Riassunto esame Diritto amministrativo europeo, Prof. Vesperini, libro consigliato Diritto amministrativo europeo

L’UE quale originale potere pubblico

Gli Stati possono dare vita ad un'organizzazione internazionale che permette loro di conservare la sovranità, oppure dare vita ad uno stato federale. L’UE rappresenta ad oggi un tertium genus, non essendo né un'organizzazione internazionale né uno stato federale. Essa infatti non può essere incasellata in un modello standard, ma risulta in un processo evolutivo ed integrativo ampio, tanto che non si può parlare di UE senza menzionare il suo processo e gli SM che rimangono ancorati ad una fase specifica di esso non ne permettono l’evoluzione e sono costretti ad uscirne. La costituzione europea è dunque un processo in divenire.

L’UE nasce con i Trattati di Roma, costituendosi come CECA da 4 paesi fondatori che volevano condividere le risorse carbo siderurgiche. Si evolse aggiungendo successivamente PESC (politiche internazionali) e GAI (giustizia per affari interni), sino a che con i Trattati di Maastricht abolirono i pilastri e lasciarono spazio ad un certo numero di istituzioni rappresentanti cittadini e SM. Ad oggi conta 27 SM e nel 2000 ha raggiunto anche la creazione della moneta unica, segnando una tappa importante nel cammino per la creazione di un mercato unico.

A partire dal 2008 la crisi economica americana ha prodotto i suoi effetti anche in Europa, andando a generare una minaccia per l’euro. Dal 2014 sono giunti in Europa anche un gran numero di rifugiati da conflitti civili e religiosi, tanto che alcuni stati hanno iniziato a reintrodurre controlli alle frontiere. Da qui in poi si segna un processo di crisi e di accentuazione delle divisioni, soprattutto data la difficoltà nella gestione delle situazioni.

Sinora la crisi non ha diminuito l’integrazione, anzi. L’UE per rispondere ad essa ha messo in sicurezza il settore finanziario accentrando anche il meccanismo di controllo unico, dando vita a meccanismi di tutela dei paesi in difficoltà (MES). Dal fronte migratorio, l’UE ha proceduto con la creazione di una Guardia costiera e di frontiera europea, sancendo che spetti ad una decisione congiunta con l’UE la decisione di reintrodurre i controlli alle frontiere.

Quando si parla di UE non si fa riferimento, anticipavamo né ad un'istituzione internazionale né ad uno stato federale. Si è sempre cercato di lasciare agli stati la loro sovranità e di includere nelle decisioni, anche se sempre di più ciò si sta perdendo. Dunque, se l’UE nasceva con l’idea di essere un’organizzazione internazionale, via via è diventata sempre più vicina ad uno stato federale senza mai raggiungerlo.

Per comprendere come l’UE combina entrambe le personalità bisogna analizzare cosa lo avvicina ad una e cosa la allontana dall'altra. Anzitutto uno stato federale si comporrà di una base sociale e secondo la visione dualista l’UE si compone di SM e non di individui. Dagli anni ‘60 in poi l’UE si è allontanata da questa concezione, poiché la CGUE ha sancito che discendono dalle norme create dall’UE diritti in capo ai cittadini e che prevale, questo diritto, in caso di contrasto con quello nazionale. A ciò ha contribuito anche la nascita di un concetto di cittadinanza europea che garantisce al cittadino un certo numero di diritti, seppur essa discenda direttamente dalla cittadinanza nazionale e non possa dividersi da essa.

Se poi l’UE fosse un organizzazione internazionale, dovrebbe esservi un fondamento contrattuale che permettesse agli SM di sciogliere il vincolo in qualsivoglia momento e che sia, a tutti gli effetti un Trattato. Da questo punto di vista, l’UE è molto vicina all’organizzazione internazionale. Nonostante questa visione, sin dalla sua nascita era presente un germe di costituzionalizzazione del vincolo associativo, perché l’UE ha un proprio ordinamento giuridico, inoltre riconosce diritti di partecipazione politica, non permette la modifica del patto istitutivo e dunque è molto più complessa rispetto ad un'organizzazione internazionale.

L’UE, poi, aspira alla creazione di un vincolo unitario e complessivo secondo il modello statale, 1 prevede che gli SM si impegnino a rispettare il diritto dal momento dell’adesione. Se poi, le opinioni degli aderenti dovessero divergere e non rispettare il processo evolutivo, quello stato dovrebbe procedere.

L’UE ha poi sempre oscillato tra periodi in cui la frammentazione era molto ampia (si costituì con 3 istituzioni) e periodi in cui invece la concentrazione è divenuta preponderante; venendo meno i pilastri seppur siano state distribuite funzioni diverse alle istituzioni, ognuna collabora nell’interesse unico. La frammentazione però si evince anche dal fatto che ogni istituzione può esercitare esclusivamente le funzioni per cui è creata, dunque per il potere specifico e il suo processo decisionale sembra essere più un procedimento amministrativo, piuttosto che legislativo.

Altra peculiarità dell’UE è che ogni SM può rappresentarla al suo interno, diversamente dall’organizzazione internazionale che al suo interno non ha rappresentanza. Assume una connotazione sovranazionale pur essendo un ibrido, in grado di rappresentare l’Unione congiunta e non nei singoli SM.

L’UE segue il modello internazionale nell'esercizio del potere esecutivo, infatti gli SM possono esercitare. Seppur abbia comunque sviluppato un suo apparato amministrativo integrato con quello degli SM.

La costruzione del sistema amministrativo europeo

Per realizzare l'integrazione a cui l’UE si volge non si affida solo ad un elemento legislativo, bensì anche ad un elemento amministrativo che include la Commissione e le varie Agenzie dell’UE. Tutti gli obiettivi che questa si prefigge necessitano dell’intervento di un apparato amministrativo che dà vita ad un macchinario autonomo e specializzato che però genera spesso giochi di forze, conseguenze inattese e problemi.

L’assetto originario

Nel disegno nato nel 1957 vi sono poche e rapide disposizione nell’attuazione delle politiche europee, disposte in una parte defilata del Trattato in cui si delinea che il modo per l’attuazione delle politiche è quello amministrativo. Da un lato ciò fa nascere in capo alla Comunità il potere di armonizzare le discipline nazionali, dall’altro lascia agli SM il potere di dare esecuzione alle normative UE. Dunque, se l'attività comunitaria è prevalentemente legislativa, quella amministrativa viene lasciata agli SM in maniera indiretta, seppur le sfere rimangono collegate da un principio di leale collaborazione per dare attuazione alle politiche comunitarie negli ordinamenti. Tale assetto rispondeva all’esigenza di non ridimensionare il potere statale. In merito all’attuazione, vi sono alcune eccezioni in cui la Commissione può dare attuazione al diritto, in settori come la concorrenza, la gestione del bilancio. In queste procedure la commissione detiene il ruolo preminente ma si affianca agli organismi degli SM per l’esecuzione.

Inizialmente, dunque, gli SM permangono nella loro funzione amministrativa accentrata che non viene incorporata dall’UE, ma coesiste. Solo in alcuni ambiti la competenza sembra essere “diretta”.

In maniera molto graduale l’Italia inizia a riconoscere l’esistenza di un diritto amministrativo europeo, individuando la CECA come una nuova istituzione rilevante per la scienza del diritto amministrativo.

Le origini del sistema amministrativo

Negli anni ‘60 si sviluppano 3 linee di trasformazione:

• 1. Irrobustimento dell’amministrazione comunitaria (modi di esecuzione del diritto amministrativo europeo) → se inizialmente si delineano un numero limitato di competenze dirette, la Commissione si dimostra incapace di fronteggiare il 2 processo decisionale, poiché l’amministrazione leggera non è sufficiente e necessita di una sostituzione con un’amministrazione complessa. La Commissione è chiamata ad adottare decisioni di principio, a stipulare contratti, a vagliare opzioni e necessita sempre di più di una struttura che preveda deleghe dei poteri del collegio al commissario competente o ad un funzionario della direzione generale. Sempre in maniera più forte, la Commissione vede nascere competenze dirette vedendo complicarsi anche la sua composizione interna.

Al suo interno nasce un pericolo e una possibilità:

• A) Possibilità: la Commissione potrebbe divenire il centro a partire dal quale costruire apparati amministrativi necessari.
• B) Pericolo: progressiva sottrazione dei servizi interni della commissione alla capacità di controllo dei commissari, questi sempre di più potrebbero adottare atti e dare esecuzione a decisioni del consiglio in maniera discrezionale.

• 2. Sviluppo della comitologia → in materia di politica agricola, negli anni ‘60 il Consiglio deve far fronte ad un eccessivo carico in materia agricoltura ed inaugura una possibilità della delega alla commissione dell’adozione di normative secondarie. Il consiglio prevede che prima di adottare la decisione la Commissione debba richiedere un parere ad un “comitato di gestione” che può attivarla o respingerla. In tempi brevi il consiglio procede alla creazione di comitati di gestione (prevalentemente consultori e regolamentativi). I comitati si compongono di un rappresentante di ogni SM e sono presieduti da un funzionario della Commissione ed hanno una doppia funzione:

• A) Consentono al consiglio di esercitare un controllo indiretto sulla commissione.
• B) Si istituzionalizzano i rapporti tra amministrazione dei 6 SM.

• 3. Trasformazione dell’ordinamento giuridico comunitario → nel 1963 la sentenza Van Gend en Loos fa un passo in avanti enorme, dichiarando che il diritto UE attribuisce ai cittadini diritti soggettivi tutelati dai GN. L’affermazione dell’effetto diretto crea un nuovo ordinamento internazionale, non essendovi più un rapporto di successione delle leggi nel tempo, ma di primazia del diritto UE creando un unico ordinamento giuridico. Gli SM divengono veri e propri centri di attuazione del diritto comunitario e così nasce un vero e proprio sistema amministrativo europeo al cui esercizio concorrono Commissione, Consiglio, e SM.

L’Italia non si è dimostrata rapida nel riconoscimento della nascita di un nuovo diritto amministrativo ed ha notevolmente faticato a mettere a fuoco il nuovo ordinamento, ritenendo che non potesse esistere un altro ordinamento amministrativo oltre quello statale.

Il decollo amministrativo degli anni ‘90 e il consolidamento dei caratteri del sistema amministrativo UE

Negli anni ‘80 la procedura di sviluppo precedentemente avviata si consolida e viene sviluppata in maniera significativa con una serie di sistemi comuni creando le agenzie europee in un ampio numero di ambiti. Il legislatore adotta uno schema molto articolato in cui le funzioni sono ripartite tra una serie di organismi nazionali ed europei. Essi sono interconnessi ed il loro funzionamento è coordinato da un ente che regola il settore e costituito in maniera di dar voce alle amministrazioni dei diversi SM. Si istituisce un sistema europeo a cui partecipano le amministrazioni competenti 3 dei vari SM dell’UE. Il diritto europeo conferisce attribuzioni necessarie allo svolgimento della funzione europea ad un insieme di amministrazioni nazionali, miste ed europee. Si mette a punto un amministrazione settoriale che dà esecuzione alla normativa europea e ciò non è nelle mani della Commissione ma viene ripartita in una molteplicità di uffici nazionali e il controllo di ciò è affidato ad un ente europeo (l’agenzia) in parte indipendente dalla Commissione.

Il gioco di forze che si instaura diviene molteplice, in 3 linee fondamentali:

• L’UE sembra esercitare una signoria sui diritti amministrative per assicurare l’effettività del diritto amministrativo. L’integrazione, poi, varia a seconda della materia. In alcuni casi l’UE pone delle regole stringenti in altri lascia spazio all’autonomia regolativa.
• L’UE deve prendere in considerazione i principi di diritto processuale dei suoi SM, come il principio di proporzionalità e buona amministrazione che ha costruito il giudice europeo.
• Il diritto dei vari sport prende forma del confronto dei vari diritti amministrativi nazionali ed è coordinato dalle agenzie europee.

Si realizza, nel complesso, una omogeneizzazione delle regolazioni amministrative che governano il funzionamento del sistema amministrativo europeo, senza cancellare le singole peculiarità del diritto nazionale.

Questa ultima fase si caratterizza anche per la fioritura degli studi in merito all’apparato amministrativo europeo che si concretizza anche a livello italiano. Il processo condurrà a superare il paradigma nazionale amministrativo ed è volto alla ricostruzione di un sistema ultrastatale alternativo a quello tradizionale.

L'inizio del nuovo secolo

Le fasi precedenti si riconducono a:

• 1. Istituzione UE = organismi separati comunitari e nazionali che perseguono un fine comune.
• 2. Anni 70 = basi per la costruzione di un sistema comune, nascita di un potere esecutivo europeo nelle mani della Commissione.
• 3. Anni 80 = crescente attenzione al sistema amministrativo europeo che ha come obiettivo l’integrazione europea.

Il processo non può dirsi però concluso, perché la storia UE ci insegna che il mutamento è continuo.

Attualmente si cerca di approfondire il nuovo quadro senza modificarne il disegno complessivo, anche perché l’equilibrio potrebbe essere vacillante dalla crisi, seppur l’UE cercando di salvare l’Eurozona, stia cercando di arginare i problemi rafforzando gli strumenti utilizzabili dagli SM.

Le fonti del diritto amministrativo europeo

Il diritto amministrativo europeo nasce da una serie di norme e principi scritti e non scritti che contribuiscono a generare il quadro di riferimento dell’UE, vedendo lo svolgersi delle attività grazie alle istituzioni, organi e organismi dell’UE e degli SM.

Principi costitutivi

L’UE ha una serie di principi essenziali a cui fa riferimento nel contesto amministrativo:

• Principio di attribuzione: implica che l’azione dell’UE è basata sulle competenze che risultano dal Trattato e da quelle che si desumono dalle disposizioni. L’UE non priva gli SM della capacità di svolgere le loro funzioni, ma detiene comunque la possibilità di intervenire qualora sia necessario per raggiungere i suoi obiettivi. Proprio sotto questo punto di vista va analizzata la clausola di flessibilità e dell'effetto diretto (la norma UE prevale in caso di contrasto con la norma nazionale). Gli SM in virtù dell’art.291 TFUE devono creare tutte le norme necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’UE. Qui, rileva 4 l’esigenza di effettività e che le norme UE amplino la loro influenza in virtù di una conformazione dei diritti nazionali. Ciò ha spinto ad una interpretazione conforme del diritto nazionale finalizzata a soddisfare l’interesse di omogeneità.
• Effetto diretto e primato: l’UE ha chiarito nella sentenza Van Gend en Loos che qualora una direttiva (o ogni altro atto vincolante) sia chiara, precisa ed incondizionata, essa produce effetto diretto. Nel caso del primato è necessario che la norma venga adottata nel bacino di competenze dell’UE e che sia chiara, precisa ed incondizionata. La CGUE in tali casi cita un dovere di disapplicazione nel caso di contrasto, mentre per la nostra corte Costituzionale si trasporta come non applicazione. Da ciò si fa divieto agli SM di adottare provvedimenti interni che riproducono il contenuto delle disposizioni comunitarie.

Tale effetto delle norme non si produce se esse provengono dalla CEDU o da altri diritti internazionali, perché da essi non discende alcuna limitazione del diritto nazionale. I diritti fondamentali della CEDU sanciti fanno parte dell’UE come principi generali, ma l’UE non integra lo stesso come atto comunitario. Nel caso di contrasto tra diritto nazionale e CEDU si pone un problema di legittimità costituzionale e non di norme in contrasto.

Diritto primario scritto: le norme rilevanti per il diritto amministrativo

Tale diritto consta di previsioni scritte nei Trattati istitutivi, gioca un ruolo fondamentale la Carta di Nizza e vi rientrano anche i Trattati di adesione degli SM.

All’interno dei trattati numerose sono le norme rilevanti, ma poche sono quelle che hanno effetto diretto immediato, maggiori sono quelle che hanno un impatto mediato sul diritto nazionale. Un esempio noto di efficacia diretta è l’art.3’ TFUE che vieta i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente (ciò era stato oggetto anche di rinvio pregiudiziale in CGUE ha ribadito l’effetto diretto).

Importante è anche l’art.41 della Carta di Nizza che attribuisce il diritto di buona amministrazione:

• A) Ogni persona deve essere ascoltata prima che si adotti un provvedimento ad essa riferito che rechi pregiudizio.
• B) Ogni persona deve poter accedere al fascicolo che la riguarda nel rispetto degli interessi legittimi della riservatezza.
• C) La PA ha l’obbligo di motivare le sue decisioni.

L’elenco non ha carattere esaustivo ma esemplificativo.

Principi del diritto generali rilevanti per il diritto amministrativo

In merito ai principi generali di diritto la CGUE spesso si rifaceva ai principi nazionali, non avendo una definizione precisa. Successivamente ha voluto sviluppare un corpo organico di principi.

La funzione dei principi è:

• Sostanzialmente quella di colmare le lacune lasciate dal legislatore.
• Conferire interpretazione alle norme poco chiare e imprecise.

Diversamente dai principi nazionali, quelli dell’UE hanno una differenza nella fonte di origine; può.