Appunti di Diritto Pubblico

CAPITOLO DODICESIMO

LO STATO E LE AUTONOMIE COSTITUZIONALI

1. L ' avvento delle Regioni in Italia

La Costituzione italiana ha configurato lo Stato italiano come Stato unitario ad autonomia

regionale e locale e con strutture decentrate, abbandonando la configurazione di Stato centralista

propria del preesistente assetto costituzionale stabilizzato si dopo la costituzione dello Stato

italiano nel vigore dello Statuto Albertino, che dava scarso rilievo alle autonomie e al

decentramento.

La Costituzione all' art. 131 elenca 20 Regioni: 15 a Statuto ordinario - Piemonte, Lombardia,

Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzi, Molise (costituita

peraltro con L. Cost. 27.12.1963, n. 3), Campania, Calabria, Basilicata- oltre le cinque a statuto

speciale, alle quali la Costituzione all' art. 116 assicura forme e condizioni particolari di autonomia

secondo i rispettivi statuti approvati con legge costituzionale. ,

Le Regioni previste nell' art. 131 Cost. peraltro non corrispondono a realtà politiche costituite da

entità territoriali preesistenti, né tanto meno agli Stati preunitari, ma a mere ripartizioni geografiche

del territorio statale utilizzate ai fini del censimento del 1871.

Per poter disporre la fusione di Regioni o la creazione di nuove Regioni (sempre che abbiano come

minimo un milione di abitanti) occorre anzitutto la richiesta di tanti Comuni che rappresentino al-

meno un terzo delle popolazioni interessate. La proposta deve essere approvata con referendum

dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Ove ciò avvenga, sentiti i Consigli regionali delle

Regioni interessate, si può procedere con legge costituzionale. '

In via transitoria, tuttavia, la Disp. trans. XI Cost. prevedeva che entro cinque anni dall'entrata in

vigore della Costituzione (termine poi prorogato al 31.12.1963 dalla Legge cost. 18.3.1958, n. 1)

fosse possibile istituire nuove Regioni senza il consenso delle condizioni richieste dal primo

comma dell' art. 132, tranne l'obbligo di sentire le popolazioni interessate. Norma utilizzata per

l'istituzione della Regione Molise.

I Consigli regionali videro quindi la luce con le elezioni del 78.6.1970. Nel 1972 furono poi

approvati undici decreti delegati di trasferimento delle funzioni statali alle Regioni nelle materie

rientranti nella loro potestà legislativa ed amministrativa. Ulteriori trasferimenti di funzioni e di

personale statale furono attuati con la legge 22.7.1975 n. 382, e con il D.Lgs. 24.7.1977 n. 616.

Con la L. 15.3.1997, n. 59 fu poi stabilito di attribuire alle Regioni ed agli enti locali in base al

principio di sussidiari età tutte le funzioni amministrative che non fossero espressamente riservate

allo Stato. In base alla delega contenuta in tale legge fu adottato il D.Lgs. 31.3.1998, n. 112, che ha

ridistribuito le funzioni statali in senso autonomistico, realizzando quello che è stato anche definito

federalismo municipalizzato (data la centralità del Comune nello svolgimento delle funzioni

amministrative) o federalismo amministrativo. 120

2. Le modifiche del titolo V della Costituzione

L'art. 114 Cost., che nella precedente formulazione prevedeva che la Repubblica si ripartiva in

Regioni, Province e Comuni, nella nuova formulazione data dalla L. Cost. 3/2001 ha ridisegnato

l'assetto composito della Repubblica, stabilendo che essa è costituita da Comuni, Province, Città

metropolitane, Regioni e Stato. Ha inoltre previsto che Roma è la capitale della Repubblica, il cui

ordinamento è disciplinato con legge statale.

In questo contestò trova spiegazione anche la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e

Regioni (e le Province Autonome di Trento e Bolzano) con l'attribuzione non più allo Stato, ma alle

Regioni della funzione legislativa generale per tutte le materie non oggetto di specifica attribuzione

allo Stato, nonché la costituzionalizzazione dell'attribuzione anche alle Regioni della potestà

regolamentare generale, tranne quelle di competenza dello Stato, dei Comuni, delle Province e

delle Città metropolitane (art. 117, VI comma Cost.).

3. La funzione legislativa tra Stato e Regioni

La L. Cost. 3/2001 ha modificato radicalmente la ripartizione della funzione legislativa tra Stato e

Regioni.

Cosicché lo Stato aveva una potestà legislativa generale per ogni altra materia.

Per le Regioni a statuto speciale l'autonomia ad esse assicurata dall'art. 116 Cost. si è concretizzata

nel riconoscimento, in aggiunta a quanto previsto per le Regioni ordinarie, di una potestà

legislativa a carattere esclusivo, vale a dire con esclusione della potestà legislativa concorrente

dello Stato, per alcune materie indicate nei rispettivi Statuti. Tuttavia tale potestà deve pur sempre

osservare, oltre la Costituzione, i principi fondamentali dell' ordinamento giuridico e quelli delle

leggi di riforme economico-sociali, ferma restando la limitazione territoriale.

La ripartizione della funzione legislativa tuttavia, a stretto rigore, malgrado la lettera dell' art. 117,

non riguarda sempre specifiche materie, in quanto nelle elencazioni dell'art. 117 a volte si fa

piuttosto riferimento a competenze, le quali possono riguardare vari settori materiali. Si pensi ad

esempio alla competenza dello Stato in ordine alla tutela della concorrenza, la quale può incidere

su diverse materie (ad esempio per quanto riguarda appalti di opere pubbliche) di competenza

regionale; alla tutela dell' ambiente, dell' ecosistema e dei beni culturali, che interferisce con la

competenza regionale relativa alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali ed alla

promozione e organizzazione di attività culturali.

In altri casi allo Stato è attribuita una competenza legislativa di ordine generale, come avviene con

l'istruzione, ma che è al tempo stesso fondamentale rispetto alla competenza concorrente delle

Regioni, sempre in materia di istruzione.

Allo Stato peraltro non è stato assicurato il potere di far valere con interventi positivi l'interesse

nazionale, ove confliggente con quello regionale.

L'interesse nazionale, il cui riferimento è stato abolito negli artt. 117 e 127, può soltanto costituire

un limite negativo nei confronti della legislazione regionale in relazione alla previsione dell' art. 5

Cost. che sancisce il principio dell'unità e indivisibilità della Repubblica.

Ed esso può essere fatto valere, entro tali limiti, in sede di impugnativa della legislazione regionale

dinanzi alla Corte costituzionale, ai sensi dell' art. 127 Cost. 121

I limiti alla legislazione regionale possono quindi essere così riassunti:

1) Rispetto della Costituzione e delle Leggi costituzionali;

2) Osservanza dell'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Tale limite riguarda

peraltro anche la legislazione dello Stato;

3) Efficacia territoriale della disciplina;

4) Osservanza dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato (limite questo della legislazione

concorrente);

5) Rispetto del principio dell'unità e deirindivisibilità della Repubblica e dell'interesse nazionale da

esso desumibile.

4.1controlli sull'attività legislativa regionale

Non occorre quindi più il visto del Commissario di governo e la legge regionale viene promulgata

e pubblicata dopo la sua approvazione da parte del Consiglio regionale.

H Governo può però esercitare un controllo successivo, ove ritenga che la legge regionale sia in

costituzionale, sollevando la questione di legittimità costituzionale in via diretta dinanzi alla Corte

Costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.

5. La funzione regolamentare

Ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane è stata attribuita la potestà regolamentare per

quanto attiene alla disciplina della loro organizzazione e dello svolgimento delle loro funzioni.

Lo Stato conserva potestà regolamentare soltanto per le materie rientranti nella sua potestà

legislativa esclusiva, salva eventuale delega alle Regioni. Cosicché allo Stato rimane ben poco

della competenza regolamentare, anche se occorre considerare che nella sua potestà legislativa (e

conseguentemente in quella regolamentare) rientrano ambiti di competenze che si intrecciano

trasversalmente con competenze regionali.

L'attribuzione della competenza regolamentare alle Regioni comporta che esse possono

provvedere anche a definire la tipologia dei regolamenti, sia negli statuti che in apposite leggi

organizzative ed in modo conforme o difforme dalle previsioni dell'art. 17 della legge statale n.

400/1.988.

6. La funzione amministrativa

Quanto alla attività amministrativa la riforma del titolo V della Costituzione ha abbandonato il

criterio del parallelismo delle funzioni aniministrative e legislative, precedentemente seguito dall'

art. 118, ed ha «costimzionalizzato» il ed. federalismo amministrativo di tipo municipale, verso il

quale si era già orientato il legislatore ordinario con la Legge n. 59 del 1997.

Secondo il I comma dell' art. 118 Costle funzioni amministrative sono, in via generale, attribuite ai

Comuni.

Il conferimento di funzioni, come dispone il II comma dell' art. 118, deve awenire con legge dello

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Stato o della Regione a seconda delle rispettive competenze. Occorrerà quindi una legge dello

Stato per quanto concerne le funzioni rientranti in uno degli ambiti oggetto della propria

legislazione esclusiva, e una legge regionale negli altri casi.

Peraltro l'art. 118 al II comma prevede, con formulazione poco felice, che Comuni, Province e Città

Metropolitane (lo Stato e la Regione non compaiono) sono titolari di funzioni anmiinistrative

proprie, oltre che di quelle conferite con legge statale o regionale. Ciò significa che oltre il Comune,

che ai sensi del primo comma ha una competenza amministrativa generale, lo stesso Comune e gli

altri Enti territoriali sono titolari di funzioni proprie.

Nel definire le funzioni amministrative fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città

metropolitane lo Stato deve tener conto degli stessi criteri stabiliti dall' art. 1181 comma, vale a dire

quelli della sussidiarietà, della differenziazione e della adeguatezza, i quali sono criteri di ordine

generale per la distribuzione delle competenze amministrative ai vari livelli. Ciò comporta che si

tenga conto delle reali capacità amministrative organizzative e di ordine tecnico dei vari Enti. Il che

potrebbe anche comportare differenziazioni nell'attribuzione delle funzioni fondamentali.

L'attribuzione di funzioni ai vari Enti deve peraltro avvenire contemporaneamente alla provvista

delle necessarie risorse finanziarie, in quanto l'art. 119 Cost. al quinto comma prevede

specificamente, che l'attr