Diritto comparato dell'economia

Diritto comparato dell'economia

Prof. Comba - Lezione 28 febbraio

Definizione scientifica di costituzione economica

È diversa rispetto alla Costituzione oppure è una parte della Costituzione? Ci sono tre modi di intendere la costituzione economica:

Primo modo di intendere la costituzione economica secondo Cassese

La costituzione economica è la parte della Costituzione che si occupa di rapporti economici, quindi il titolo III (parla di risparmio, iniziativa economica…). Anche l'art. 53 rientra nella parte economica della Costituzione. Inoltre, ci sono altre parti, come la parte seconda art. 81 (bilancio dello Stato) che ha rilevanza di carattere economico (stabilisce l'obbligo di pareggio di bilancio, ovvero ogni nuova spesa deve essere coperta da una nuova entrata, ovvero tasse/imposte).

Secondo alcuni autori, la Costituzione è tutta retta e ha come fondamento l'art. 3 comma 2: l'uguaglianza sostanziale (ci sono delle situazioni di fatto che rendono meno applicabile il principio di uguaglianza formale, quindi lo Stato deve intervenire per rimuovere gli ostacoli che limitano il pieno godimento dei diritti di tutti, es fornendo istruzione gratuita, cure sanitarie, avvocati d'ufficio per indigenti, il diritto di difesa ecc.). L'art. 3 co 2 incide sull'equilibrio economico della Costituzione perché i servizi erogati costano denaro, reperibile mediante debito pubblico o tasse (art. 81). La costituzione economica è improntata all'obbligo dello Stato di fornire questi servizi. Secondo un'altra interpretazione, l'art. 3 co 2 è subordinato alle esigenze di tutela di bilancio, art. 53 ecc., e quindi i diritti sociali dipendono dalle disponibilità economiche e non viceversa. Quindi, due visioni: una incentrata su art. 3 co 2 e una su art. 81; non c’è una lettura univoca ma dipende dall'interpretazione che se ne dà, dall'intenzione della corte Cost. ecc.

Agli articoli si devono aggiungere leggi che, pur essendo ordinarie, hanno una particolare importanza (es legge Antitrust, d.l. che ha dato via alle privatizzazioni di enti pubblici). Lo spunto comparatistico è relativamente facile perché possono prendere questi articoli della Costituzione e li paragono a quello es francese (paragono il modo di intendere i rapporti economici). Lo stesso vale con il cuore economico dei trattati europei, nati per disciplinare i rapporti economici (concorrenza) e dopo Maastricht si sono estesi ai settori sociali.

Secondo modo di intendere la costituzione economica (extra giuridico) secondo Cassese

Tratto sulla base di quello che ha detto Dicey, che scrive un saggio a fine 800 che parla dell’opinione pubblica in materia costituzionale. Dicey ha un'idea di costituzione e di costituzione economica data dalle norme (regole legislative) e dal legislative public opinion (opinione pubblica che ha quasi funzione legislativa). In quel periodo si stava affermando la definizione di stato sociale, che non è scritta nella Costituzione ma incide in modo pesante sui rapporti economici: quando si parla di costituzione economica non basta fermarci agli articoli, leggi e interpretazione ma anche all'evoluzione del pensiero e dell'opinione pubblica in materia economica (dello “spirito pubblico”).

Dicey si è accorto per primo che lo stato liberale si stava muovendo verso uno stato sociale, ovvero che fa quello che è indicato nell'art. 3 co 2 (interviene nei rapporti economici, a differenza dello stato liberale). Nel 1919 la Costituzione di Weimar introduce regole che impongono una forma di stato sociale.

Terzo modo di intendere la costituzione economica secondo Cassese

Insieme di istituzioni e norme di carattere amministrativo che incidono in modo significativo sui modi economici (tutto ciò che regola l'istruzione, sanità pubblica ecc). Si tratta di aspetti anche sociali (contaminazione con altre discipline), es organizzazione del sistema sanitario.

Questi i diversi modi di intendere la costituzione economica non vanno intesi in modo separato (si farà principalmente riferimento al primo modo, ovvero articoli della Costituzione e principali norme di attuazione della Costituzione, con riferimento continuo al terzo modo. Il secondo modo è un approccio più complicato utilizzato solo con riferimento alla nuova costituzione economica, ovvero verso dove sta andando la nostra costituzione).

Quali sono i metodi e strumenti per studiare la costituzione economica?

• Legato al primo modo con gli strumenti del diritto pubblico, ovvero mediante l’analisi di leggi e atti amministrativi che incidono sulla proprietà e sull’impresa (artt. 41 e 42 Cost). Però qualunque settore del diritto ha conseguenze di carattere economico, non solo il diritto pubblico. Si utilizzano gli strumenti del diritto pubblico nei casi in cui lo scopo principale della norma è incidere sull'economia, ovvero quando lo Stato vuole regolare determinati settori dell'economia.
• Analisi delle politiche pubbliche di settore (l'indirizzo politico non è una legge ma è uno orientamento di tipo politico che il governo promette di seguire nel corso del suo mandato). Ci sono sub-indirizzi politici di settore: il governo, inteso come insieme dei ministri, ha ciascuno un indirizzo politico di tipo settoriale/amministrativo (es in materia sanitaria, politica industriale, infrastrutture) lo strumento per studiare il diritto dell'economia è quello di cercare di tener conto qual è l'indirizzo politico (policy) del governo in determinate materie. Es servizi pubblici locali sono di solito erogati dagli enti locali.
• Legato ad aspetti di carattere economico: ci sono scelte pubbliche che non hanno una forma tipicamente giuridica ma che hanno effetti specifici sui rapporti economici (es determinazione del tasso d'interesse della BCE, scelte sulla legge di bilancio nazionale a carattere macroeconomico…) quelle che riguardano le quantità globali, ovvero sulle grandi quantità.

Come nasce la costituzione economica?

Dal punto di vista storico, il concetto di costituzione economica è nato nella cultura giuspubblicistica tedesca dopo il primo conflitto mondiale. L’idea di costituzione come noi la intendiamo è moderna e nasce alla fine del ‘700, ha natura rivoluzionaria americana e francese ma già prima con la rivoluzione inglese, il Bills of right aveva natura di costituzione in quanto voleva vincolare il re.

Però le costituzioni inizialmente non avevano contenuti di carattere economico, perché durante l’800 le costituzioni per lo più non parlavano di rapporti economici ma c’era l’idea liberale della separazione della politica dall’economia (lo Stato non doveva intervenire sull’economia, dove c’era il libero mercato, ma lo Stato doveva garantire le regole neutrali). Gli unici riferimenti risalgono alla dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino (1789), poi ripreso in alcune costituzioni, quali lo Statuto Albertino in cui si afferma che la proprietà è sacra e inviolabile.

A livello costituzionale, per la prima volta abbiamo un modello di costituzione che in modo esplicito parla di modelli economici ed impone un modello di economia in Germania con la Costituzione di Weimar (1919), che ha introdotto in modo esplicito una regolazione di economica introduce l’economia sociale di mercato (tentativo di mettere insieme l’economia di mercato con una connotazione di carattere sociale). Questa espressione è stata introdotta nei trattati europei con Maastricht. Si individua un modello di sviluppo economico e lo introduce in costituzione, rendendolo così difficilmente modificabile. Si parte dall’idea di intervento dello stato e si discute sulla introduzione di una parte economica nella costituzione (poi fatto nei lavori preparatori di Weimar) e si riconosce la presenza di 3 elementi di modello economico:

• Idea della regolazione pubblica dell’attività economica privata (allora era una grande innovazione) lo stato possa intervenire per regolare l’attività economica privata.
• Riconoscimento del valore costituzionale del lavoro.
• Stabilire un modello economico basato sulla collaborazione tra stato e privati attraverso la creazione di consigli economici a livello locale, regionale e nazionale, cartelli ecc. economia corporativista (economia che si basa sulla collaborazione e non sulla concorrenza, ma purché la collaborazione deve essere mediata dallo stato).

Quindi la costituzione economica nasce con una netta visione social-democratica. Quel modello non si realizza a pieno (la costituzione dura fino al ‘32) perché non c’è tempo di realizzar questa struttura che prevede dei consigli economici, istituzioni che raggruppavano i diversi operatori economici del settore delle miniere, i lavoratori e lo stato e che avrebbero dovuto regolare i rapporti in chiave cooperativa anziché in chiave concorrenziale. Questi consigli furono attivati solo a livello locale, poi con il nazismo ogni forma di cooperazione fu esclusa. Ad oggi nel diritto societario tedesco ci sono forme di società che prevedono l’intervento dei lavoratori nei consigli di gestione delle imprese (influenza di Weimar). Dopo il nazismo fu approvata in Germania (1949) una legge che riprende Weimar ma in modo attenuato. Adesso gli studiosi tedeschi sostengono che non esiste più un modello economico incarnato nella costituzione tedesca e l’unico modello economico che è davvero scolpito nella costituzione tedesca è l’esigenza di combattere l’inflazione (=mantenere stabilità dell’economia). Negli altri paesi UE si può andare a vedere com’è disciplinata l’iniziativa economica (soggetta ai trattati europei che intendono uniformare) e la proprietà privata.

Lezione 1° marzo

Quattro periodi storici

• 1861 – 1900 caratteri dello stato liberista.
• 1900 – 1920 prima industrializzazione.
• 1920 – 1950 primo tentativo di pianificazione.
• 1950 – 1970 avvento dello stato sociale.

Nei primi tre periodi vige lo Statuto Albertino, nell'ultimo vige la Costituzione. Possiamo trovare un legame tra rapporto dello stato con l'economia e organizzazione dello stato? Sì. Nelle prime due fasi siamo in uno stato liberale, con un certo modo di intendere l'economia, poi iniziamo ad andare verso lo stato sociale la concezione del ruolo dello stato nei rapporti economici muta e all'interno di questo mutamento cambia anche la forma di governo dello stato (da monarchia costituzione a repubblica parlamentare). La forma di stato è il rapporto che lega governanti con governati, mentre forma di governo è l'organizzazione interna dello stato.

1861 – 1900

Lo stato è appena nato e la priorità è la unificazione legislativa perché diventa uno stato unitario espandendo la legislazione piemontese agli altri stati (adozione dei codici nel commercio e civile, che riflettono il sentire dell'epoca perché la codificazione riprende lo spirito e la struttura di quelle francesi, ovvero diritto primario e diritto di proprietà. In un’economia fortemente agricola, è la terra che crea ricchezza e quindi il diritto di proprietà è il diritto supremo. Infatti nello Statuto Albertino tra il nucleo di diritto fondamentali troviamo la proprietà). Vengono introdotte inoltre le tariffe doganali, quindi nel commercio con l'estero i beni introdotti all'interno dello stato vengono caricati di un dazio. Mettendo un dazio all'entrata favorisco una concorrenza interna in quanto i prodotti nazionali sono liberi da questo peso. Un altro fenomeno dei primi 40 anni del regno è la privatizzazione e vendita dei beni e delle terre (logica liberista) e da queste operazioni si viene a creare il latifondo (le terre vendute vendono ortizzate e diventano il rendimento dei contadini).

1900 – 1920

Inversione di tendenza: si comprendono le differenze che sussistono tra le varie aree del paese si emanano le prime legge indirizzate a Campania, Molise e Calabria. Nell'ottica di mettere in piedi un nuovo stato, si mettono in piedi le prime infrastrutture, quindi si hanno i primi lavori pubblici che riguardano soprattutto le ferrovie e telecomunicazioni. Sono dei servizi primari, quindi ci si adopera per organizzare materialmente la fruizione di questi servizi nascono le prime imprese pubbliche (ferrovie dello Stato, telefonia interurbana e l'Istituto nazionale delle assicurazioni). Con questi interventi si vede che c'è un primo intervento dello stato nell'economia (stato come gestore di alcuni servizi e non c'è più lo stampo puramente liberale come nella prima fase). Inoltre nasce la previdenza sociale: vengono introdotti istituti di previdenza pubblici e il sistema contributivo diviene obbligatorio (prima era una mera facoltà attribuita al lavoratore e non al datore di lavoro come ora).

1920 – 1950

Periodo fascista: il Codice civile viene sostituito (1942), un insieme di vari principi delle varie discipline economiche si era dibattuto sulla natura del Codice civile (se fosse una legge superiore alle altre o no, in quanto include la disciplina generale di molte materie). Inoltre lo stato istituisce i primi monopoli statali (lo Stato gestisce l'unica impresa che serve la domanda) trasporto, radio, miniere. Nella gran parte dei casi il monopolio riguarda dei beni particolari che lo stato cerca di gestire in proprio per finalità di interesse pubblico (nuovo mutamento del ruolo dello stato nell'economia). Inoltre nasce l'articolazione dei ministeri (la monarchia non richiede grosse spartizioni di compiti), quindi c'è un legame anche con il governo per la gestione della cosa pubblica. Il ruolo diretto dell'amministrazione nell'economia lo sia ha con l'istituzione di enti pubblici, attraverso i quali lo stato assume una veste imprenditoriale per raggiungere determinati fini di pubblico interesse. Riserva di legge ordinaria = lo stato si riserva la gestione e regolazione di alcuni ambiti economici.

1950 – 1970

Fine della Seconda guerra mondiale. Nel 1946 c'è il referendum a cui partecipano per la prima volta le donne: ai cittadini viene chiesto di scegliere tra la forma monarchica e quella repubblicana repubblica. Nel 1948 entra in vigore la Costituzione. C'è un legame tra forma di stato e ruolo dello stato nell'economia? Sì, se passo da una costituzione che tutela un nucleo di diritto molto limitati (diritti individuali, alla libertà individuale, inviolabilità del domicilio, libertà di stampa, di tutte le forme di proprietà e di adunanza pacifica) costituiscono l'unico nucleo di diritti che lo stato liberale ha voluto tutelare perché in quel momento storico la convenzione economica era quella.

Prima della Rivoluzione francese le persone non avevano diritti né dal punto di vista individuale né come formazioni sociali ma c'era l'ancien régime. Con la Rivoluzione francese, l'avvento delle codificazioni e il passaggio da uno stato assoluto ad uno stato liberale gli individui trovano le prime forme di tutela nei diritti individuali in cui la proprietà privata è importante in quanto è legata all'unica forma di ricchezza riconosciuta (l'industria era agli albori). Questi mutamenti normativi sono frutto di un processo lento fino al diritto positivo (cambiamento sociale e politico) importante l'opinione pubblica perché solo con le istanze dal basso si va a modificare l'ordine delle cose. Con l'estensione del nucleo di diritti, lo Stato inizia ad assumere un ruolo differente. Con l'avvento della costituzione tutto cambia: art. 3 è fondamentale perché sancisce il principio di uguaglianza (prima lo Stato era del tutto indifferente davanti alle disuguaglianze, con l'art. 3 lo Stato riconosce un ventaglio di diritti più ampio e allo stesso tempo attua delle politiche pubbliche, ovvero eroga dei servizi, quindi in quanto cittadino inizio ad avere delle pretese legittime nei confronti dello stato è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e uguaglianza dei cittadini, impedendo lo pieno sviluppo della persona umana). In questi 20 anni vengono attuate diverse disposizioni costituzionali, es scuola dell'obbligo, servizio sanitario obbligatorio e pensione sociale.

Analizzando gli articoli riguardanti i rapporti economici, si nota come il diritto di proprietà è cambiato: prima nello Statuto Albertino, era il diritto assoluto per eccellenza, ora c'è un atteggiamento diverso dello stato verso questo diritto e verso l'iniziativa economica in generale. Art. 42: la proprietà può essere pubblica o privata e i beni economici possono appartenere indifferentemente allo Stato, agli enti pubblici o ai privati; è un'economia mista. Durante il 1900 ci sono stati avvenimenti quali socialismo e comunismo che hanno modificato dal punto di vista ideologico l'intervento dello stato nell'economia. All'esito del WW2 all'interno dell'Assemblea costituente c'è un confronto di visioni opposte ma di sintesi valoriale (di valori): sono i principi su cui si fonda lo stato sociale che si va piano piano ad instaurare dalla metà del secondo e perdura fino ai giorni nostri. Il diritto di proprietà è un diritto sottoposto a determinati limiti che ritroviamo nel codice del 1942 limiti: gli interessi della collettività (art. 42 Cost: “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”). Si introduce inoltre la possibilità dell'esproprio salvo un equo indennizzo per motivi di interesse generale.