Riassunto esame Scienze Finanze, prof. D'Agostino, libro consigliato Economia del Settore Pubblico, Sobbrio

Economia del Settore Pubblico – G. Sobbrio

La scelta tra attività di mercato e la scelta tra attività di mercato e attività pubbliche

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Nell'opera “Ricchezza delle Nazioni” di Adam Smith si sostiene con convinzione l'esistenza di una “Mano Invisibile” che regola i diversi rapporti economici in maniera tale da ricondurli al massimo benessere per la collettività.

Ciascuno, infatti, operando in maniera indipendente nel mercato, spinto dal proprio egoistico interesse, tende a produrre la massima quantità di Beni e Servizi realizzando così inconsapevolmente anche l'Interesse Generale.

Secondo tale Teoria, data l'esistenza di questa “Mano Invisibile” non vi è bisogno dello Stato se non per Funzioni Essenziali quali la Difesa Nazionale, la Sicurezza del Paese e l'Amministrazione della Giustizia.

Lo Stato deve ingerirsi il meno possibile nelle attività economiche, favorendo in tal modo il libero scambio delle merci e l'operare della Libera Concorrenza.

Le rigide regole del pensiero classico trovano, però, una parziale revisione ad opera di John Stuart Mill, il quale formula la proposta di un Intervento Pubblico laddove questo possa contribuire a migliorare le condizioni sociali della collettività.

È su questa concezione che di fatto si basa il fondamento del pensiero della Finanza Pubblica Neutrale.

Secondo la teoria classica e neoclassica lo Stato non deve intervenire nemmeno per modificare l'esistente e diseguale distribuzione del Reddito!

Tale Diseguaglianza, infatti, è considerata “Giusta” in quanto essa è il risultato del libero funzionamento del Mercato: anche partendo da una situazione di eguaglianza, le diverse attitudini di ciascuno e le diverse capacità rientrerebbero poi, comunque, verso la diseguaglianza!

Nella concezione tradizionale, quindi, la diseguaglianza era necessaria.

L'economista Pareto diede autorevole conferma a questa opinione individuando una Legge Statistica cosiddetta Legge di Pareto.

L'unica speranza delle classi più povere di poter migliorare le proprie condizioni - secondo Pareto - era quella di godere dei benefici di un aumento del Reddito Nazionale.

Secondo l'analisi svolta da Pareto in ogni società i Redditi tendono a distribuirsi in modo diseguale con le stesse modalità. Pertanto, qualunque tentativo di ridistribuire in maniera uguale (oppure meno diseguale) il Reddito tra i cittadini non

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è efficace, in quanto nel lungo periodo le cause di fondo che determinano la 2 diseguaglianza tornerebbero a prevalere.

Secondo Pareto, un aumento dei Redditi Medi comporterebbe una minore Diseguaglianza!

Tuttavia, questa conclusione è stata fortemente criticata da altri studiosi, i quali, rovesciando il Teorema di Pareto, hanno affermato che: al crescere del Reddito Medio cresce la Diseguaglianza delle condizioni.

Infatti, come è stato rilevato da questi studiosi, se il Reddito Medio aumenta, per effetto di un aumento del Reddito Nazionale, mentre il Reddito Minimo rimane immutato è ovvio che la distanza tra i due aumenta come pure la Disuguaglianza.

Tale critica alla Teoria di Pareto non sembra, tuttavia, valida in quanto Reddito Minimo e Reddito Medio si spostano insieme, pertanto la diseguaglianza non ne risulta modificata: tutti hanno un Reddito più alto e la collettività risulta meno povera.

In altri termini, tutti sarebbero avvantaggiati e nessuno sarebbe svantaggiato poiché vi sarebbe un aumento netto del benessere con una diseguaglianza immutata!

Se volessimo misurare il Grado di Diseguaglianza esistente in diversi paesi oppure nello stesso paese in tempi diversi potremmo servirci del Metodo elaborato da Lorenz.

Indichiamo sull'asse delle ascisse la Popolazione (N) e sull'asse delle ordinate il Reddito Personale Totale. Si ricava che la Distribuzione del Reddito è ugualitaria nel caso in cui a ciascuna persona corrisponde una percentuale di Reddito uguale sull'asse delle ordinate.

La Rete Inclinata a 45° indica la Linea di assoluta Uguaglianza tra Reddito e Redditieri!

La Curva di Lorenz indica, invece, la percentuale di concentrazione di Reddito nelle mani di un solo individuo.

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L'aumento delle attività pubbliche

L'aumento delle attività pubbliche

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Le Spese Pubbliche di uno Stato sono coperte, in massima parte mediante i Tributi, ossia con delle sottrazioni di ricchezza alle economie private, i quali comportano un onere, che grava sulla massa dei contribuenti.

L'ammontare dei Tributi prelevati annualmente dagli Enti Pubblici è, tuttavia, un dato che, espresso nel suo valore assoluto, non fornisce neppure approssimativamente la misura di questo onere!

Esso acquista significato solamente se lo si mette in rapporto con l'ammontare di ricchezza sul quale si effettuano i prelievi: in altri termini, con il Flusso di Ricchezza Annualmente prodotta dalla Collettività, che prende il nome di Reddito Nazionale.

Sorge, in tal modo, il concetto di Pressione Tributaria, ossia il rapporto tra l'ammontare dei Tributi pagati dai contribuenti in un determinato periodo di tempo (Anno) e l'ammontare del Reddito Nazionale formatosi medesimo nel periodo di tempo.

Le cause di aumento delle spese pubbliche: la legge di Wagner

Le cause di aumento delle spese pubbliche: la legge di Wagner

Molte cause spingono le Spese Pubbliche a crescere. Esse vanno individuate perché occorre giustificare il prelievo fiscale destinato a finanziarle.

Occorre, quindi, esaminare quali sono le cause che agiscono sulla dilatazione della Spesa Pubblica!

È consueto cominciare questa analisi con la Teoria dell'economista tedesco Adolfo Wagner.

Egli osservando l'evoluzione della Spesa Pubblica nei paesi industrializzati europei riscontrò che presso i popoli civili e più progrediti le Funzioni Pubbliche crescono in misura maggiore del Reddito Nazionale.

La legge di Wagner, in altri termini, afferma che, a causa di una sempre maggiore richiesta di progresso sociale la collettività spinge l'Operatore Pubblico ad aumentare l'ampiezza e l'ammontare degli interventi economici e sociali, inducendo così ad una espansione della Spesa Pubblica.

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Wagner non si limita a denunciare la tendenza a crescere della Spesa Statale, ma 4 provvede anche ad individuarne il possibile limite: infatti, secondo Wagner l'espansione del Settore Pubblico, che com'è noto è finanziato grazie al pagamento delle Imposte, è possibile soltanto nella misura in cui la collettività è disposta a rinunciare a quote (crescenti) della Spesa Privata!

Raggiunto, quindi, un determinato livello ed un conseguente determinato rapporto con il Reddito Nazionale, secondo la formulazione di Wagner, la Spesa Pubblica dovrebbe attestarsi su una quota proporzionalmente costante dell'attività economica generale.

Pertanto, in termini di Elasticità, si può affermare che la Legge di Wagner presuppone una elasticità della Spesa Pubblica rispetto al Reddito Nazionale maggiore dell'unità fino a un certo livello ed uguale all'unità successivamente.

In altri termini, la formulazione della Legge di Wagner postula una crescita progressiva (e poi proporzionale) della Spesa Pubblica rispetto al Reddito Nazionale!

L'effetto di consolidamento

L'effetto di consolidamento

In senso completamente opposto si sviluppa un'altra importante interpretazione della espansione progressiva della Spesa Pubblica: la Teoria di Peacock e J. Wiseman cosiddetta Effetto Consolidamento.

Peacock e J. Wiseman ipotizzano, per l'evoluzione della Spesa Pubblica, un trend di crescita sostanzialmente discontinuo caratterizzato da alcuni “Scalini” in corrispondenza di eventi storici straordinari.

I due economisti inglesi osservarono, infatti, come durante alcuni periodi eccezionali - quali le due Guerre Mondiali e la Grande Crisi del 1929 - la necessità di aumentare le Spese Pubbliche permetteva ai Governi di aumentare il livello tollerabile della Pressione Fiscale.

Cessato, quindi, il periodo straordinario i contribuenti ormai assuefatti alla maggiore tassazione accettavano che la pressione diminuisse in misura minore di quanto era prima cresciuta al fine di ottenere nuove prestazioni pubbliche o di accrescere il livello di quelle già esistenti.

In conclusione, mentre per Wagner la Spesa Pubblica è continuamente in espansione sino a quando l'eccessiva penosità della rinunzia blocca la Pressione Finanziaria su livelli costanti, per i due economisti inglesi Peacock e J. Wiseman la Spesa Pubblica è normalmente costante salvo aumentare improvvisamente per cause esogene!

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L'aumento dei costi: la burocrazia

L'aumento dei costi: la burocrazia

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L'aumento della Spesa Pubblica per un dato servizio pubblico può essere determinato dalla crescita del costo di produzione. Questo riguarda in parte i beni strumentali, ma soprattutto è imputabile al Costo del Lavoro, ossia dei Pubblici Dipendenti.

Il motivo va individuato nel comportamento della Burocrazia.

Con il termine Burocrazia si intende talvolta il complesso dei dipendenti pubblici talaltra i funzionari che svolgono mansioni direttive indispensabili per il funzionamento degli uffici.

Secondo Niskanen i funzionari pubblici cercano di massimizzare la loro funzione di utilità sfruttando la loro posizione di autonomia e di competenza rispetto ai politici che si succedono al Governo, sicché essi godono di non neutralità nel contribuire nel processo decisionale politico.

I politici al Governo cambiano frequentemente e spesso sono Ministri e Parlamentari incompetenti della materia che trattano. Perciò, essi devono farsi guidare dai burocrati che si ripagano ottenendo remunerazioni soddisfacenti, benefici e poteri.

Più in generale, la Burocrazia mira alla stabilità del posto ed alla carriera per anzianità e non per merito. La conseguenza di un simile comportamento consiste in una dilatazione degli organici ed in un abbassamento del rendimento.

In altri termini, a parità di prodotto il settore pubblico è più costoso di quello privato!

Niskanen ha imperniato la sua Teoria sulla contrattazione tra Burocrati e potere Politico: i primi hanno il “monopolio della esperienza”; i secondi hanno il “monopolio della decisione di spesa”.

Il Rapporto di Scambio tra loro, tuttavia, non avviene secondo le regole del monopolio bilaterale, ma in modo alquanto più complesso.

Infatti, lo Sponsor (ovvero il politico) dichiara l'ammontare che è disposto a pagare per ogni livello di produzione e il burocrate sceglierà la combinazione di Bilancio-Prodotto che preferisce.

Come si può notare lo scambio avviene a condizioni impari, in quanto il burocrate è avvantaggiato dalle proprie conoscenze tecniche e, soprattutto, dal fatto che conosce in anticipo la disponibilità dello Sponsor a pagare per la produzione del bene sociale.

Si può rappresentare il modello di Niskanen come segue: indichiamo sull'asse delle ascisse la quantità del bene pubblico e sull'asse delle ordinate i costi e dei benefici. (Vedi Figura 1)

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L'ottimo si realizza nel punto E con un prodotto OQ⁰, a fronte di un bilancio pari a OAEQ⁰ che genera un residuo fiscale pari a ABE.

Al fine di accrescere il bilancio il burocrate tenderà ad offrire un prodotto pari a Q_n sicché ABE = ECQ_n.

Il modello implica, dunque, inefficienza allocativa poiché gli uffici tendono a dilatare la produzione oltre il punto di ottimo, ma conserva l'efficienza tecnica in quanto produce lungo la Curva dei Costi Minimi.

Tale modello è stato fortemente criticato da alcuni economisti (Breton & Wintrobe) i quali non condividono l'opinione che i burocrati siano dei monopolisti in grado di imporre le loro preferenze ai politici e, quindi, di poter determinare l'aumento massimo del bilancio del proprio ufficio.

La posizione di questi economisti si spiega col fatto che i burocrati sono responsabili nei confronti dello Sponsor politico; per cui esiste concorrenza tra gli uffici per ottenere i fondi per il proprio bilancio.

Questa concorrenza tra burocrati per l'acquisizione di finanziamenti sarebbe una condizione di per sé sufficiente a dimostrare come anche nella offerta burocratica opererebbe una sorta di mano invisibile che spinge all'efficienza!

Infatti, i burocrati sono soggetti ad un sistema di controlli gerarchici per cui la loro carriera dipende dalla valutazione che il loro operato suscita nei diretti superiori (Sponsor Politico).

Di conseguenza, il potere dei burocrati dipende dalla loro capacità di nascondere le informazioni al controllo dello sponsor politico!

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La curva di Laffer

La curva di Laffer

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Come è noto, una espansione della pressione tributaria senza limiti, che arrivi sino al 100% del Prodotto Nazionale Lordo eliminerebbe qualsiasi incentivo al lavoro ed al rischio, poiché nessuno avrebbe convenienza a lavorare e rischiare per avere poi un reddito al netto d'imposta pari a zero!

In realtà, senza arrivare a tale caso limite, è, tuttavia, immaginabile che anche altre aliquote di imposta potrebbero ugualmente comportare una riduzione del PNL.

L'esistenza di limiti all'imposizione fiscale è stata postulata da tutti gli economisti di formazione liberista!

Secondo Colin Clark il limite di imposizione sopportabile per un'economia matura si aggirerebbe intorno al 25% del Prodotto Nazionale Lordo. Se tale livello venisse superato, si verificherebbe, secondo Clark, un declino dell'attività economica, in quanto a tali livelli gli incentivi al lavoro e al risparmio verrebbero distrutti.

Il Rapporto tra Aliquota d'Imposta e il Gettito Totale è stato analizzato dall'economista americano Arthur B. Laffer il quale ha ipotizzato un gettito totale crescente al crescere dell'aliquota media soltanto fino ad un certo valore di questa; dopo tale valore - limite il gettito totale si riduce progressivamente fino ad annullarsi in corrispondenza della ipotetica aliquota totale del 100%.

Il contribuente all'aumentare dell'aliquota fiscale reagisce lavorando di meno, svolgendo attività economiche non tassate, insomma praticando la rimozione e/o l'illusione dell'imposta, oppure operando l'evasione fiscale, ossia occultando parte del proprio reddito.

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Lo Stato dovrebbe sempre mantenere le aliquote su livelli considerati 8 accettabili dal contribuente, giungendo perfino a ridurle in modo da incoraggiare l'attività produttiva ed ottenere un gettito più alto grazie all'allargamento della base imponibile aggregata.

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Il bilancio dello Stato

Il bilancio dello Stato

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Le scelte collettive sono fatte con riferimento alla quantità, qualità e distribuzione delle entrate e delle spese pubbliche.

Il Bilancio dello Stato è il Documento Giuridico - Contabile che autorizza le entrate e le spese relative ad un determinato periodo di tempo della durata di un anno (Bilancio Annuale) o anche di più anni (Bilancio Pluriennale).

In termini finanziari la Funzione tradizionale del Bilancio Pubblico consiste nella allocazione delle risorse, ossia nell'esporre secondo regole tecnico - contabili le varie fonti di entrata e nel ripartirle tra le varie voci di spesa.

L'esigenza cui risponde il Bilancio Pubblico è quella di autorizzare il Governo a spendere nei modi prestabiliti le risorse di cui dispone utilizzando le Entrate Programmate.

Rispetto al Contenuto il Bilancio può essere:

• Di Competenza: esso elenca le entrate che si ha diritto di riscuotere (Accertamenti) e le spese che si ha l'obbligo di pagare (Impegni) a prescindere dal fatto che tali entrate e/o tali spese si verifichino materialmente durante l'anno finanziario cui il Bilancio si r