Riassunto esame Diritto amministrativo europeo, prof Marchetti, libro consigliato Diritto amministrativo europeo, Chiti

Riassunto di diritto amministrativo dell'UE

Principio di attribuzione

Regola fondamentale circa la distribuzione delle competenze fra Unione e Stati membri  art. 5 par. 1 TUE: la delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di attribuzione. Regola precisata nel successivo par. 2, secondo il quale: l'Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Lo stesso paragrafo sancisce la regola secondo la quale qualsiasi competenze non attribuita all'Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri.

Art. 4 par. 2, individua positivamente alcune competenze non attribuite all'Unione, la quale rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.

Accanimento normativo

Questo esprime le ansie degli Stati che, pur rimanendo i "signori dei Trattati", resta loro il timore che l'Unione si arroghi competenze che essi hanno inteso conservare a sé.

Base giuridica

Il principio di attribuzione è anche espresso nei termini di: art. 297 TFU: ogni atto adottato dalle istituzioni europee deve indicare le ragioni che stanno alla sua base, compresa quindi la base giuridica.

Temperamenti: interpretazione

A. Interpretazione delle competenze

La questione delle competenze si risolve in questione delle norme attributive delle competenze stesse se non addirittura dei principi generali del diritto dell'Unione quali desumibili se non espressi dai trattati. La Corte di Giustizia è stata - o quantomeno è stata spesse volte accusata di essere - creativa nell'interpretare le clausole di attribuzione di competenza e gli stessi principi generali eretti a base giuridica di competenze.

Es. Brasserie du pecheur e Factortame → Spetta alla Corte di Giustizia, nell'espletamento del compito conferitole dall'art. 19 TUE (Assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati), statuire su tale questione avvalendosi dei canoni interpretativi generalmente accolti.

B. Poteri impliciti

La Corte non ha mancato di far riferimento alla teoria dei poteri impliciti. Ciò non è avvenuto per riconoscere competenze non attribuite, ma poteri non espressamente previsti dai Trattati di adottare atti per gestire delle competenze attribuite alle istituzioni europee dai Trattati stessi.

Es. Leading case: sentenza ERTA → anche in difetto di esplicita attribuzione nei Trattati, le istituzioni europee hanno il potere di stipulare accordi internazionali nelle materie che i Trattati attribuiscono alla Comunità (oggi all'Unione). Potere oggi esplicitamente attribuito dall'art. 3 par. 2 TFUE.

C. Clausola per l'attribuzione di competenze

Art. 352 TFUE, diversa dall'attribuzione di poteri impliciti: Se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.

Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all'unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo. La disposizione ha giocato un ruolo importante nel diritto amministrativo, essendo stata impiegata come base giuridica per l'istituzione di talune agenzie europee; in realtà l'applicazione è stata ben più vasta (pubblicazione elettronica della Gazzetta ufficiale dell'UE).

Classificazione delle competenze

Le competenze dell'Unione sono suscettibili di classificazione da diversi punti di vista e in base a differenti parametri. Si possono distinguere funzioni di normazione e funzioni di applicazione della norma nel caso concreto: tale distinzione non corrisponde a quella tra legislazione e amministrazione; è meglio espressa dall'opposizione anglosassone tra regulation e adjudication.

Le competenze dell'Unione sono definite in prima battuta negli artt. 1-6 TFUE. Altre disposizioni attributive di competenza si trovano sparse nei Trattati ed in ogni caso la portata e le modalità di esercizio delle competenze dell'Unione sono determinate dalle disposizioni dei Trattati relative a ciascun settore.

A differenza della Costituzione italiana, i Trattati UE non disciplinano in disposizioni diverse i due tipi di competenza (normativa e di applicazione). Dal punto di vista dell'esercizio di funzioni nello spazio amministrativo comune europeo, una competenza può anche essere classificata sulla base del tipo di collaborazione che comporta per i terminali europei e nazionali dell'amministrazione.

Competenze per normare l'attività amministrativa

La competenza normativa delle istituzioni europee può essere esclusiva o meno. Le diverse tipologie di competenza sono definite nell'art. 2 TFUE.

Competenza esclusiva

Quando i Trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo le istituzioni dell'Unione possono legiferare ed adottare atti giuridicamente vincolanti (non solo normativi). Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se previamente autorizzati oppure per dare attuazione agli atti adottati dalle istituzioni UE (si pensi alle direttive).

• Unione doganale
• Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno
• Politica monetaria per gli Stati membri che hanno l'Euro
• Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca
• Politica commerciale comune

Pur toccando materie anche molto rilevanti per il diritto amministrativo, tale elenco art. 322 TFUE non è completo. Competenze esclusive sono quelle previste dall'art. 322 TFUE per l'adozione di regolamenti con procedura legislativa ordinaria e previa consultazione della Corte dei conti per definire:

• Le regole finanziarie che stabiliscono in particolare le modalità relative alla formazione ed all'esecuzione del bilancio, al rendiconto e alla verifica dei conti.
• Le regole che organizzano il controllo della responsabilità degli agenti finanziari, in particolare degli ordinatori e dei contabili.

Discorso analogo vale per quanto disposto dall'art. 336 TFUE in relazione alla disciplina con regolamenti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione delle altre istituzioni interessate allo statuto dei funzionari dell'UE e del regime applicabile agli altri agenti dell'Unione.

Competenza concorrente

Materie di competenza concorrente: sia l'Unione che gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti (non solo normativi) in tale settore. Generalmente vale la dottrina della preemption: gli Stati membri possono legiferare nella misura in cui l'Unione non abbia esercitato o non abbia cessato di esercitare la propria competenza.

Art. 4 TFUE per: la competenza è concorrente di default: è tale (concorrente) la competenza che non sia esclusiva né di mero coordinamento. L'art. 4 esplicitamente indica che l'elencazione in esso contenuta riguarda semplicemente le principali ipotesi (non tutte) di competenza concorrente.

Altre competenze

Inoltre l'Unione ha competenza a definire le modalità del coordinamento delle politiche economiche e occupazioni nazionali e può adottare misure per coordinare la loro politica sociale. Art. 2 par. 3 TFUE.

Infine, l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare, completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori. Art. 2 par. 5.

Anche in questo caso è presente un elenco che copre svariati settori dell'attività economica amministrativa ma non è completo. Le specifiche disposizioni dei Trattati dettano poi le condizioni di esercizio di tali competenze.

Art. 20 TUE

Solo nelle materie di competenza non esclusiva dell'Unione gli Stati membri possono decidere di instaurare tra di loro una cooperazione rafforzata, che può ben riguardare aspetti di attività amministrativa.

Competenze per amministrare

A differenza della Costituzione italiana, i Trattati dell'Unione NON contengono disposizioni specifiche riguardo alle competenze per amministrare. L'art. 2 par. 1 e 2 TFUE definiscono le competenze esclusive e concorrenti con riferimento al potere di adottare atti legislativi e vincolanti → In linea di principio tale ultima espressione include il potere di adottare atti puntuali e quindi propriamente amministrativi (decisioni) o più genericamente di porre in essere attività oggettivamente amministrative.

Più raramente si configura l'adozione di decisioni in relazione alle competenze di sostegno, coordinamento o completamento dell'azione degli Stati.

Atti generali delegati e sull'esecuzione da parte degli Stati membri

• Art. 290 TFUE: prevede che un atto legislativo possa delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo → visto secondo le categorie tradizionali italiane, tale atto è una sorta di regolamento delegato.
• Art. 291 TFUE: detta una regola generale di competenza circa la più generica competenza di esecuzione. Gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno per l'attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione. Il par. 2 dispone che, allorché siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione, gli stessi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione. Peraltro, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti, stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte dagli Stati membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione → questa ultima precisazione lascia comprendere che l'esecuzione è ancora di tipo normativo o quantomeno generale, tuttavia la disposizione può dirsi illustrativa di un modello più generale, valido anche per l'adozione di atti puntuali.

Questione di chi

La questione di chi nello spazio comune europeo adotti atti puntuali o altri atti oggettivamente amministrativi in attuazione di disposizioni normative di livello europeo va in definitiva risolta analizzando le disposizioni del TFUE materia per materia se non addirittura analizzando i principi di sussidiarietà e proporzionalità, problema per problema.

Non sorprendentemente è più facilmente riscontrabile un potere delle istituzioni europee - in primis ma non solo della Commissione e delle agenzie - nelle materie di competenza esclusiva:

• Organizzazione e funzionamento delle istituzioni europee
• Decisione di un'istituzione di rigettare la domanda di accesso ai documenti
• Materia della concorrenza

In altre materie appartenenti alla competenza esclusiva dell'Unione, invece, il ruolo delle amministrazioni dei paesi membri rimane preponderante (es unione doganale).

Sintesi. Non esiste una correlazione tra competenze esclusive dell'Unione ed esecuzione diretta: il diritto dell'Unione conserva agli Stati membri importanti competenze nel dare attuazione anche amministrativamente agli atti adottati dalle istituzioni dell'Unione. Ciò posto, il ruolo delle amministrazioni degli Stati membri è senz'altro normalmente prevalente (e non necessariamente esclusivo) nelle materie di competenza concorrente, ma non è sempre presente. È normalmente prevalente perché l'UE esercita le proprie competenze in questi settori soprattutto con la legislazione e in particolare con norme di armonizzazione ai sensi dell'art. 114 TFUE.

Molto spesso questo articolo costituisce la base giuridica per l'adozione di direttive, le quali richiedono un'attuazione normativa prima ancora che amministrativa a livello nazionale. Vero in quanto spesso, nelle materie di competenza concorrente sottoposte a normativa di armonizzazione, l'Unione non ha competenza e neppure potrebbe ambire ad amministrare. Con la legislazione, l'Unione conforma l'attività amministrativa delle autorità degli Stati membri. L'influenza delle regole di quello che è il diritto dell'UE si estende oltre i casi di amministrazione indiretta per interessare sia procedimenti nazionali comunque orientati in funzione comunitaria che procedimenti nazionali diversamente condizionati da normativa comunitaria.

Regole sull'esercizio delle competenze dell'amministrazione europea

L'esercizio delle competenze anche amministrative è sottoposto ad una serie di vincoli di diversa natura. I principi di sussidiarietà e proporzionalità sono richiamati già nelle disposizioni del TUE che definiscono le competenze delle istituzioni europee. Altri principi generali sono rilevanti, come le regole contenute nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE. Allo stesso tempo la CEDU gioca un ruolo importante nel vincolare l'azione dei terminali europei e nazionali dell'amministrazione dello spazio comune europeo. Una serie di vincoli quindi.

Vincoli che accompagnano l'attribuzione delle competenze

Art. 4 par. 2 introduce un vincolo generale all'azione dell'Unione, prescrivendo che la stessa rispetta non solo l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati ma anche la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. La formula pare una rivisitazione moderna dei concetti di ordine pubblico e buon costume quali clausole che consentono agli Stati membri di introdurre eccezioni alle libertà di circolazione. La trascrizione in termini moderni non aggiunge molto, se non un'attenzione alle autonomie locali.

Es. Caso Torresi: Laureati in giurisprudenza in Italia, ottengono una seconda laurea in Spagna e la conseguente iscrizione all'albo degli avvocati di Tenerife senza esame di Stato. Presentano domanda all'albo di Macerata chiedendo di beneficiare della direttiva sulla libertà di circolazione ma, davanti al silenzio, investono la Corte di giustizia di due questioni:

1. Qualificazione come abusivo e non protetto dal diritto dell'UE il percorso dei due → non c'è abuso di diritto perché la direttiva mira ad assicurare la circolazione.
2. Contrasto della direttiva in questione con il par. 2 dell'art. 4 → difficoltà nell'affermare che l'iscrizione all'albo degli avvocati che hanno ottenuto un titolo professionale in un altro Stato membro possa considerarsi una minaccia all'ordinamento giuridico italiano tale da compromettere l'identità nazionale.

Di affermata tradizione sono i principi introdotti dall'art. 5 TUE. Sancito il principio di attribuzione, il par. 1 della disposizione prevede: l'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. Il par. 3, premesso che il principio di sussidiarietà si applica solo nei settori che non sono di competenza esclusiva dell'Unione, dispone che l'Unione stessa interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

La disposizione è indicativa di un sistema di federalismo cooperativo. L'espressa individuazione delle competenze concorrenti contribuisce a rispondere ai timori degli Stati membri che avevano portato all'introduzione del principio in discorso. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati.

L'importanza dei principi in questione è evidenziata dal fatto che è inserito un protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, motivato dal desiderio degli Stati membri di garantire che le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini dell'Unione secondo quanto già indicato dall'art. 1 TUE.

Concludendo sul principio di sussidiarietà si è rilevato che, dato il suo elevato grado di indeterminatezza, le garanzie di procedimento finiscono per rivestire un ruolo fondamentale. Si è anche sostenuto che la mera previsione del principio di sussidiarietà induca cautela nelle istituzioni europee, e in primis nella Commissione, facendone quasi un principio autoapplicativo.

In teoria il principio di sussidiarietà è applicabile anche alle scelte legislative circa l'allocazione di competenze amministrative. La competenza di armonizzazione ex art. 144 TF...