Riassunto esame Organizzazione internazionale, Prof. Migliazza Maria, libro consigliato Principi di diritto delle organizzazioni internazionali, U. Draetta

Organizzazione internazionale: principi di diritto delle organizzazioni internazionali

La comunità internazionale e le sue norme

La comunità internazionale è l’insieme degli Stati e delle altre organizzazioni o istituzioni le cui relazioni reciproche si basano sul diritto internazionale. A differenza delle comunità statali, la comunità internazionale è una comunità anorganica, cioè non ha apposite strutture e apparati per porre norme a carattere generale, né per assicurarne il rispetto in maniera obbligatoria, poiché, di questi compiti, si incaricano direttamente i membri della comunità internazionale, cioè essenzialmente gli Stati che detengono il potere coercitivo.

Il fatto che i membri siano indipendenti e sovrani porta all’impossibilità di assoggettamento a qualsiasi forma di autorità sovraordinata ed eteronoma rispetto agli stessi, caratteristica che ha portato a ritenere impossibile in passato l’esistenza di regole di diritto che governino i rapporti tra i suoi membri. Successivamente, con la dottrina positivista tradizionale, si riconobbe nelle norme pattizie, cioè di diritto interno, le uniche norme di diritto internazionale, e nell’autotutela individuale (o legittima difesa), l’unica forma di garanzia dell’attuazione di tali norme.

Le consuetudini sono norme a carattere generale espresse dal corpo sociale in cui consiste la comunità internazionale, alle quali si aggiungono i princìpi. Tali norme sono giuridiche, cioè provviste dei caratteri della generalità e dell’obbligatorietà e, se non seguite, hanno come conseguenza la reazione del corpo sociale di fronte alla violazione di queste, chiamata intervento o legittima difesa collettiva, la quale rappresenta la garanzia primaria della norma internazionale. In seguito, il diritto delle organizzazioni internazionali ha introdotto tutta una serie di sanzioni di natura secondaria per garantire l’osservanza di tali norme pattizie, che però tuttavia hanno delle limitazioni in quanto devono rispettare il carattere sovrano degli Stati, e la loro attuazione non può essere affidata a organi sovraordinati a quest’ultimi.

Inoltre, tali norme sono volte soltanto allo scopo di regolare gli aspetti della convivenza tra gli Stati (diritto della coesistenza), come la formazione delle norme giuridiche, il rispetto dei trattati, la tutela degli agenti diplomatici o la protezione dell’esercizio da parte degli Stati delle attività interne volte a soddisfare i propri interessi, che però non devono essere in conflitto con quelli di altri Stati. Tali norme non risolvono i casi di conflitti di interessi tra Stati, né disciplinano forme effettive di collaborazione tra gli Stati in caso di comunanza di interessi tra di essi (diritto di cooperazione), poiché a ciò soccorrono gli accordi attraverso cui gli Stati regolano i loro rapporti, risolvono le loro controversie e stabiliscono forme di cooperazione per bisogni comuni.

Infine, tali norme fanno ricorso ad altre garanzie della norma internazionale: la reciprocità, che si basa su di un equilibrio meccanico, ma per sua natura precario e quindi inadeguato a garantire l’obbligatorietà della norma internazionale; la spontanea osservanza, che elude il vero problema di garantire la giuridicità della norma stessa, o le sanzioni mutuate dal diritto interno, che non possono garantire la giuridicità della norma internazionale senza farla diventare una provincia dei vari ordinamenti interni.

Le varie forme di cooperazione tra Stati

Nell’ambito del diritto internazionale, gli Stati che avvertono un bisogno comune con altri Stati creano delle organizzazioni internazionali, nelle quali a un apposito apparato viene attribuita dagli Stati la gestione dell’interesse comune; è importante dire che tale organizzazione si sostituisce agli Stati stessi, anche per quanto riguarda i rapporti con i singoli soggetti degli Stati membri stessi, attraverso cui il diritto internazionale entra in contatto con gli individui.

Se, al contrario, gli Stati vedessero come comuni tutti i loro interessi e decidessero di affidarli a un’organizzazione internazionale, il fenomeno da internazionale passerebbe a costituzionale, in quanto gli Stati membri scomparirebbero come soggetti sovrani. A questo punto, questa non sarebbe più un’organizzazione internazionale, bensì un ente federale, al cui interno i rapporti giuridici fondamentali sarebbero materia costituzionale e non più internazionale. Gli Stati avrebbero in tal caso deciso di estendere il livello della propria cooperazione fino al punto di integrarsi in una nuova entità. Questo potrebbe avvenire non attraverso un atto formale degli Stati, comprensibilmente restii a dichiarare la propria auto-estinzione, ma in via puramente di fatto per un periodo di tempo lungo.

Le forme di cooperazione

Prima di cooperare, gli Stati hanno bisogno di stabilire contatti reciproci, attraverso, ad esempio, le ambascerie: l’ambasciatore è l’agente dello Stato di provenienza e la sua attività si imputa ovviamente a tale Stato. Dal XV secolo, epoca in cui le ambascerie assunsero carattere permanente, i contatti cominciano a essere bilaterali e generali, nel senso che l’ambasceria instaurava una relazione tra due Stati soltanto, ma essa copriva la generalità dei rapporti tra essi.

Un’altra forma di contatto sono le conferenze internazionali, cioè riunioni di organi con cui gli Stati instaurano contatti multilaterali, ma allo stesso tempo specifici. I delegati rappresentano ciascuno il rispettivo Stato di appartenenza e sono tenuti a fare i loro interessi: infatti, attraverso di essi, i delegati approvano l’atto finale se questo corrisponde ai loro interessi particolari, ma esso non è vincolante se lo Stato non è consenziente. La consuetudine delle conferenze risale alla prima conferenza internazionale di pace avvenuta nel 1648, il Congresso di Vestfalia, alla quale si fa generalmente risalire l’attuale struttura della comunità internazionale degli Stati moderni. La frequenza delle conferenze ha favorito lo sviluppo di tutta una serie di tecniche relative alla loro convocazione e condotta. Attività recenti di questo tipo sono il Concerto europeo, l’insieme delle grandi potenze europee, e il G-8, l’insieme delle otto potenze più industrializzate, che si riuniscono in conferenze periodiche a cui partecipano i capi di Stato.

Infine, sempre più spesso, gli Stati desiderano instaurare altre forme permanenti di cooperazione meno rudimentali, come creare una condotta comunitaria unitaria che è più efficace di una semplice attività occasionale, poiché consente di produrre migliori risultati della somma di comportamenti individuali. Possono quindi creare degli appositi apparati cui tale condotta comune viene demandata: tali apparati possono essere organi comuni degli Stati stessi, cosicché la volontà che essi manifestano si imputa direttamente a ciascuno degli Stati, tra i quali gli organi sono in comune, con la conseguenza che gli Stati conservano individualmente la responsabilità per la condotta degli organi stessi.

Gli Stati possono utilizzare i contatti reciproci che si sviluppano attraverso ambascerie e conferenze per regolare rapporti di natura economica, sociale o politica, creare regolamenti di confini e risolvere controversie. A tali fini, possono usare strumenti giuridicamente vincolanti, come un trattato, o ricorrere a provvedimenti non vincolanti, cioè raccomandazioni o imporre strumenti di “soft law” come dichiarazioni, inviti o auspici.

Gli organi e le istituzioni

Le varie forme di collaborazione viste sopra possono avvalersi di organi e istituzioni come:

• L’istituto di rappresentanza: dove l’organo dello Stato rappresentante svolge i suoi compiti anche per lo Stato rappresentato. Ovvero, uno Stato che non desidera o non può permettersi di avere un’ambasceria in un paese terzo si fa rappresentare da un paese “amico”, la cui ambasceria presso il paese terzo opererà anche in rappresentanza del primo paese. Occorre tenere presente che l’organo dello Stato rappresentante non svolge il suo ruolo contemporaneamente per lo Stato di appartenenza e per lo Stato rappresentato, ma di volta in volta o per l’uno o per l’altro. Ad esempio, l’ambasciata italiana in Libia ha, per un certo periodo, rappresentato anche gli interessi della Gran Bretagna.
• L’organo comune: gli Stati creano insieme un apposito organo, comune appunto tra di loro, attraverso il quale svolgono una condotta comune. Tuttavia, le manifestazioni di volontà dell’organo si imputano simultaneamente a tutti gli Stati a cui è comune; esso non agisce di volta in volta per uno Stato o per un altro. L’organo comune è ovviamente altra cosa rispetto all’organo di una organizzazione internazionale, il quale è bene ricordare che non è comune agli Stati membri dell’organizzazione, dato che la sua attività si imputa all’organizzazione stessa e non agli Stati membri.

Con queste forme di cooperazione, gli Stati non contemplano ancora la possibilità che esista tra di loro un interesse unitario così importante da potersi imporre, in determinate circostanze, all’interesse particolare di ciascuno di essi. Per fare ciò, gli Stati devono istituzionalizzare la loro cooperazione, creando degli appositi organi cui demandare la gestione del loro interesse unitario, creando così un’organizzazione internazionale.

Le organizzazioni internazionali

Un’organizzazione internazionale è un’associazione volontaria di soggetti di diritto internazionale, costituita mediante atti internazionali e disciplinata nei rapporti tra le parti da norme di diritto internazionale, che si concreta in un ente a carattere stabile, munito di un ordinamento giuridico interno proprio e dotato di organi e istituti propri, attraverso i quali attua finalità comuni mediante particolari funzioni e l’esercizio dei poteri necessari conferitole.

È bene ricordare che sono gli organi dell’organizzazione internazionale a prendere parte alla vita delle relazioni internazionali, non gli Stati membri.

La gestione dell’interesse collettivo

Nella gestione dell’interesse unitario degli Stati membri, l’organizzazione internazionale si sostituisce a questi ultimi, e ciò avviene perché essi vi hanno acconsentito, accettando anche che tale sostituzione possa comportare il sacrificio dei loro interessi particolari eventualmente in conflitto con l’interesse unitario stesso. È proprio questo aspetto che conferisce alle organizzazioni internazionali una natura consortile, nel senso che non solo il consorzio agisce per il perseguimento dei fini dei consorziati e in sostituzione di questi ultimi, ma anche gli organi del consorzio perseguono gli interessi i cui consorziati dovrebbero provvedere per conto proprio, ma che si raggiungono meglio tramite uno sforzo collettivo.

La conseguenza è che i consorziati restano subordinati all’attività degli organi consortili e devono obbedienza al loro operato, in quanto il consorzio rappresenta quel tanto di autorità che è indispensabile per perseguire adeguatamente lo scopo comune, senza inaccettabili rinunce alla propria libertà. L’analogia tra i consorzi e le organizzazioni internazionali si comprende a pieno se si considera che gli organi consortili non svolgono attività solo nei confronti dei consorziati ma, per il perseguimento dell’interesse comune, possono porsi in rapporti giuridici con terzi; in tali casi essi assumono una personalità autonoma rispetto a quella dei consorziati, come avviene nel caso delle organizzazioni internazionali che acquistano personalità giuridica internazionale.

Alcune organizzazioni a vocazione generale, vale a dire che si occupano di molteplici attività, di cui l’esempio più caratteristico è costituito dall’Unione europea, sono sottoposte a una spinta evolutiva: se la spinta evolutiva ha successo, si determina una definitiva prevalenza dell’interesse unitario sugli interessi particolari degli Stati membri e, in tal caso, si avrebbe la perdita della loro sovranità e la loro sostituzione sulla scena dei rapporti internazionali da parte dell’organismo da essi creato, per divenire esso stesso un nuovo soggetto di diritto internazionale; è questo uno dei modi in cui può nascere uno Stato federale. Se, invece, la necessità di tutelare gli interessi particolari prevale fino a ostacolare la spinta evolutiva, si innesta un processo regressivo che può, a sua volta, portare all’estinzione dell’organizzazione per incapacità di perseguire i propri obiettivi.

In generale, la gestione dell’interesse unitario da parte di un’organizzazione internazionale significa un continuo contemperamento di quest’ultimo con gli interessi particolari degli Stati. In una comunità anorganica come quella internazionale, le organizzazioni internazionali costituiscono le uniche strutture compatibili con l’indipendenza e la sovranità degli Stati, in quanto sono forme di associazione su base volontaria. Gestendo un interesse collettivo di più soggetti della comunità internazionale, e non interessi individuali, le organizzazioni internazionali vengono quindi a esercitare una funzione che può essere paragonata a quella che, negli ordinamenti interni, è una funzione pubblica: esse infatti svolgono un servizio pubblico internazionale.

Il principio di effettività

Anche per le organizzazioni internazionali vige il principio di effettività che permea tutto il diritto internazionale: per accertare l’esistenza di una organizzazione internazionale, non si guarda al suo atto costitutivo o al suo statuto, ma all’effettivo funzionamento dei suoi organi, poiché essa comincia a operare e cessa di esistere quando la struttura non è più di fatto funzionante.

Il diritto internazionale dei privati

Attraverso le organizzazioni internazionali, il diritto internazionale viene più estesamente a contatto con gli individui; esse quindi svolgono anche un’attività che pone in contatto individui di Stati diversi tra di loro, superando le frontiere territoriali degli Stati e, con queste, i pregiudizi e privilegi locali che spesso le accompagnano.

In epoca recente, si sta addirittura affermando un diritto internazionale dei privati che raggruppa tutte le norme di origine non statali applicabili ai singoli, accompagnate anche da norme a produzione spontanea che tendono a regolare l’assetto giuridico dei rapporti tra privati, specie nel campo del commercio internazionale (per esempio il Regolamento di Internet e del commercio elettronico, che ha matrice internazionale). Tanto è che alcune organizzazioni internazionali hanno il potere di attuare atti certificativi, a livello mondiale o europeo, immediatamente efficaci per gli individui e sostitutivi dei corrispondenti atti degli Stati membri, come i brevetti per invenzione, i marchi di fabbrica, i modelli e i disegni industriali.

Le organizzazioni internazionali non governative (ONG)

La definizione di questo tipo di organizzazioni si ebbe con la Convenzione sulle organizzazioni internazionali non governative, predisposta nel 1950 dall’Istituto di diritto internazionale, e la Convenzione europea sul riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni internazionali non governative del 1986.

Le ONG sono costituite da privati appartenenti a Stati diversi e svolgono un’attività transnazionale, rette dal diritto interno dello Stato in cui hanno sede. I loro fini possono essere umanitari (Croce Rossa Internazionale), religiosi, politici (Federazione socialista), scientifici (Istituto di diritto internazionale), sociali (Greenpeace). Esercitano quindi un’attività utile alla comunità internazionale, soprattutto in campo scientifico, culturale, caritatevole, filantropico, educativo e della salute.

La loro struttura è modellata secondo gli schemi delle organizzazioni governative e il loro finanziamento è assicurato da contributi privati, mentre la percentuale di contributi pubblici ammessa è in genere sottoposta a un tetto volto a salvaguardare l’indipendenza dell’organizzazione.

Inoltre, godono di status consultivo presso le Istituzioni specializzate, il CdE (Consiglio d’Europa), le Nazioni Unite, l’OSA (Organizzazione degli Stati Americani) e altre organizzazioni governative. Proprio in merito alle Nazione Unite, ciò significa che le ONG hanno la possibilità di partecipare, senza voto e coinvolgimento nei negoziati, alle riunioni dei suoi vari organi. In seno all’ONU esistono tre status consultivi: generale, riservato alle ONG la cui attività si esplica nella maggior parte dei settori di competenza del Consiglio economico e sociale, formato dai rappresentanti delle varie categorie della vita economica e sociale, in particolare di produttori, agricoltori, lavoratori, commercianti e artigiani, nonché delle libere professioni e dei consumatori; speciale, per le ONG dotate di competenze specifiche solo in alcuni settori di attività del Consiglio economico e sociale e dei suoi organi sussidiari; infine, roster, che comporta un contributo occasionale ai lavori del Consiglio economico e sociale.

Possono di conseguenza svolgere azioni di lobbying con effetti sull’opinio iuris degli Stati, elaborare un testo normativo, che si realizza attraverso un lavoro prenormativo in qualità di esperti, fornendo informazioni utili, trasmettendo l’esperienza acquisita sul campo di applicazione delle norme progettate, esprimendo valutazioni sui loro effetti.