinatari gli atti e i prowedimenti possono essere individuali, se hanno un solo

destinatario; generali; se riguardano una pluralità di soggetti e i destinatari non sono determinabili

a priori, come i bandi di concorso. Essi differiscono dai regolamenti, in quanto non hanno un

contenuto normativo; collettivi, se riguardano una pluralità di destinatari inscindibilmente (ad

esempio lo scioglimento del Consiglio Comunale); plurimi se riguardano la pluralità di destinatari,

ma sono scindibili in tanti singoli atti (ad es. nomina di più vincitori ad un concorso).

7. Elementi essenziali ed accidentali dell'amministrativo

Gli elementi essenziali di un atto amministrativo sono il soggetto (organo della Pubblica

Amministrazione che pone in essere l'atto), l'oggetto su cui opera l'atto (che può essere tanto un

bene materiale (es. un terreno da espropriare), quanto un soggetto (es. un'impresa aspirante

all'ammissione ad una gara pubblica), il contenuto, costituito da ciò che viene disposto con l'atto, la

finalità o funzione istituzionale che l'atto intende assolvere, che corrisponde ad uno dei vari tipi di

atto amministrativo, la forma in cui si esterna l'atto, quando è richiesta ad substantiam, la quale può

essere scritta, ma anche verbale (come i segnali acustici o gli ordini emessi da militari) o

comportamentali (come i movimenti del corpo effettuati per la direzione del traffico stradale).

Le riserve sono clausole apposte al prowedimento, con le quali l'amniinistrazione si assicura la

possibilità di intervenire in futuro sul prowedimento, ad esempio per risolvere il rapporto come

con la previsione del riscatto di una concessione.

Altre clausole accidentali possono essere apposte ai prowedimenti, purché non ne alterino il

contenuto tipico.

La mancanza degli elementi essenziali dell' atto ne deterrnina la nullità assoluta.

8. Caratteri dell' atto amministrativo

Caratteristiche dell' atto arnministrativo sono la autorietà, la quale consente all'atto di produrre

unilateralmente effetti nelle sfere giuridiche dei destinatari; l'esecutorietà, la quale consente

air Amministrazione di portare ad esecuzione l'atto direttamente, senza necessità di ottenere

previamente una pronuncia giurisdizionale. Tuttavia l'esecutorietà può essere sospesa o fatta venir

meno ad opera di altra autorità amministrativa a ciò competente o dall' autorità giurisdizionale;

l'inoppugnabilità, la quale preclude ai soggetti interessati alla rimozione dell' atto o ad ottenere

l'atto di poterlo impugnare dopo che siano trascorsi i termini per l'impugnabilità. L'inoppugnabilità

non preclude peraltro all'Arrmiinistrazione di intervenire sull' atto in via di autotutela. 133

9. Procedimento amministrativo

Il procedimento di formazione degli atti amministrativi è stato disciplinato dalla L. 7.8.1990, n. 241,

la quale si è ispirata ai principi della trasparenza, della partecipazione, della semplificazione (per

non aggravare il procedimento con attività non strettamente necessarie), della celerità (in relazione

alla quale, dopo il decorso inutile di un determinato tempo stabilito previamente per le diverse

tipologie di atti e che, se non previsto dalle singole Anmxinisirazioni, è di novanta giorni, è data

all'interessato la possibilità di ricorrere direttamente al giudice amministrativo contro il silenzio

rifiuto così formatosi).

Ad un fase preparatoria, con la quale si avvia il procedimento, si effettua l'istruttoria, si

acquisiscono documenti e pareri, segue la fase costitutiva vera e propria nella quale, dopo

valutazione degli elementi acquisiti e ponderazione degli interessi in gioco, sia pubblici che privati,

si adotta l'atto.

A tale fase segue quella della integrazione dell' efficacia, che si sostanzia nell' espletamento di

eventuali controlli preventivi e di forme di pubblicità. A conclusione di tale fase l'atto è efficace.

Nell'ambito del procedimento, quando si renda opportuno esaminare contestualmente vari interessi

pubblici, l'Amministrazione indice di regola una conferenza di servizi (art. 14 e segg.). Essa deve

essere sempre indetta quando occorre acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi di altre

Amministrazioni pubbliche e non li si sia ottenuti, ancorché richiesti formalmente. Anche i privati

possono chiedere la sua indizione.

Per accelerare i tempi di conclusione del procedimento le Anmiimstrazioni stabiliscono il termine

entro il quale deve essere adottata la decisione.

Nell'ambito della Conferenza di servizi l'Amniinistrazione procedente tiene conto della prevalenza

delle posizioni espresse. Se il dissenso è espresso dall' Amministrazione preposta alla tutela

ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e

della pubblica incolumità, la decisione è rimessa al Consiglio dei' Ministri o alla Conferenza

Stato-Regioni o a quella unificata, a seconda che si tratti di dissenso tra Amministrazioni statali

oppure tra amministrazioni statali e regionali e tra amministrazioni statali, regionali e di enti locali.

10. Invalidità dell'atto amministrativo: a) Vizi di merito

L'atto amministrativo, che non sia nullo per mancanza di uno degli elementi essenziali, si presume

legittimo. Esso può tuttavia essere invalido se incorre in uno dei vizi di legittimità o di merito, ma

fintanto che non viene rimosso a seguito di un intervento dell'Autorità arnministrativa o di quella

giurisdizionale continua a produrre effetti.

L'annullamento per vizio di merito peraltro differisce dalla revoca per ragioni sopravvenute di

opportunità. A volte si adotta un atto, definito di revoca, per annullarne un altro. In tal caso non si

tratta di vera revoca ma di revoca per annullamento.

11. b) Vìzi di legittimità

Il vizio di legittimità consiste nella mancanza di conformità dell'atto ai requisiti previsti dall'

ordinamento in ordine ai suoi vari elementi e si verifica quando esso è affetto da incompetenza,

134

eccesso di potere o violazione di legge (art. 26 R.D. 26.6.1924, n. 1054).

Non qualunque uso del potere può dare luogo all'eccesso di potere, ma solo quello che in maniera

rilevante e considerevole «eccede»dal principio fondamentale della buona amministrazione.

Tale vizio non consiste quindi in un vizio di merito, vale a dire non riguarda l'opportunità, la

convenienza o l'adeguatezza in sé dell'atto, anche se per accertarne la sussistenza l'esame viene

comunque portato sulla scelta discrezionale operata.

Le difficoltà che indubbiamente sussistono per individuare tale vizio e distinguerlo da quello di

merito ha indotto la giurisprudenza amministrativa ad elaborare alcune figure particolari di eccesso

di potere (le ed. figure sin tom a tic he), che consistono in sintomi o indizi, dalla ricorrenza dei quali

nei casi concreti può dedursi l'esistenza del vizio.

La violazione di legge, ove legge va intesa in senso materiale, consiste nella violazione delle norme

che attengono alla disciplina dell' atto con riguardo al soggetto, all'oggetto, al contenuto o alla

forma.

Si tratta di un vizio residuale rispetto alle altre due categorie, anche se, ad esempio, una

incompetenza concreta necessariamente la violazione delle norme che la regolano e le figure

sintomatiche possono coincidere con la violazione di principi che regolano l'esercizio del potere.

12. Sanatoria dell'atto invalido

L'invalidità di un atto amministrativo può essere sanata in alcuni casi dalla Pubblica

Anmainistrazione in via di autotutela, eliminando i suoi vizi.

La convalida consiste in un nuovo atto che elimina i vizi formali e procedimentali dell' atto. Deve

trattarsi di un atto adottato dalla stessa Amministrazione.

Diversa dall'intervento su un atto invalido è la conferma, con la quale l'Anmiinistrazione si

pronuncia nuovamente su un atto già adottato, ribadendone il contenuto.

13. Contratti della Pubblica Amministrazione

La Pubblica Amministrazione nel perseguire i suoi scopi può anche non servirsi di strumenti

pubblici, ma, quando è possibile, ricorrere agli strumenti offerti dal diritto privato. Può quindi

stipulare contratti ponendosi sullo stesso piano dei soggetti privati.

Tuttavia anche per tale attività essa deve osservare determinate regole e va incontro a dei limiti in

dipendenza della sua natura pubblica.

I sistemi usuali sono costituiti: a) dall'asta pubblica con la possibilità offerta a tutti coloro che

hanno i requisiti predeterminati di partecipare alla gara. La scelta del contraente avviene in

considerazione della migliore offerta; b) dalla licitazione privata, che è una gara aperta soltanto a

coloro che sono stati invitati a parteciparvi in base ad una selezione che tiene conto di elementi di

valutazione predeterrninati. La scelta del contraente avviene in ragione della offerta che più si

avvicina a determinati parametri; c) dall' appalto concorso, che è una gara anch' essa ristretta, come

la licitazione privata, alla quale si ricorre per lavori di particolare complessità che comportano la

presentazione di un progetto che viene valutato sul piano tecnico; d) dalla trattativa privata, che è

una procedura negoziata, che può essere disposta soltanto in determinati casi, la quale comporta

che la scelta del contraente avviene senza una gara ufficiale, ma direttamente dalla

amministrazione, eventualmente previa consultazione di vari potenziali contraenti. 135

14 II pubblico impiego

Il rapporto di lavoro che si instaura tra una pubblica amrnimstrazione e una persona fisica dà luogo

ad un rapporto di pubblico impiego. Esso può essere regolato da norme di diritto pubblico e/odi

diritto privato (i contratti collettivi).

Alcune categorie di dipendenti pubblici ne sono escluse, tra cui i magistrati, gli avvocati dello Stato,

il personale militare e quello delle forze di pubblica sicurezza, altri particolari dipendenti, in via

transitoria, come i professori e ricercatori universitari (art. 3). A tali categorie si applica la

precedente normativa.

A parte le categorie non privatizzate, per le altre è previsto che l'assunzione del personale avviene

con contratto individuale di lavoro tramite procedure selettive o avviamento degli iscritti nelle liste

di collocamento (per qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'

obbligo).

I pubblici impiegati hanno una serie di diritti, come il diritto allo stipendio, che è la retribuzione in

danaro quale corrispettivo della prestazione lavorativa (art. 45); quello alla funzione, che è la

prestazione lavorativa corrispondente alla propria qualifica (art. 52); quello all'ufficio che consiste

nella conservazione del posto di lavoro e nella rimozione soltanto nei casi previsti dalla legge e

dalla contrattazione collettiva. II -1 ricorsi amministrativi

1. La tutela amministrativa dei diritti e degli interessi:, a) Il Ricorso gerarchico e in opposizione

A tutela degli interessi soggettivi nei confronti della Pubblica Ammirùstrazione l'ordinamento

appresta dei rimedi amministrativi, oltre quelli giurisdizionali.

Tali sono i Ricorsi in opposizione, quelli gerarchici (proprio e improprio) e il Ricorso straordinario

al Presidente della Repubblica,

È legittimato a ricorrere il soggetto titolare dell'interesse sostanziale, il quale deve essere leso in

modo diretto, immediato e attuale. Il termine (decadenziale) per proporlo è di trenta giorni dalla

data di notificazione o comunicazione dell' atto impugnato o da quando l'interessato ne abbia avuto

conoscenza.

A differenza di tale ricorso (gerarchico proprio) il Ricorso gerarchico improprio è ammesso solo

nei casi previsti dalla legge e va proposto all'autorità vigilante su quella che ha adottato l'atto im-

pugnato secondo la sua specifica disciplina.

Contro la decisione sul ricorso è proponibile ricorso al Tribunale Arnministrativo Regionale entro

sessanta giorni, o, alternativamente, al Presidente della Repubblica nel termine di centoventi

giorni.

La L. 6.12.1971 n. 1034 ha peraltro stabilito (art. 20) che non è necessario il previo esperimento del

ricorso gerarchico per proporre il ricorso al Tribunale amministrativo regionale, con la

conseguenza che il ricorso giurisprudenziale può essere proposto, peraltro solo per motivi di

136

legittimità, indipendentemente da quello gerarchico. Ed una volta proposto rende inammissibile un

eventuale ricorso gerarchico. Tuttavia il previo esperimento del ricorso gerarchico è richiesto in

materia di sanzioni disciplinari militari di corpo (art. 16, L. 11.6.1978, n. 382) e di revisione di

prezzi nei pubblici appalti (art. 17, L. 10.12.1981, n. 741).

2. // Ricorso al Presidente della Repubblica

Il Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio generale consentito solo per

motivi di legittimità e per la tutela di diritti soggettivi e interessi legittimi.

E ammesso soltanto nei confronti di prowedimenti definitivi (a differenza di quello giurisdizionale)

e va proposto nel termine di centoventi giorni dalla notificazione o comunicazione dell' atto da

impugnare o da quando l'interessato ne abbia avuto conoscenza.

Il ricorso viene deciso, dopo la sua istruzione disposta dal Ministero competente, con decreto del

Presidente della Repubblica su parere e proposta del Ministro competente.

Ove il Ministro intenda discostarsi dal parere, deve sottoporre la questione al Consiglio dei ministri,

la cui decisione, nel caso che non segua il parere, dovrà essere motivata. Il decreto con cui è deciso

il ricorso straordinario può essere impugnato soltanto per vizi di forma e del procedimento.

Nella Regione Sicilia contro gli atti regionali è previsto dallo Statuto Siciliano il ricorso al

Presidente della Regione, il quale viene deciso su proposta dell' Assessore competente su parere

del Consiglio di Giustizia amministrativa. 137

CAPITOLO QUATTORDICESIMO

GIURISDIZIONE

1. Caratteri del potere giurisdizionale nella Costituzione italiana

Una delle manifestazioni tipiche della sovranità dello Stato è costituita dalla funzione

giurisdizionale, il cui precipuo compito è la garanzia dell'ordinamento giuridico.

Tale funzione si svolge mediante l'esercizio di uno dei poteri fondamentali dello Stato, il potere

giurisdizionale, il cui elemento tipico è la idoneità degli atti che ne sono espressione di acquisire

l'efficacia del giudicato. E tale carattere vale a distinguere il potere giurisdizionale dagli altri poteri

in cui si estrinsecano le varie funzioni dello Stato.

A differenza dello Statuto Albertino che prevedeva all' art, 68 che La giustizia emana dal Re ed è

amministrata in suo nome dai giudici che egli istituisce, ha stabilito all' art. 101 che a giustizia è

amministrata in nome del popolo e che i giudici sono soggetti soltanto alla legge. Si è inteso così,

in coerenza col principio fondamentale sancito dall' art. 1, secondo cui il potere sovrano appartiene

al popolo, affermare la derivazione del potere giurisdizionale direttamente dal popolo (e non da

altro soggetto), nonché il primato della legge e l'indipendenza (da altri soggetti o organi) di coloro

che sono chiamati ad esercitare la funzione giurisdizionale.

2. La giurisdizione ordinaria e speciale

L'ordinamento italiano non realizza un sistema di giurisdizione unica, come tale caratterizzato

dalla attribuzione della funzione giurisdizionale ad organi che costituiscano nel loro insieme un

complesso organizzativo unitario, bensì un sistema caratterizzato da una pluralità di giurisdizioni,

ciascuna dotata di competenze specifiche, il quale si è andato sviluppando a seguito di un processo

storico che ha visto prevalere l'esigenza di. una specializzazione dell' attività giurisdizionale in

relazione alla particolarità e specificità di certe situazioni giuridiche o di determinate materie.

Il terzo comma dell' art. 102 prevede inoltre in via generale la possibilità che la legge ammetta la

partecipazione diretta del popolo all' amministrazione della giustizia. È questo il caso delle Corti di

assise di primo grado e di appello che funzionano con giurie popolari composte di cittadini

sorteggiati, in relazione al grado di istruzione posseduto, da elenchi comunali formati a cura di una

Commissione composta dal Sindaco e da due Consiglieri comunali (L. 287/1951 e D.L. 31/1978,

conv. in L. 74/1978).

La Costituzione prevede peraltro, alla VI Disp. transitoria, la reo visione degli organi speciali di

giurisdizione attualmente esistente; salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei

Conti e dei Tribunali militari, allo scopo di adeguarli alla Costituzione. Revisione che doveva

avvenire entro il termine di cinque anni (cioè entro il 1952), peraltro inutilmente decorsi. Tale

termine è stato peraltro ritenuto meramente ordinatorio. La Corte costituzionale invero (sentenza n.

41 del 1957) ha affermato che il decorso del tempo non ha fatto venire meno le giurisdizioni

speciali esistenti, a parte la loro eventuale illegittimità costituzionale per contrasto con altre norme

costituzionali.

La disposizione transitoria e finale VI Cost. al II comma prevede inoltre che entro un anno si

sarebbe dovuto provvedere al riordino del Tribunale Supremo Militare in relazione all'art.111 Cost..

138

Tale Tribunale è stato invece soppresso con L. 7 Maggio 1981 n. 180, prevedendosi invece il

ricorso in Cassazione. La Corte costituzionale ha escluso che la mancata previsione di una sezione

specializzata per i reati militari presso la Cassazione fosse incostituzionale.

La L. 180/1981 ha altresì introdotto la Corte militare di appello come giudice di secondo grado.

Accanto al Consiglio di Stato, alla Corte dei Conti e ai Tribunali Militari la Costituzione ha poi

previsto anche organi di giustìzia amministrativa di primo grado da istituire in ciascuna Regione

(art. 125, II comma). Istituzione (dei Tribunale Anmiinistratìvi Regionali) avvenuta con la L.

6.12.1971, n. 1034.

3. Le garanzie costituzionali: a) lì diritto di difesa

Un principio fondamentale che garantisce razionabilità dinanzi agli organi giurisdizionali delle

situazioni giuridiche soggettive è contenuto nell'art. 2 4 , 1 comma Cost: Tutti possono agire in

giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

Trattasi di un diritto di azione garantito a tutti, cittadini o stranieri, soggetti fisici, persone

giuridiche o altri soggetti di diritto. È un diritto che non sopporta se non quelle limitazioni che

possano essere giustificate, e sempre ragionevolmente, con esigenze proprie della giustizia, per

assicurare il corretto esercizio della funzione giurisdizionale da e nei confronti di qualsiasi soggetto

e la tutela di interessi pubblici preminenti.

In applicazione dell' art. 3 e dell' art. 24 Cost. la Corte costituzionale ha, ad esempio, dichiarato

l'iUegittirnità costituzionale delle norme che prevedevano il ed. solve et repete in materia tributaria,

in base al quale per potere impugnare l'imposizione tributaria occorreva aver prima pagato il

tributo; con sentenza n. 67 del 1960 ha dichiarato incostituzionale l'obbligo della ed. cautio prò

expensis (art. 98 c.p.c.); con sentenza n. 80 del 1966 ha dichiarato incostituzionale l'obbligo di

depositare la registrazione della sentenza appellata ai fini della proposizione dell'appello (art. 108

c.p.c).

La Costituzione garantisce altresì il diritto di difesa dinanzi agli organi giurisdizionali. Come

dispone l'art. 24 al II comma La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.

Alla parte non può quindi essere negata la difesa e ciò non solo personalmente, ma anche

tecnicamente attraverso l'intervento di un apposito difensore .

In varie sentenze la Corte ha poi garantito la pienezza e reffettività del diritto di difesa (oltre che

del diritto di azione).

Con sentenza n. 248 del 1974 ha annullato l'art. 247 c.p.c. che vietava l'ammissione della

testimonianza del coniuge, dei parenti o affini in linea retta e di coloro che fossero legati con la

parte da vincoli di affiliazione. Con sentenza n. 141 del 1970 ha annullato l'art. 15 della legge

fallimentare nella parte in cui non prevedeva l'obbligo della comparizione dell'imprenditore in

camera di consiglio e con sentenza n. 142 del 1970 l'art. 147 della legge fallimentare nella parte in

cui non assicurava ai pretesi soci del fallito il diritto di difesa avverso l'estensione a loro carico del

fallimento.

Principio peraltro già presente in Costituzione. Invero il diritto di difesa, in quanto assicurato a tutti,

non ammette discriminazioni di sorta e la eguaglianza che è intrinseca al diritto (al quale peraltro

va estesa anche la garanzia di cui all' art. 3, I comma) comporta altresì il riconoscimento del

139

principio del contraddittorio, in base al quale tutte le parti devono essere poste, su di un piano di

eguaglianza, in condizione di difendersi nel processo. Diritto questo che va reso effettivo nel suo

concreto svolgimento in applicazione dell' art. 3, II comma Cost.. .

In linea con tali principi, in considerazione dell' onerosità del processo, che potrebbe vanificare il

diritto di azione e quello di difesa, è l'altro previsto dal III comma dell'art. 24, secondo cui Sono

assicurati ai non abbienti con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni

giurisdizione.

4. b) // giudice naturale

Altro principio fondamentale deirordinamento repubblicano (peraltro già riconosciuto dallo

Statuto Albertino all' art. 71) è quello previsto dall'art. 25,1 comma, secondo cui Nessuno può

essere di stolto dal giudice naturale precostituito per legge.

Il significato giuridico di Giudice naturale è quello di giudice competente per la risoluzione di

determinate controversie, che sia stato previamente determinato e non sia costituito dopo

l'insorgere della controversia e in vista della sua risoluzione.

Ha invece escluso spostamenti di competenza in base a scelte discrezionali del giudice stesso o di

altri organi (anche legislativi), non legate a criteri oggettivi o non controllabili dal Giudice, in via di

eccezione alle regole generali.

In applicazione di tali principi, nel vigore del precedente sistema processuale penale, con sentenza

n. 88 del 1962 la Corte costituzionale annullò le norme del c.p.p. che prevedevano la possibilità

dell'avocazione al Tribunale di processi di competenza del Pretore; con sentenze n. 110 del 1963 e

n. 32 del 19.64 annullò altresì le norme che prevedevano l'avocazione alla Sezione istruttoria

presso la Corte di appello di istruttorie di competenza del Tribunale; annullò anche la norma (di cui

all'art. 393, III comma c.p.p.) che non prevedeva la possibilità di impugnare la decisione del

pubblico ministero in ordine alla scelta del rito sommario o formale nell'istruzione penale. Mentre

ritenne legittima la remissione dei procedimenti per legittima suspicione, per motivi di ordine

pubblico o perché riguardanti magistrati.

5. c) Reati e pene

Il II comma dell' art. 25 stabilisce una riserva di legge in materia penale. Si tratta di una riserva di

legge statale, essendo esclusa la competenza legislativa.delle Regioni in materia penale, come

riconosciuto dalla Corte costituzionale sulla base dei principi generali in materia penale ritenuti

validi per l'intera comunità statale.

6. d) Le misure di sicurezza

Il terzo comma dell' art 25 introduce una riserva di legge anche con riguardo alle misure di

sicurezza. Tali misure devono essere tassativamente previste dalla legge, per cui sono

incostituzionali misure indeterminate e per casi di pericolosità sociale insufficientemente de-

terminati. 140

7. e) Estradizione

L'art. 26 vieta l'estradizione del cittadino (vale a dire la consegna all' autorità giudiziaria straniera)

per reati politici. Tali si intendono i reati previsti con finalità di persecuzione politica.

L'estradizione è invece ammessa, per gli altri reati, soltanto ove sia espressamente prevista da

convenzioni internazionali.

8. f) La responsabilità penale

L'art. 27 Cost. enuncia al I comma il principio del carattere personale della responsabilità penale,

escludendo quindi ogni forma di responsabilità oggettiva, per cui ciascuno risponde personalmente

per fatto proprio e non per fatto altrui.

L'art. 27 al III comma dispone che Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso

di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato. D principio, secondo la Corte

costituzionale, sta a significare che il carattere afflittivo e intimidatorio delle pene, che è essenziale

per la tutela dei cittadini e dell'ordine pubblico contro la delinquenza, va tuttavia contemperato con

finalità rieducative del condannato.

La finalità rieducativa non comporta peraltro rillegittimità costituzionale dell' ergastolo in

considerazione dell'intrinseco valore di dissuasione, prevenzione e difesa sociale di tale pena, la

quale peraltro non esclude che anche il condannato all'ergastolo possa usufruire di riduzioni di

pena.

La Corte costituzionale ha escluso la possibilità di procedere ad estradizione per reati per i quali sia

prevista la pena di morte nell' ordinamento giuridico dello Stato richiedente.

9. g) Le garanzie processuali

L'art. I l i , VI comma Cost. stabilisce che Tutti iprowedimenti giurisdizionali devono essere

motivati.

H precetto costituzionale tuttavia non viene sempre rispettato, quando, ad esempio, le decisioni

cautelari dei giudici (per lo più arnnrinistrativi) ricorrono a formule stereotipate su moduli

prestampati, come sussistono oppure non sussistono le ragioni per accogliere l'istanza cautelare.

La norma costituzionale consentirebbe anche l'introduzione nella motivazione delle ed. opinioni

dissenzienti che si siano formate negli organi collegiali. Istituto questo presente in alcuni

ordinamenti e in particolare comune a quelli di common law, ma non previsto in quello italiano.

Nei vari procedimenti giudiziari l'organo giudicante può essere composto da un unico giudice

oppure può essere collegiale. Il numero di membri può variare da un minimo di tre a cinque, sette e

oltre (la Corte costituzionale è, ad esempio, composta di 15 giudici e, nel caso del giudizio sulla

messa in accusa del Presidente della Repubblica, da 31 giudici).

L'art. I l i cost, con le modifiche apportate dalla 1. Cost. 2/1999, ha stabilito non solo che il

processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, ma che le parti sono poste in condizione di parità

TV)

davanti al Giudice. Un rafforzamento di tale parità è previsto nel processo penale (comma III e

con particolare riferimento alla formazione della prova. 141

Per l'instaurazione del rapporto processuale le parti devono essere legittimate. Tale legittimazione

(adprocessum) esprime la capacità dei soggetti di essere parti e di stare in giudizio ed è condizione

per l'instaurazione di un valido rapporto processuale.

Diversa è invece la legittimazione ad agire (o contraddire) in giudizio, che è una condizione dell'

azione e concerne la pretesa a promuovere o a dover subire il giudizio per ottenere una pronuncia

giurisdizionale (favorevole o contraria) in ordine al rapporto sostanziale dedotto, indipen-

dentemente dall'effettiva titolarità, dal lato attivo o passivo, del rapporto controverso, la quale

attiene al merito della decisione.

10. h) La competenza del giudice

La ripartizione della competenza tra i vari organi giudicanti avviene in base ai seguenti criteri:

territoriale, materiale, di valore, funzionale; criteri che a volte sono tra di loro combinati.

La competenza territoriale è collegata alla ripartizione degli uffici nelle varie parti del territorio

dello Stato ed è fissata in base a vari elementi (ad esempio in base alla residenza o sede del

convenuto, al luogo in cui si trovano le cose, dove si espleta un lavoro, dove è efficace un atto).

La competenza per valore è collegata al valore patrimoniale della controversia ed è stabilita su

determinati parametri di valore economico.

I conflitti di competenza vengono risolti nell' ambito di ciascuna giurisdizione. Per la giustizia

ordinaria è competente la Corte di Cassazione. Il Consiglio di Stato è giudice dei conflitti di

competenza tra i diversi Tribunali Arnministrativi Regionali (art 31, L. 1034/1971).

L'art. 108,1 comma Cost. prevede con formula ampia Le norme sull' ordinamento giudiziario e su

ogni magistratura sono deliberate con legge. Si tratta di una riserva di legge per quanto concerne la

disciplina di tutti gli organi giudiziari, siano essi ordinari che speciali.

11. La giurisdizione ordinaria: a) La magistratura

L'art. 102 Cost stabilisce che la giurisdizione ordinaria è esercitata da magistrati ordinari istituiti e

regolati dalle norme sull' ordinamento giudiziario.

Ai sensi dell' art. VII Disp. trans, e finali Cost, in attesa della mrova legge sull'ordinamento

giudiziario in conformità della Costituzione continuano ad osservarsi le norme sull' ordinamento

giudiziario vigente, il quale è costituito dal R D . 30.1.1941, n. 12, che peraltro ha subito successive

modifiche e integrazioni.

All'uso del termine ordine anziché potere non può ascriversi significato rilevante ai fini di una

differenziazione del «potere giurisdizionale» dagli altri poteri dello Stato. Difatti la norma,

stabilendo l'autonomia e l'indipendenza della magistratura da ogni altro potere, afferma al tempo

stesso che la magistratura è pur sempre un potere. Piuttosto col termine ordine si intende ribadire

che l'ordinamento giudiziario (art. 102,1 comma) è un ordinamento particolare col quale vengono

garantite proprio l'indipendenza e l'autonomia della magistratura.

Per gli altri organi giurisdizionali la garanzia di indipendenza è lasciata alla determinazione del

legislatore. 142


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Corso di laurea: Corso di laurea in economia aziendale
SSD:
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher 8Danny8 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pegaso - Unipegaso o del prof Mirra Donato.

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