UE in the global arena

The European Union: a Global Power?

Lezione 1

Il problema: la politica estera di un attore “atipico”

“Gigante economico, nano politico, verme militare”. Jacques Poos al vertice istituzionale UE nel 1991 definisce così la stessa Europa: era iniziato in quel periodo il processo di disgregazione dell’URSS e in particolare dei Balcani e ciò rappresentava il ritorno della guerra in UE. L’UE non era stata unita nel fronteggiare tale situazione e, sebbene dal lato economico stava facendo passi enormi, trattato Maastricht da lì a breve, dal punto di vista militare non era pronta a gestire il problema della sicurezza europea.

Contesto attuale: “dottrina Macron”, proposta di maggior autonomia, soprattutto da USA, e potere all’Europa, soprattutto nel campo della difesa e della sicurezza. Germania invece vuole rinforzare ambito difesa e sicurezza EU ma con ruolo più attivo USA e con rilancio della NATO in senso stretto.

Storia Unione europea

L’UE oggi. Un’unione politica ed economica creata da 27 stati caratterizzata dal libero scambio e libera circolazione. Composta da stati rientranti tra quelli più sviluppati al mondo: blocco economico fondamentale a livello internazionale. Importante anche dal punto di vista demografico, 500 mln cittadini, dopo solo a Cina e India.

È il maggior fornitore di aiuti allo sviluppo a livello mondiale: ha un’interazione significativa con il resto del mondo. Dal punto di vista militare non vi è unità politica tra gli stati membri. Tra gli eserciti più ampi del mondo, con truppe attive, non configura né l’UE né nessuno degli stati europei, Cina prima seguita da India, USA, Russia, Nord Korea. I paesi che spendono di più nel settore militare sono gli USA, Cina, India e Russia ma nella classifica ci sono anche gli stati europei nelle prime posizioni e se si sommano le varie spese si arriva a una cifra vicina a quella cinese: in teoria l’UE è una tra le maggiori potenze militari al mondo.

Alle origini vi è l’Europa delle comunità, 1951, con la costituzione della comunità europea del carbone e dell’acciaio, CECA, che poi piano si trasformerà e diverrà l’Unione Europea. L’Algeria è segnata, cartina a sinistra, poiché faceva ancora parte della Francia: ciò a significare che il rapporto tra comunità europee ed ex colonie è intrinseco al processo di formazione dell’UE. CECA viene creata come strumento per evitare di riportare guerra in UE, e quindi come mezzo di politica estera, mediazione Germania e Francia. Ciò avviene nel contesto internazionale di guerra fredda, dove le comunità europee si inserivano nel nucleo occidentale sotto egemonia USA, membri NATO. L’Europa era il luogo principale di scontro tra i due blocchi con cortina di ferro che la divideva in due.

Ai problemi post Seconda Guerra Mondiale si risponde attraverso 2 vie: quella europea e quella atlantica. Via europea, piano Pleven: risolvere questione tedesca, riguardo soprattutto a smilitarizzazione, integrando la Germania all’interno di un meccanismo istituzionale che porti a cooperazione piena su tutti gli ambiti, non solo economica ma anche politica e militare: creare una vera e propria Comunità Europea di Difesa, CED, in cui rientrava anche la Germania. Il piano fallirà.

Sul lato atlantico, USA devono contrastare in tutti i modi l’URSS e quindi vogliono rafforzare l’Europa con tutti i mezzi possibili. Tale via supera quella europea, in termini di efficacia, che si ferma alla CECA praticamente. La difesa dell’Europa viene “appaltata” agli USA durante la guerra fredda.

Possibili strade dell’integrazione europea

• Federalismo: Stati Uniti d’Europa. Soluzione politica rivoluzionaria, drastica ma efficace, al problema dell’anarchia. Ciò avrebbe evitato anche che gli stati europei si facessero la guerra tra loro, poiché si sarebbe devoluta la loro sovranità a un’entità superiore.
• Neofunzionalismo: unione intergovernativa. Strada più verosimile da seguire. Ramificazione funzionale: da spillover tecnico a politico. Stati iniziano quindi a cooperare in ambiti ristretti, tecnici e ben definiti da cui poi parte un meccanismo di spillover che spinge gli stati ad allargare gli ambiti di cooperazione, da gestione carbone e acciaio si passa a settore politico.

Processo di integrazione, i Trattati 1951 → CECA, 1957 Trattati di Roma, CEE e EURATOM, 1986 Atto Unico Europeo, 1992 Trattato di Maastricht, 1997 Trattato di Amsterdam, 2001 Trattato di Nizza, 2009 Trattato di Lisbona.

C’è lunga fase di pausa da 1957 a 1986 che non è altro che il congelamento causato da guerra fredda. Infatti, poi negli anni 90 ci sono molteplici trattati con cui UE si adegua al nuovo contesto e man mano allarga gli ambiti di cooperazione, sempre più stati ne fanno parte, nel 2004 entrano in UE ben 10 stati.

I trattati hanno messo un punto fermo ogni volta che ogni volta si era verificato un avanzamento negli ambiti di cooperazione: trattati certificano qualcosa che è già avvenuto nella prassi. Ogni volta che gli stati avanzavano in cooperazione, all’interno della logica neofunzionale, c’era sempre una ricaduta nei trattati, un consolidamento istituzionale. Ora invece c’è il rischio che molte cose avvengono al di fuori dei trattati e che poi non necessariamente l’UE arrivi a fare il salto necessario a istituzionalizzare tali azioni in un trattato.

L’UE mostra una progressiva acquisizione di competenze nel campo della politica estera, spesso al di là dei Trattati.

La CPE era tentativo di cercare tavolo di coordinamento a livello europeo, tenendo intatti la sovranità e la politica estera singoli stati, per poter negoziare in modo migliore con USA e altri attori internazionali. Nella Dichiarazione del 1973 gli stati europei, data l’attuale situazione bipolare, sentono di avere su determinate questioni di politica estera una propria visione, una propria identità in campo internazionale simile a quella degli USA ma non sempre coincidente. Gli USA con Nixon non prendono bene la questione.

Con la PESC viene aggiunta politica estera e di sicurezza: UE si dota degli strumenti per mettere le politiche estere dei singoli stati membri il più possibile in convergenza tra loro: tenta quindi di cercare il terreno per una politica estera comune.

Nel documento ESS viene dettata la linea di politica estera e di sicurezza europea, su modello di quello che avevano gli USA, e definisce la visione del mondo dell’UE, con le sfide alla sicurezza e un elenco degli strumenti usati per fronteggiare tali minacce, si notano le varie differenze con USA.

In EU Global Strategy, altro documento strategico, si notano le differenze tra UE del 2003 e quella del 2016 che ha attraversato crisi economica del 2008, crisi migranti, crisi Ucraina, primavere arabe: è meno ambiziosa, più realista e sa quali sono i suoi limiti a differenza di quella del 2003.

UE “geopolitica”: idea che UE sia conscia dei limiti che il contesto internazionale e quello regionale impongono a UE.

UE come potenza civile: UE era riuscita ad avere influenza economica e politica a livello internazionale senza utilizzare la potenza militare; ora forse non è più così dato che sta conducendo alcune operazioni militari anche se piccole.

La natura “ibrida” della politica estera dell’UE

“Chi devo chiamare quando devo chiamare l’Europa?” Kissinger, simpatico.

Interazione continua tra questi livelli anche se non è univoca, ossia non ne esce purtroppo un singolo output, una soluzione comune.

Le 3 componenti della politica estera dell’UE

Tutte queste 3 componenti sono presenti ed importanti, anche se non sempre e non necessariamente c’è coerenza in tutti e tre gli ambiti, perché gli attori coinvolti non sono gli stessi.

L’unicità dell’UE è che rispetto ad altri attori internazionali questa parte della politica estera, quella più chiara, non è la parte più ampia, quella più rilevante o storicamente maggiore. Gran parte della politica estera europea passa infatti per l’azione esterna, punto 2.A e 2.B, che la contraddistingue da tutti gli altri attori.

Lezione 2

NB. La politica estera dell’UE:

• Non coincide esclusivamente con CFSP/CSDP, Pesc/Pesd.
• Non coincide con la politica estera europea, ci sono alcuni stati europei che non fanno parte dell’Unione Europea quindi si dovrebbe parlare di politica estera dell’UE, inoltre non è l’unico quadro di interazione multilaterale dove si definiscono le politiche estere stati membri, poiché quest’ultimi sono al contempo membri di altre piattaforme internazionali come ONU, Nato etc.
• Non è la mera somma delle politiche estere dei paesi membri, non esaurisce le politiche estere dei vari stati membri, ogni stato ha anche altri “obiettivi”.
• Non è esclusiva: ruolo UE/MS = F.
• Non è onnicomprensiva.

I metodi nella politica estera dell’UE

Metodo intergovernativo: gli stati mantengono il loro potere di veto e la loro sovranità.

Metodo comunitario: gli stati non sono più centrali, c’è una cessione di sovranità poiché si arriva ad accettare linee di azioni scelte per maggioranza, con cui magari non si è d’accordo.

Governance: il vertice istituzionalizzato, decisioni prese in sedi ufficiali, è quasi sempre preceduto da vertice informale in cui già si cerca di trovare il consenso. Spesso ciò che si decide è il frutto di negoziazioni bilaterali o multilaterali informali.

Alto rappresentante UE è il ministro degli esteri più o meno dell’UE e dovrebbe agire da collegamento tra la Commissione Europea e il Consiglio Europeo, organo che riunisce capi di stato e governo. La presidenza del Consiglio dei Ministri è a rotazione, ora è tedesca.

Si influenzano a vicenda, c’è interazione continua e bilaterale. Tale interazione avviene all’interno di un reticolo di organizzazioni internazionali che vede gli stati membri e la stessa UE far parte di altre strutture internazionali, es NATO: si determinano dei network internazionali di politica estera.

Lo spazio politico europeo non si esaurisce nell’UE. A volte le politiche estere di Nato e UE non coincidono, ad esempio nel caso turco; Turchia è paese ambiguo ma fa parte della NATO ed era in procinto di entrare in UE ma poi con Erdogan le relazioni si sono deteriorate di molto, inoltre vi è questione di Cipro che rimane contesa con Grecia.

Francia e Regno Unito sono membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, mentre Germania è un membro a rotazione. Tali stati dovrebbero rappresentare gli interessi dell’UE in quella sede delle Nazioni Unite ma in realtà pensano ai loro interessi nazionali. La soluzione sarebbe di creare un seggio dell’UE ma Francia e Regno Unito rifiutano tale soluzione. Quindi continua una rappresentanza “monca” per l’UE nell’organo più grande a livello internazionale che si occupa di sicurezza.

Negli ambiti dove UE non ha un’influenza così ampia, UE coopera con altre organizzazioni lasciando a loro l’implementazione delle proprie politiche sul terreno.

Politiche estere stati membri

Seguire la politica estera UE e mantenere le proprie linee estere nazionali: due elementi da sempre in contrasto.

A volte succede che le politiche estere degli stati membri sembra annullino la linea di politica estera decisa in UE.

“Capability-expectation gap”. Il concetto di Hill: UE non è uno stato, perciò non avrà mai PE uguale a quella di uno stato e ciò può portare a una serie di aspettative che sono inconsistenti con quelle che sono le capacità reali dell’UE. “EU actorness”: quante proprietà ha UE che la possono caratterizzare come un attore internazionale, anche se non è alla pari degli altri stati. “EU Presence”: UE non è comparabile ad altri attori internazionali ma ha comunque una presenza internazionale importante.

Immagine imbuto simboleggia il fatto che le PE degli stati membri non sono parallele e autonome e indipendenti dalla politica EU, ma vari fattori hanno portato a una convergenza delle PE degli stati, stati europei sempre più interconnessi e legati, sempre più “stati europei”. Le PE dei singoli stati membri sono meno lontane dalla PE dell’UE di quanto lo erano 10 anni fa: pian piano SM si riconoscono essere parte di un contesto europeo e si avvicinano a PE europea. Unire i due tipi di PE non è un processo a somma zero ma può essere un moltiplicatore: la PE UE può essere un moltiplicatore della PE degli stati membri e ovviamente le azioni migliori sono state fatte dall’UE quando c’è stato allineamento, complementarietà tra i due tipi di PE.

UE potenza civile: il concetto

UE è ancora attore atipico, senza eguali a livello internazionale o si sta normalizzando anche in relazione alle operazioni civili e militari messe in campo negli ultimi anni?

Tali operazioni potrebbero snaturare l’entità dell’UE. Altri pensano che non sia così, che in realtà tali operazioni militari poi si concretizzano in sanzioni economiche.

Il concetto originario: UE “potenza civile”

Duchene con il termine di “potenza civile” intendeva due cose, da un lato la civilizzazione dei rapporti interstatali in EU, non è più conflitto aperto tra stati ma viene incanalato all’interno di meccanismi istituzionali, e inoltre prevedeva l’espansione dell’UE oltre i confini dell’epoca. D’altro lato Duchene intendeva l’assenza dello strumento militare, UE è potenza internazionale anche se non ha la leva militare; concetto di soft power, dell’egemonia come un dato immateriale, ideologico.

Da ricordare è il contributo di Manners: articolo anni 2000 “Normative power Europe”, UE come potenza normativa poiché a differenza degli altri attori internazionali perseguiva principi e valori, voleva cambiare le norme a livello internazionale.

Dibattito in anni 90 è molto eurocentrico. Da anni 2000 l’immagine è quella di un UE molto ambiziosa.

C’è sempre un’interazione molteplice e bilaterale tra questo sviluppo concettuale, come noi vediamo l’UE, tra gli sviluppi materiali dell’UE e l’evoluzione del contesto internazionale. Ma dopo guerra fredda si vedono i limiti del sistema europeo, perché UE si ritrova a essere impotente perché priva dello strumento armato che prima, durante GF, non era obbligata ad usare per esercitare il suo potere a livello internazionale.

Da anni 2000 in poi anche lo strumento militare è alla corda perché la più grande potenza militare, USA, di fatto non è riuscita a vincere guerra in Afghanistan e Iraq. Emerge quali siano i limiti dello strumento militare in sé. Gli strumenti di cooperazione civile, di cui UE è il campione indiscusso, si sono rivelati essere fondamentali per vincere le guerre attuali.

L’UE è ancora potenza civile? L’UE ha sufficiente potere militare? Coercitivo.

Il fine del potere relazionale tende a essere preciso e specifico, fermare sviluppo del nucleare in Corea del Nord, mentre quello del potere strutturale non è sempre circoscritto, è più ampio, voglio che Corea del Nord non sia più un problema alla sicurezza nei prossimi 20 anni. Potere strutturale di Susan Strange: altra concezione di potere, potere di dare forma alle regole del gioco in determinati ambiti → potere più pervasivo, anche se meno visibile e meno identificabile, i cui effetti si vedono nel lungo periodo. Sempre più attori che non sono stati ma che esercitano questo tipo di potere, i privati, multinazionali, o la stessa UE.

Allargamento e vicinato

Dal 1951 al 2009 c’è un cambiamento continuo della membership europea che si è andata ad allargare sempre più. L’allargamento è anche una scelta politica e una policy che si è incrementata nel tempo.

Primo allargamento nel 1973 entrano Regno Unito, Danimarca e Islanda, Francia “contro” entrata Regno Unito in UE, bisogna attendere uscita di scena di De Gaulle per vedere Regno Unito in UE.

Tra 81-86 entrano Spagna, Portogallo e Grecia, questo perché in quegli anni cadono i regimi autoritari in quei paesi, stretto legame tra democratizzazione e membership UE.

Allargamento cosiddetto del “Big Bang” nel 2004 con l’entrata dei paesi dell’Europa orientale nell’UE. Europa pre ‘89 era in gran parte occidentale, poi sposterà il suo baricentro più verso est dopo caduta URSS.

Politica di allargamento interpretata come “politica eccezionale”, come una soluzione rivoluzionaria.

L’UE spinge ex paesi sovietici a convergere verso gli standard europei per supportarli e, inglobandoli nell’UE, rende i loro singoli problemi un problema interno alla stessa UE, per far sì che non si facciano guerra tra di loro e che non facciano guerra agli altri stati, comprehensive security. Allargamento confini serve ad allargare la sfera di ordine, inglobando ciò che è esterno e minaccioso → tecnica rivoluzionaria quella dell&rsq