L'assetto delle indagini preliminari alla luce della Riforma Cartabia

Tesi di Laurea in Procedura Penale

Il nuovo assetto delle indagini preliminari alla luce della riforma del processo penale del 2023

Relatore Prof. Roberta Aprati

Candidato Lucrezia Caserta

A.A. 2022/2023

Indice

Introduzione

Capitolo primo

La riforma Cartabia e le principali novità del sistema di giustizia penale

• 1. Introduzione alla riforma 4
• 2. Il rinvio dell’entrata in vigore 6
• 3. Le principali novità della riforma 8

Capitolo Secondo

Le indagini preliminari

• 1. Cosa sono le indagini preliminari 13
• 2. Le funzioni del Pubblico Ministero e la competenza in seno alle indagini preliminari 18

Capitolo Terzo

Le modifiche apportate dalla riforma Cartabia sulle indagini preliminari

• 1. Il contesto e le finalità della riforma 25
• 2. Notizia di reato e controlli sulla corretta iscrizione 27
• 2.1. Trattazione della notizia di reato ed esercizio dell’azione penale: criteri di priorità 32
• 3. Termini delle indagini e proroghe 35
• 4. Archiviazione e riapertura delle indagini 37
• 5. Rimedi alla stasi del procedimento 40
• 6. Controllo giurisdizionale sulla legittimità della perquisizione 42
• 7. Avviso all'indagato della conclusione delle indagini preliminari 43

Conclusioni

Bibliografia 46

Introduzione

Il presente lavoro focalizza l’attenzione sulle modifiche apportate dalla riforma Cartabia al tema delle indagini preliminari. Come noto, con l’entrata in vigore del D.Lgs. 150/2022 è stata introdotta una nuova disciplina in materia di durata delle indagini e della proroga delle stesse. In particolare, il legislatore ha previsto la possibilità, previa richiesta da parte del P.M., di una sola proroga, basata sulla sussistenza di un parametro rigoroso costituito dalla complessità delle indagini. Apparentemente, le modifiche apportate alla fase delle indagini non sembrano essere molte.

Difatti, la legge delega ha disposto alcune rivisitazioni riguardanti i termini di durata massima delle indagini, i presupposti per l’archiviazione e alcune possibilità spettanti al GIP di intervenire per far fronte ad eventuali stasi del procedimento gestito dal P.M. In realtà, tuttavia, le novità influiscono significativamente sui termini per le indagini preliminari e sui presupposti per l’archiviazione, stabilendo anche meccanismi processuali che, nell’attuazione concreta, sono in parte comprensibili ed in parte non chiari. In linea di massima si può rilevare che la riforma della fase delle indagini è stata resa necessaria affinché si venga a produrre un effetto deflattivo e di maggiore efficienza del sistema, senza però compromettere il principio di obbligatorietà dell’azione penale. La finalità prefissata di ottenere un filtro nella fase delle indagini dovrebbe far sì che non si incorra più nel rischio per il quale una mole di procedimenti passino alla fase del giudizio, per via di un’errata o inadeguata prognosi in merito al loro esito.

Pertanto, le disposizioni introdotte dalla riforma necessitano di una maggiore attenzione da parte del P.M. e del GIP, che avranno il compito di attuare concretamente il sistema delineato dal legislatore del 2022. Premesso ciò, il lavoro sarà suddiviso in tre capitoli. Il primo introdurrà la riforma Cartabia e le principali novità da essa apportate sul sistema di giustizia penale. Il secondo capitolo verterà sulle indagini preliminari. Infine, l'ultima parte, cuore dell’elaborato, sarà incentrata sull’analisi delle modifiche intervenute con la riforma Cartabia sulle indagini preliminari.

3

Capitolo primo

La riforma Cartabia e le principali novità del sistema di giustizia penale

1. Introduzione alla riforma 1 2

In seguito all’entrata in vigore del d.lgs. 150/2022 e del d.lgs. 151/2022 si è concluso uno dei processi più ambiziosi della giustizia penale degli ultimi decenni.

Il percorso di riforma fu avviato nel 2021 dall’ex Ministra della Giustizia Marta Cartabia, con l’intento di apportare modifiche al sistema penale, resesi necessarie per poter rispettare quanto fissato nel PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza); nello specifico, il riferimento va alla riduzione del 25% della durata dei processi penali entro il 2026, pertanto, per elaborare tali modifiche nella primavera del 2021 fu costituita una Commissione, di cui Giorgio Lattanzi ne rivestiva la carica di presidente, composta da magistrati, avvocati e professori universitari, finalizzata ad “elaborare proposte di riforma in materia di processo e sistema sanzionatorio penale, nonché in materia di prescrizione del reato, attraverso la formulazione di emendamenti al d.d.l. AC 2435”. Successivamente, le forze politiche componenti la maggioranza svolsero il negoziato da cui emerse l’abbandono di alcune proposte sollevate dalla Commissione per accogliere altre proposte, sino all’approvazione della legge delega 134/2021.

1 Decreto Legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, “Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari”, in Gazzetta Ufficiale del 17 ottobre 2022, n. 243

2 Decreto Legislativo 10 ottobre 2022, n. 151, “Norme sull’ufficio per il processo in attuazione della legge 26 novembre 2021, n. 206, e della legge 27 settembre 2021, n. 134”, in Gazzetta Ufficiale del 17 ottobre 2022, n. 243.

3 LOZZI G., Lezioni di procedura penale, Giappichelli, Torino, 2023.

4 https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/commissione_LATTANZI_relazione_finale_24mag21.pdf

5 Legge 27 settembre 2021, n. 134, “Delega al Governo per l’efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari”, in Gazzetta Ufficiale del 4 ottobre 2021, n. 237.

4

Il carattere unico del processo in questione può essere individuato nel fatto che la stessa rappresenta un importante tassello di un disegno di riforma organico della giustizia, finalizzato a rilanciare l’efficienza, sulla base di un equilibrio tra l’approccio pragmatico adottato in ambito europeo e la rinnovata sensibilità per la dimensione costituzionale. Si è trattato di un disegno che si è aggiunto ad un’altra modifica necessaria, ovvero quella che ha riguardato le norme processuali e sostanziali, consistente essenzialmente in varie misure destinate a porre rimedio, non solo agli aspetti critici dell’ordinamento giuridico, ma anche alle lacune strutturali degli uffici giudiziari.

Relativamente a tale ultima prospettiva possono, a titolo esemplificativo, essere citati gli investimenti sul personale ausiliario, sull’edilizia giudiziaria e sulla digitalizzazione delle strutture. Il d.lgs. 150/2022 si compone di 99 articoli ed è suddiviso in sei titoli:

• Titolo I (artt. 1-3): destinato alle modifiche al codice penale;
• Titolo II (artt. 4-40): dedicato alle modifiche del codice di procedura penale; tale Titolo è stato diviso in 11 capi in cui sono state collocate novità per ciascuno degli 11 libri che compongono il codice di rito;
• Titolo III (art. 41): riguardante le modifiche alle disposizioni di attuazione, coordinamento e transitorie del codice di procedura penale;
• Titolo IV (artt. 42-67): in cui è contenuta la disciplina organica della giustizia riparativa;
• Titolo V (artt. 68-84): destinato alle modifiche riguardanti le leggi speciali;
• Titolo VI (artt. 85-99): contenente la disciplina transitoria ma riservata solamente ad alcune materie.

6 GIALUZ M. Per un processo penale più efficiente e giusto. Guida alla lettura della riforma Cartabia (profili processuali), in Sistema penale, 2022.

7 Si pensi alla Legge 17 giugno 2022, n. 71, “Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura”, in Gazzetta Ufficiale del 20 giugno 2022, n. 142.

8 CASTRONUOVO D., MANCUSO E., VARRASO G., DONINI M., Riforma Cartabia, Cedam, Padova, 2023.

5

2. Il rinvio dell’entrata in vigore

L’entrata in vigore del quadro normativo riformatorio appena descritto era prevista per il 29 novembre 2022; tuttavia, il Governo, mediante d.l. 162/2022, decise di posticiparla al 30 dicembre dello stesso anno, prevedendo l’introduzione di una nuova disposizione nel d.lgs. 150/2022, ossia l’art. 99-bis.

Per spiegare le ragioni di tale differimento, ritenuto necessario ed urgente, il Governo ha adottato la seguente giustificazione: “consentire una più razionale programmazione degli interventi organizzativi di supporto alla riforma”.

Non a caso, infatti, nel periodo successivo all’approvazione del d.lgs. 150/2022 emersero non poche preoccupazioni dagli uffici giudiziari, che avevano rilevato e posto all’attenzione difficoltà organizzative ed incertezze in merito all’applicazione immediata di alcune modifiche innovative contenute nella riforma. Nello specifico, l’aspetto che più degli altri ha sollevato apprensione riguardava l’assenza di una puntuale disciplina transitoria per ciò che concerne le norme volte a regolare, in maniera innovativa: la fase delle indagini preliminari.

Per superare tali aspetti critici si sarebbe potuto intervenire con puntuali norme transitorie; tuttavia, il Governo ha ritenuto opportuno prorogare l’entrata in vigore della riforma.

Tale scelta non è stata, ovviamente, condivisa.

Da un lato, infatti, a causa del differimento dell’entrata in vigore della riforma si sono venuti a creare rinvii delle udienze in attesa della nuova data di entrata in vigore, nonché inevitabili ritardi nella definizione dei processi.

Nella riforma, non a caso, sono contenute diverse previsioni che si pongono in favore dell’indagato o dell’imputato, in virtù delle quali i difensori saranno in qualche modo costretti a chiedere rinvii destinati ad attendere l’operatività degli istituti. Sembra, inoltre, ragionevole ritenere che questi rinvii molto probabilmente sono stati concessi, al fine di non incorrere in profili di legittimità costituzionale.

9 Decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162, “Misure urgenti in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la giustizia, nonché in materia di entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di obblighi di vaccinazione anti SARS-COV-2 e di prevenzione e contrasto dei raduni illegali”, in Gazzetta Ufficiale del 31 ottobre 2022, n. 255.

10 Ibidem.

11 CASTRONUOVO D., MANCUSO E., VARRASO G., DONINI M., Riforma Cartabia, Cedam, Padova, 2023.

6

Dall’altro lato, gli stessi rinvii hanno avuto effetti abbastanza negativi sul disposition time, che viene calcolato dividendo il numero di cause pendenti a fine anno per il numero di quelle esaurite.

Infine, da alcuni è stato sollevato il sospetto per il quale il periodo previsto per il rinvio poteva essere utile per permettere agli uffici giudiziari di organizzarsi al meglio affinché potesse partire la riforma, e, al contempo, necessari al Governo per modificarla, magari eliminando disposizioni processuali innovative poco gradite agli avvocati e ritoccando altre per favorire le procure; oppure apportando interventi sulla parte più innovativa della riforma delle sanzioni sostitutive, o, ancora, limitando la giustizia riparativa, che molti operatori ritengono ancora estranea alla cultura giuridica italiana.

Analogo percorso fu seguito anche dalla riforma delle intercettazioni, proposta dal Ministro Orlando nel 2017 e rinviata all’anno successivo, ma che poi il Governo bloccò per poi modificarla del tutto.

Tuttavia, rispetto a quanto accaduto per quest’ultima, vi è un’importante differenza, ossia il vincolo del PNRR. Difatti, difficilmente la Commissione europea, la quale ha seguito di volta in volta tutte le vicende che hanno riguardo la riforma Cartabia, avrebbe potuto accettare sostanziali modifiche al testo.

Per cui, in sede di conversione, si auspicava che fossero introdotte disposizioni transitorie inerenti ad alcuni istituti processuali e, di conseguenza, lasciare i potenziali correttivi all’esercizio del potere stabiliti al comma 4 dell’art. 1 della legge 134/2021, che contempla il potere di intervenire mediante disposizioni integrative e modificative nell’arco temporale di due anni a partire dall’entrata in vigore della riforma.

12 Ibidem.

13 MARANDOLA A., BENE T., La riforma della giustizia penale. Modifiche al Codice penale, al Codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario (L. 103/2017), Giuffrè, Milano, 2017.

7

3. Le principali novità della riforma

La riforma Cartabia è entrata in vigore il 30 dicembre 2022 ed ha apportato profonde modifiche ed innovazioni attinenti al sistema sanzionatorio ed al processo, andando, al contempo, a rafforzare la giustizia riparativa ed il processo penale telematico.

Di seguito saranno analizzate le principali novità.

La prima importante novità, che sarà approfondita nel corso del lavoro, riguarda le indagini preliminari, le quali, ai sensi di quanto prescritto dal nuovo secondo comma dell’art. 405 c.p.p., dovranno concludersi entro e non oltre un anno a partire dalla data in cui il nome della persona a cui è attribuito il reato è iscritto nel registro delle notizie di reato, salvo quanto previsto dagli articoli 406-415-bis. Questo termine si riduce a sei mesi laddove si procede per una contravvenzione; mentre aumenta ad un anno e 6 mesi in caso di uno dei gravi delitti descritti all’art. 407, comma 2, lett. a).

Altra importante novità che riguarda le indagini preliminari è rappresentata dalla proroga, la quale potrà essere concessa per una sola volta e, in ogni caso, massimo per sei mesi. Resta, invece, fermo l’istituto dello spatium deliberandi, previsto dalla riforma Orlando, in virtù del quale il Pubblico Ministero può esercitare l’azione penale o, in alternativa, chiedere l’archiviazione entro il termine di tre mesi dalla scadenza del termine di durata massima delle indagini, così come stabilito dal secondo comma dell’art. 407-bis c.p.p.

L’innovazione più importante concerne i presupposti dell’archiviazione: difatti, in virtù di quanto previsto dall’art. 408 c.p.p., il Pubblico Ministero ha la possibilità di presentare la richiesta di archiviazione “quando gli elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna o di applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca”.

Altre importanti novità apportate dalla riforma Cartabia riguardano l’udienza preliminare. In tal senso, infatti, con la legge 150/2022 è stato introdotto un nuovo canone di giudizio ai fini dell’accertamento della responsabilità; il nuovo art. 425 c.p.p., novellato in accordo all’art. 408, attribuito al GUP il compito di pronunciare sentenza di non luogo a procedere “quando gli elementi acquisiti non consentono di formulare una ragionevole previsione di condanna”.

14 AA.VV., Le indagini preliminari, l’udienza preliminare e la nuova udienza predibattimentale, Giappichelli, Torino, 2023.

15 Legge 23 giugno 2017, n. 103, “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario”, in Gazzetta Ufficiale del 4 luglio 2017, n. 154.

16 MARANDOLA A., “Riforma Cartabia” e rito penale, Cedam, Padova, 2022.

17 AA.VV., Le indagini preliminari, l’udienza preliminare e la nuova udienza predibattimentale, cit.

8

Altre modifiche concernono le formalità di costituzione della parte civile, le quali, a pena di decadenza, devono essere effettuate “prima che siano ultimati gli accertamenti relativi alla costituzione delle parti”, così come stabilito dall’art. 79, comma 1, c.p.p. e, quindi, in fase di apertura all’udienza preliminare.

La riforma, inoltre, sempre in tema di udienza preliminare, nell’ottica della semplificazione e della deflazione, ha previsto due meccanismi di modificazione dell’imputazione viziata già in tale fase.

Nello specifico:

• Qualora il Giudice dovesse rilevare la formulazione generica dell’imputazione, dopo aver sentito le parti, invita il Pubblico Ministero a riformulare; nel caso in cui quest’ultimo non provveda, il Giudice avrà diritto di dichiarare la nullità di richiesta di rinvio a giudizio anche d’ufficio, nonché la restituzione degli atti al Pubblico Ministero, come prescritto al primo comma dell’art. 421 c.p.p.;
• Qualora, durante l’udienza, il fatto dovesse risultare diverso da come descritto nell’imputazione o nel caso in cui necessiti di nuova qualificazione giuridica, il Giudice invita il Pubblico Ministero a procedere con le modificazioni necessarie; bisogna precisare che, nel caso in cui la difformità osservata dovesse permanere, il Giudice avrebbe la possibilità di disporre la restituzione degli atti al Pubblico Ministero anche d’ufficio, come precisato al comma 1-bis dell’art. 423 c.p.p.

La riforma ha apportato modifiche ed innovazioni anche sui riti alternativi in un’ottica deflattiva. In particolare sono state ampliate le condizioni di accesso e i vantaggi premiali. In particolare, in materia di giudizio abbreviato, l’art. 442, comma 2-bis, c.p.p. stabilisce