Gestione del processo edilizio - Appunti

Gli attori nel processo edilizio

Si sono susseguite moltissime norme negli ultimi anni, a iniziare dai contratti pubblici. L'ultima entrata in vigore è il decreto semplificazioni, in piena pandemia, per sveltire e semplificare tutta la procedura burocratica. I soggetti, gli attori che intervengono nel processo edilizio sono anzitutto gli enti pubblici che affidano il lavoro e vengono chiamati Amministrazioni aggiudicatrici o Stazioni appaltanti che si dividono in due:

• Autorità governative centrali: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministeri, Consip
• Amministrazioni aggiudicatrici sub centrali: tutte le altre amministrazioni: amministrazioni dello Stato, enti pubblici territoriali, enti pubblici non economici, organismi di diritto pubblico, unioni, consorzi e associazioni di detti soggetti

1. Le stazioni appaltanti

Le Stazioni appaltanti procedono direttamente all'acquisizione di:

• Servizi e forniture di importo inferiore a €40.000
• Lavori di importo inferiore a €150.000

Per effettuare procedure di importo pari o superiore alle soglie anzidette, devono essere in possesso della necessaria qualificazione (art.38 D.Lgs. n.50/2016), conseguita sulla base di:

• Capacità di programmazione e progettazione
• Capacità di affidamento
• Capacità di verifica sull'esecuzione, collaudo compreso
• Applicazione dei criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell'attività di progettazione e di affidamento

Le Stazioni appaltanti qualificate sono inserite in un apposito elenco istituito presso l'ANAC, di cui fanno parte anche le Centrali di committenza, ossia stazioni appaltanti qualificate che gestiscono la procedura di gara per una pluralità di amministrazioni pubbliche. In assenza della necessaria qualificazione, le Stazioni appaltanti procedono all'acquisizione di lavori, servizi e forniture ricorrendo a una Centrale di committenza o aggregandosi con una o più Stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.

2. Operatori economici

Gli operatori economici sono i secondi attori, che si distinguono in:

• Persone fisiche, cioè gli imprenditori individuali o professionisti singoli
• Le persone giuridiche, cioè società e associazioni, o anche società di architettura e di ingegneria mandatari
• Raggruppamenti, quando uno o più soggetti conferiscono un mandato collettivo speciale mandatariocon rappresentanza ad uno di essi
• I consorzi stabili, costituiti da 3 soggetti per partecipare a una o più procedure pubbliche
• I consorzi ordinari, formati da più soggetti che si uniscono per svolgere in modo comune e coordinato determinate fasi dell'attività di impresa

3. Responsabile unico del procedimento (RUP)

Altro attore è il Responsabile Unico del Procedimento (RUP): ha un ruolo trasversale che attraversa tutte le fasi dalla programmazione, alla progettazione, all'affidamento e fino al consolidamento. È una figura voluta e disciplinata dalle linee guida dell'Anac (anti corruzione), una società che vigila sulla correttezza del procedimento esecutivo e segnala tutte le anomalie delle procedure di gara e ha anche un potere sanzionatorio nel caso di violazioni.

4. Direttore dei lavori e coordinamento per l'esecuzione

Il Direttore dei lavori subentra nella fase del contratto e il Coordinamento per l'esecuzione dei lavori ha le funzioni per la materia della sicurezza e salute nei luoghi di lavoro.

5. Collaudatore

Il Collaudatore RUP è una persona interna alla stazione appaltante perché non possono, infatti, essere affidati a persone esterne, fatta eccezione di particolari casi. Il RUP deve avere dei particolari prerequisiti e capacità professionali che variano a seconda dell'importo del contratto che gli viene affidato. Ad esempio, se parliamo di importo minore di 15.000 è richiesto solo il diploma e 3 anni di esperienza. Per importi maggiori sono richieste altre capacità.

Compiti del RUP

I compiti del RUP si sviluppano trasversalmente come abbiamo già detto:

• Programmazione: consiste nel formulare proposte e fornire le informazioni necessarie per la predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma biennale dei servizi/forniture; in altre parole deve programmare i propri acquisti che devono essere: triennali per i lavori, biennali per servizi e forniture. Ha poi un altro ruolo quando viene richiesto l'intervento che coinvolge più enti, normalmente, vengono stipulati degli accordi tra questi e quindi ha il compito di proporre la conclusione di un accordo di programma con altre amministrazioni, quando è necessaria un'azione integrata e coordinata.
• Progettazione: verificare la conformità ambientale, paesistica, territoriale e urbanistica degli interventi, individuare le procedure di eventuale affidamento della progettazione a soggetti esterni. Successivamente coordinare le attività necessarie alla redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, del progetto definitivo e del progetto esecutivo. Inoltre, va ad effettuare, prima dell'approvazione del progetto in ciascuno dei suoi livelli, le verifiche circa la rispondenza dei contenuti del documento alla normativa vigente e alle disponibilità finanziarie. Svolge l'attività di verifica dei progetti per lavori di importo inferiore a €1.000.000. Ed infine sottoscrive la validazione, facendo preciso riferimento al rapporto conclusivo, redatto dal soggetto preposto alla verifica, e alle eventuali controdeduzioni del progettista.

La verifica della progettazione

È uno strumento di prevenzione di errori e omissioni progettuali; infatti, gli aspetti progettuali oggetto di verifica e validazione non possono essere oggetto di riserva. In particolare, accerta che la progettazione sia corretta e che il quadro economico sia coerente rispetto a quanto è stato progettato, deve verificare anche che sia coerente col cronoprogramma e che l'opera sia mantenibile nel tempo e durevole. Verifica la sicurezza sia delle maestranze sia di chi utilizzerà l'opera.

Se l'opera è inferiore al milione di euro è il RUP che si occupa della verifica (sempre che non abbia svolto le funzioni di progettista e comunque non potrà poi svolgere le funzioni di DL e di coordinatore della sicurezza); se è maggiore alla soglia comunitaria di €5.225.000 dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti dotati di un sistema interno di controllo qualità conforme alla normativa europea; i lavori di importo inferiore a €20.000.000 e fino alla soglia comunitaria di €5.225.000 sono affidati agli operatori economici per l'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria che abbiano un sistema interno di controllo qualità conforme alla normativa europea; per i lavori di importo uguale o superiore a €20.000.000 se ne occupano organismi di controllo accreditati in conformità alla normativa europea.

L'affidamento

Gli esiti della verifica sono riportati nella validazione del progetto, sottoscritta dal RUP, il quale può anche dissentire dalle conclusioni del verificatore; la mancata validazione del progetto deve contenere specifiche motivazioni. Gli estremi della validazione del progetto a base di gara sono inseriti nel bando e nella lettera di invito, di cui costituiscono un elemento essenziale.

A questo punto si procede all'affidamento. Il ruolo del RUP consiste nel curare il corretto e razionale svolgimento delle procedure di affidamento, che si articolano in più fasi:

• Determina a contrarre
• Gara
• Aggiudicazione
• Stipulazione del contratto

Procedure di scelta del contraente

• Procedura aperta: qualunque operatore economico può presentare un'offerta per l'appalto entro il termine minimo di 35 giorni dalla pubblicazione del bando (riducibile a 30 giorni in caso di offerte telematiche e a 15 giorni in caso di comprovata urgenza).
• Procedura ristretta: qualsiasi operatore può presentare una domanda di partecipazione alla gara entro il termine minimo di 30 giorni dalla pubblicazione del bando (riducibile a 15 giorni in caso di comprovata urgenza). Soltanto gli operatori invitati possono presentare un'offerta entro il termine minimo di 30 giorni dalla trasmissione dell'invito (riducibile a 10 giorni in caso di comprovata urgenza).
• Procedura competitiva con negoziazione: non può partecipare chiunque, ma vengono invitati soltanto alcuni operatori che possono presentare un'offerta iniziale che costituisce la base per la successiva negoziazione. Quando la stazione appaltante intende concludere la negoziazione, ne dà avviso agli offerenti rimasti e fissa un termine per la presentazione dell'offerta finale, che non può essere negoziata.
• Procedura negoziata senza pubblicazione del bando: la stazione appaltante seleziona almeno cinque operatori economici e sceglie quello che ha offerto le condizioni più vantaggiose;

La procedura negoziata può essere utilizzata:

• Se non è stata presentata alcuna offerta o alcuna offerta adeguata
• Quando i lavori, le forniture o i servizi possono essere resi unicamente da un determinato operatore economico
• Per ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili e non imputabili alla stazione appaltante
• Se l'appalto fa seguito a un concorso di progettazione e deve essere aggiudicato al vincitore o a uno dei vincitori del concorso
• Nel caso di lavori e servizi, se i nuovi lavori o servizi consistono in lavori o servizi analoghi a quelli già aggiudicati con una delle altre procedure di gara, ma soltanto nel caso in cui il nuovo contratto sia stipulato entro tre anni dalla stipulazione del precedente contratto

• Dialogo competitivo: qualsiasi operatore può presentare una domanda di partecipazione alla gara entro il termine di 30 giorni dalla pubblicazione del bando. Soltanto gli operatori possono partecipare al dialogo finalizzato all'individuazione dei mezzi più idonei a soddisfare le necessità della stazione appaltante. Dichiarato concluso il dialogo, la stazione appaltante invita i candidati a presentare le offerte finali, che possono, su richiesta della stazione appaltante, essere chiarite, precisate, perfezionate. Possono essere previsti premi per i partecipanti al dialogo.
• Partenariato per l'innovazione: la stazione appaltante ricorre a tale procedura quando ha l'esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi. Qualsiasi operatore può presentare una domanda di partecipazione alla gara entro il termine minimo di 30 giorni dalla pubblicazione del bando. Soltanto gli operatori invitati possono partecipare alla procedura. La procedura si svolge in fasi successive, mediante la fissazione di obiettivi intermedi che i partecipanti devono raggiungere. La stazione appaltante negozia l'offerta iniziale e tutte le offerte successive per migliorarne il contenuto, tranne l'offerta finale.

Concorso di progettazione e di idee

Concorso di progettazione: è una procedura intesa a fornire alle stazioni appaltanti, nel settore dell'architettura, dell'ingegneria, del restauro e della tutela dei beni culturali e archeologici, della pianificazione urbanistica e territoriale, un piano o un progetto, selezionato da una commissione giudicatrice in base a una gara, con o senza assegnazione di premio. Tre diverse tipologie di concorso di progettazione:

• Concorso in un unico grado: progetto di fattibilità tecnica ed economica
• Concorso in due fasi: 1^ fase: progetto di fattibilità tecnica ed economica; 2^ fase: progetto architettonico definitivo e progetto di fattibilità per strutture e impianti
• Concorso in due gradi (solo per casi di particolare rilevanza e complessità)

- 1^ grado: consente proposte di idee senza formazione graduatoria; 2^ grado: progetto di fattibilità tecnica ed economica
- 1^ grado: consente proposte di idee senza formazione graduatoria; 2^ grado: progetto definitivo per parte architettonica e di fattibilità tecnica ed economica per parte strutturale e impiantistica

Concorso di idee: finalizzato all'acquisizione di una proposta ideativa da remunerare con il riconoscimento di un congruo premio, il cui pagamento determina l'acquisizione in proprietà dell'idea da parte della stazione appaltante. All'esito del concorso vi sono due alternative:

• Affidamento al vincitore della progettazione, se previsto dal bando e se ha i requisiti
• Indizione di gara per l'affidamento della progettazione, a cui può partecipare il vincitore

Affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria

Non si parla solo di progettazione, ma anche di direzione dei lavori, di direzione dell'esecuzione (servizi e forniture), coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e in fase di esecuzione, collaudo e supporto al RUP.

Codice dei contratti pubblici: se si tratta di appalti inferiori ai 40.000 euro si procede ad affidamento diretto, senza gara. Se l'importo è compreso tra 40 e 100 mila euro, l'affidamento è diretto previa consultazione di almeno 5 operatori. Per incarichi superiori fino alla soglia comunitaria si procede con procedure di cui alla Parte II, Titoli III e IV D.Lgs. 50/2016. Con importo uguale o maggiore alla soglia comunitaria si procede con Procedure di cui alla Parte II, Titoli I, II, III e IV D.Lgs. 50/2016.

Decreto semplificazioni: decreta che:

• Se si tratta di incarichi di importo minore a 75mila euro, l'affidamento è diretto. La negoziazione avviene direttamente tra RUP e operatore economico. L'affidamento avviene con determina a contrarre. L'aggiudicazione avviene con il criterio dell'OEPV o del minor prezzo, fermo restando quanto previsto dall'art.95 comma 3 del D.Lgs. n.50/2016 (inferiore a €40.000). La procedura deve concludersi entro 2 mesi dall'avvio del procedimento.
• Se si tratta di incarichi di importo uguale o maggiore a 75mila euro e minore alla soglia comunitaria (135.000/209.000) si procede con procedura negoziata senza bando, previo avviso e consultazione. Devono essere consultati almeno cinque operatori economici. L'aggiudicazione avviene con il criterio dell'OEPV. La procedura deve concludersi entro 4 mesi.
• Se si tratta di incarichi di importo uguale o maggiore alla soglia comunitaria (135.000/209.000) (art.2):

• Procedura aperta
• Procedura ristretta
• Procedura competitiva con negoziazione: previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti
• Dialogo competitivo: previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti
• Procedura negoziata: se, per ragioni di estrema urgenza, non possono essere rispettati i termini delle altre procedure
• Procedura negoziata in deroga alla normativa vigente anche per i seguenti settori, compresi i servizi di architettura e ingegneria e l'attività di progettazione:

• Edilizia scolastica, universitaria, sanitaria, penitenziaria e giudiziaria;
• Infrastrutture per pubblica sicurezza e per ricerca scientifica
• Trasporti e relative infrastrutture
• Messa a norma o in sicurezza degli edifici pubblici destinati ad attività istituzionali, al fine di recuperare e valorizzare il patrimonio esistente.

Affidamento dei lavori

Codice dei contratti pubblici: per incarichi di importo inferiore a €40.000 è previsto l'affidamento diretto. Per incarichi di importo uguale o maggiore a €40.000 e inferiore a €150.000 è invece previsto l'affidamento diretto previa valutazione di almeno 3 preventivi. Per incarichi di importo uguale o maggiore a €150.000 e inferiore a €350.000 procedura negoziata senza pubblicazione del bando e previa consultazione di almeno 10 operatori. Incarichi di importo uguale o maggiore a €350.000 e inferiore a €1.000.000: Procedura negoziata senza pubblicazione del bando e previa consultazione di almeno 15 operatori; Incarichi di importo uguale o maggiore a €1.000.000 e inferiore alla soglia comunitaria (€5.225.000): Procedura aperta; Incarichi di importo uguale o maggiore alla soglia comunitaria (€5.225.000): Procedure di cui alla Parte II, Titoli I, II, III e IV D.Lgs. 50/2016.

Decreto semplificazioni: Incarichi di importo inferiore a €150.000: Affidamento diretto; Incarichi di importo uguale o maggiore a €150.000 e inferiore a €350.000: Procedura negoziata senza pubblicazione del bando e previa consultazione di almeno 5 operatori; Incarichi di importo uguale o maggiore a €350.000 e inferiore a €1.000.000: Procedura negoziata senza pubblicazione del bando e previa consultazione di almeno 10 operatori; Incarichi di importo uguale o maggiore a €1.000.000 e inferiore alla soglia comunitaria (€5.225.000): Procedura negoziata senza pubblicazione del bando e previa consultazione di almeno 15 operatori; Incarichi di importo superiore alla soglia comunitaria (€5.225.000 euro):

• Procedura aperta
• Procedura ristretta
• Procedura competitiva con negoziazione: previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti
• Dialogo competitivo: previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti
• Procedura negoziata: se, per ragioni di estrema urgenza, non possono essere rispettati i termini delle altre procedure
• Procedura negoziata in deroga alla normativa vigente anche per i seguenti settori:

• Edilizia scolastica, universitaria, sanitaria, penitenziaria e giudiziaria;
• Infrastrutture per pubblica sicurezza e per ricerca scientifica
• Trasporti e relative infrastrutture
• Messa a norma o in sicurezza degli edifici pubblici destinati ad attività istituzionali, al fine di recuperare e valorizzare il patrimonio esistente

Requisiti dei concorrenti

I concorrenti che partecipano alla procedura di gara devono possedere due tipi di requisiti:

• Requisiti di carattere generale. Sono le cause di esclusione di cui:

La condanna: con sentenza definitiva o decreto penale di condanna divenuto irrevocabile o sentenza di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. (patteggiamento) per varie ipotesi di reato: associazione delinquere, associazione a stampo mafioso, traffico stupefacenti o rifiuti, delitti contro la Pubblica amministrazione (ad es. corruzione).