Riassunto esame Organizzazione internazionale, Prof. D'Argenio Matteo, libro consigliato Principi di diritto delle organizzazioni internazionali , Ugo Draetta

Ugo Draetta, Principi di diritto delle organizzazioni internazionali

Riassunto Capitolo I

Le organizzazioni internazionali e i loro membri

La comunità internazionale e le sue norme

Il diritto delle organizzazioni internazionali è parte integrante del diritto internazionale, disciplina intorno ai cui fondamenti da sempre esiste un dibattito acceso. La comunità internazionale, che raggruppa i soggetti di diritto internazionale, a differenza delle comunità statali, è una comunità anorganica, non ha apposite strutture o apparati per porre norme a carattere generale, né assicurarne il rispetto in maniera coercitiva. Di questi compiti si incaricano direttamente i membri della comunità internazionale, gli Stati, che detengono il monopolio del potere coercitivo.

Tale anorganicità è la conseguenza del carattere indipendente e sovrano dei suoi membri, carattere incompatibile con l'assoggettamento a qualsiasi forma di autorità sovraordinata rispetto agli stessi. Il contrasto con le comunità statali è evidente, dato che i membri di queste ultime sono assoggettati all'apparato statale espresso dall'ordinamento interno e ai suoi poteri. Questa caratteristica della comunità internazionale ha portato in passato molti a ritenere impossibile l'esistenza di regole di diritto che governino i rapporti tra i suoi membri.

La dottrina positivista tradizionale, restia a ridurre la vita della comunità internazionale a semplici rapporti di forza con i suoi membri, ma al tempo stesso interessata a salvaguardare l'indipendenza e sovranità degli Stati, riconosceva nelle norme pattizie le uniche norme di diritto internazionale e nell'autotutela individuale l'unica forma di garanzia dell'attuazione di tali norme. Questa teoria finiva col negare l'esistenza di un diritto internazionale, in quanto non riusciva a spiegare sulla base di quale norma superiore le norme pattizie fossero vincolanti. Queste teorie non hanno perduto la capacità di suggestionare ancora la dottrina moderna.

Attualmente si riconosce che determinate norme che regolano gli aspetti più essenziali della convivenza tra i membri di una qualsiasi societas sono l'espressione della volontà comune di tali membri, volontà che è espressione autoritaria di un corpo sociale nel suo complesso, in quanto rappresenta gli interessi generali della comunità e si impone, quindi, a quella dei singoli membri in quanto portatori di interessi particolari. La dialettica del diritto è nell'antitesi tra interesse individuale e interesse collettivo, tra membri di una comunità che agiscono uti singuli (a vantaggio dei singoli) e gli stessi membri che agiscono uti universi.

Il fatto che la comunità internazionale sia anorganica non significa che essa sia anche anarchica e incapace di esprimere la sua volontà; al di sopra degli Stati uti singuli vi è l'autorità del corpo sociale costituito dagli Stati uti universi, capace di esprimere, senza l'esistenza di alcun apparato, norme che si impongono ad ogni singolo Stato. Le norme a carattere generale espresse dal corpo sociale della comunità internazionale sono definite consuetudini, alle quali si aggiungono i principi; tali norme sono giuridiche in quanto provviste di generalità e obbligatorietà. Quest'ultimo carattere può apparire compromesso dall'inesistenza di un sistema di sanzioni comparabile a quello degli Stati, i quali hanno il monopolio del potere coercitivo (imposizione di un obbligo a un soggetto impedendogli di agire liberamente). Tuttavia l'obbligatorietà è garantita dalla reazione del corpo sociale di fronte alla violazione della stessa, reazione che assume la figura di intervento o legittima difesa collettiva.

Se l'intervento è la garanzia primaria della norma internazionale, non va dimenticato che il diritto internazionale pattizio e il diritto delle organizzazioni internazionali ha introdotto una serie di sanzioni di natura secondaria per garantire l'osservanza di tali norme pattizie. Tuttavia esistono alcune sostanziali limitazioni proprie di tale norma. La più importante è che le norme internazionali di carattere generale (principi e consuetudini) espressione dell'autorità del corpo sociale, sono volte solo a regolare aspetti essenziali come la convivenza tra gli Stati (diritto di coesistenza), il rispetto dei trattati. Non si prestano, invece, a dirimere i casi di conflitti di interessi tra Stati, né a disciplinare forme di effettiva collaborazione tra gli stati in caso di comunanza di interessi (diritto di cooperazione).

A ciò soccorrono le norme di origine pattizia, gli accordi, la cui giuridicità si fonda sul principio pacta sunt servanda (i patti devono essere osservati). La produzione di accordi nella comunità internazionale è l'equivalente della funzione legislativa negli Stati. Attraverso gli accordi gli Stati regolano i loro rapporti, dirimono le controversie e stabiliscono forme di cooperazione per far fronte a bisogni comuni. Possono cooperare agendo direttamente attraverso una condotta comune (di tutti gli Stati membri dell'accordo), possono cioè creare appositi apparati cui tale condotta viene demandata. Tali apparati possono essere organi comuni degli Stati stessi, cosicché la volontà che essi manifestano si imputa direttamente a ciascuno degli Stati tra i quali gli organi sono in comune. In forme di cooperazione più evolute (è il caso delle OI) gli apparati stessi possono farsi portatori di un interesse proprio, che è l'interesse comune degli Stati tra i cui la cooperazione si instaura.

Le varie forme di cooperazione tra Stati

Gli Stati possono anche cooperare al di fuori dell'ambito del diritto internazionale. Però, limitandoci a quest'ambito, man mano che gli Stati avvertono un bisogno comune, vi fanno fronte con vari strumenti, i più sofisticati dei quali sono le organizzazioni internazionali, nelle quali ad un apposito apparato viene attribuita dagli Stati la gestione dell'interesse comune.

È chiaro che, qualora gli Stati ravvisassero come comuni tutti i loro interessi e li affidassero irreversibilmente ad una OI, il fenomeno da internazionale diverrebbe costituzionale; gli Stati verrebbero sostituiti da un ente federale, al cui interno i rapporti giuridici fondamentali sarebbero materia costituzionale e non più internazionale. È quanto, ad esempio, i federalisti auspicano che avvenga per l'UE. Però, prima ancora di cooperare tra loro, gli Stati hanno bisogno di stabilire dei contatti reciproci, e questo avviene con le ambascerie e le conferenze internazionali.

I contatti stabiliti attraverso le ambascerie a partire dal XV secolo, quando iniziano ad assumere carattere permanente, si caratterizzano per la loro bilateralità e generalità; instaura una relazione tra due Stati soltanto ma copre la generalità dei rapporti tra di essi. La prima grande conferenza internazionale di pace fu il Congresso di Vestfalia del 1648, al quale si fa risalire l'attuale struttura della comunità internazionale degli Stati moderni. Attraverso le conferenze gli Stati instaurano contatti multilaterali ma anche specifici; costituiscono delle riunioni di organi, nel senso che i delegati rappresentano ciascuno il rispettivo Stato di appartenenza facendone gli interessi. Gli Stati partecipanti, attraverso i loro delegati, approvano l'atto finale se questo corrisponde ai loro interessi particolari. Inoltre, possono utilizzare i contatti reciproci che sviluppano attraverso le ambascerie e conferenze per regolare rapporti di natura economica, sociale o politica, risolvere una controversia e ricorrere a strumenti giuridicamente vincolanti come trattati o non vincolanti come raccomandazioni.

Sempre più spesso gli Stati desiderano spingersi oltre ed instaurare tra loro forme permanenti di cooperazione in tutte quelle materie in cui una condotta comune unitaria è più efficace di una semplice attività occasionalmente concertata; in questi casi possono adottare varie forme di cooperazione:

• Possono avvalersi dell'istituto della rappresentanza, attraverso cui l'organo dello Stato rappresentante svolge i compiti anche per lo Stato rappresentato; uno Stato che non può permettersi di avere un'ambasceria in un Paese terzo si fa rappresentare da un Paese amico.
• Possono avvalersi della figura dell'organo comune; anziché avvalersi di un organo esistente, gli Stati creano insieme un apposito organo attraverso il quale svolgono una condotta comune. Anche gli organi di una confederazione sono degli organi comuni. Una caratteristica importante dell'organo comune è che le sue manifestazioni di volontà si imputano simultaneamente a tutti gli Stati tra cui è comune; è ovviamente altra cosa rispetto all'organo di un'organizzazione internazionale, il quale non è comune.

Nelle ipotesi menzionate gli Stati svolgono una condotta comune agendo sia in nome proprio che attraverso un rappresentante (l'organo comune); è questo il miglior modo di assicurarsi che la cooperazione che essi intendono instaurare con gli altri Stati si sviluppi in senso conforme ai loro interessi. L'interesse unitario non potrebbe essere gestito soltanto da uno o alcuni degli Stati cooperanti per il rischio di conflitto con gli interessi particolari di questo o di questi. Non resta, agli Stati che intendono porsi su questa strada che istituzionalizzare la loro cooperazione, creando appositi organi cui demandare la gestione del loro interesse unitario; quando ciò avviene si è creata un'organizzazione internazionale.

Nozione di organizzazione internazionale; le OI non governative

“Un’organizzazione internazionale è un’associazione volontaria di soggetti di diritto internazionale, costituita mediante atti internazionali e disciplinata nei rapporti tra le parti di norme di diritto internazionale, che si concreta in un ente a carattere stabile, munito di un ordinamento giuridico interno proprio e dotato di organi e istituti propri, attraverso i quali attua finalità comuni dei consociati mediante l’esplicitazione di particolari funzioni e l’esercizio dei poteri all’uopo conferitile.”

Gestendo un interesse collettivo di più soggetti e non interessi individuali, le organizzazioni internazionali vengono ad esercitare una funzione che negli ordinamenti interni può essere paragonata ad una funzione pubblica; svolgono un servizio pubblico internazionale. Nella gestione dell’interesse unitario degli Stati membri, la OI si sostituisce a questi ultimi e ciò avviene perché essi vi hanno consentito, accettando anche che tale sostituzione possa comportare il sacrificio dei loro interessi particolari eventualmente in conflitto con l’interesse unitario stesso. È questo aspetto che si conferisce alle organizzazioni internazionali una natura consortile; il tratto distintivo di un consorzio è che il fine perseguito è uno di quelli cui i consorziati dovrebbero provvedere per conto proprio ma che meglio si raggiunge con uno sforzo collettivo. Il consorzio ha sempre il carattere di ente strumentale, che agisce per il perseguimento dei fini dei consorziati ed in sostituzione di questi ultimi.

L’analogia tra consorzi e le organizzazioni internazionali si comprende a pieno se si considera che gli organi consortili non svolgono attività solo nei confronti dei consorziati ma per il perseguimento dell’interesse comune, possono porsi in rapporti giuridici con terzi, acquisendo una sede o acquistando macchinari. In tali casi assumono una personalità autonoma rispetto a quella dei consorziati.

La gestione dell’interesse unitario da parte dell’organizzazione internazionale significa continuo contemperamento di quest’ultimo con gli interessi particolari degli Stati. L’OI viene in essere quando la struttura comincia di fatto ad operare e cessa di esistere quando quest’ultima non è più di fatto funzionante. Sono i suoi organi che prendono parte alla vita delle relazioni internazionali, non gli Stati membri; in questo senso anche per le organizzazioni internazionali vige il principio di effettività: per accertare l’esistenza di una organizzazione internazionale, non bisogna guardare al suo atto costitutivo o del suo statuto, ma all’esistenza ed all’effettivo funzionamento dei suoi organi.

In una comunità anorganica come è quella internazionale, le organizzazioni internazionali costituiscono le uniche strutture possibili che siano compatibili con l’indipendenza e la sovranità degli Stati. Occorre sempre tenere presente il carattere volontario del vincolo associativo che lega gli Stati membri di una organizzazione per sottolinearlo si pensi ad un paradosso: se tutti gli Stati creassero una OI cui demandare la cura dei loro interessi vitali, l’ordinamento di tale organizzazione non coinciderebbe mai con il diritto internazionale generale. Mentre la comunità internazionale è una comunità necessaria, dato che di essa fan parte tutti gli Stati sovrani per il solo fatto di essere tali e a prescindere da una loro dichiarazione di volontà, il vincolo associativo di una tale ipotetica super-organizzazione resterebbe sempre volontario.

Mentre il diritto internazionale, secondo la concezione classica era inteso come il diritto degli Stato, recentemente si sta affermando come diritto internazionale dei privati, che raggruppa tutte le norme di origine non statale applicabile ai singoli. In genere, tali norme si limitano a porre vincoli, in nome dell’interesse pubblico, all’autonomia privata; accanto alle suddette norme ve ne sono altre che tendono invece a regolare l’assetto giuridico dei rapporti tra privanti.

Il discorso porta all’introduzione delle organizzazioni internazionali non governative, che sono costituite da privati appartenenti a Stati diversi e, pur svolgendo un’attività di tipo transnazionale, sono rette dal diritto interno dello Stato cui hanno sede. I loro fini possono essere i più vari, tra cui quello umanitario (Croce Rossa Internazionale), religioso, scientifico e sociale (Greenpeace). Il loro finanziamento è assicurato da contributi privati, mentre la percentuale di contributi pubblici è in genere sottoposta ad un tetto volto a salvaguardare l’indipendenza internazionale. Ciò ha avuto come conseguenza che di tali organizzazioni si sia data una definizione in negativo: non sono da confondere con le organizzazioni governative e non hanno rilevanza sotto il profilo del diritto internazionale.

Qualche progresso nello sforzo definitorio si realizza con la Convenzione europea sul riconoscimento della personalità giuridica delle OI non governative, predisposta nel 1986. Nel preambolo precisa che le organizzazioni non governative considerate sono quelle che “esercitano un’attività utile alla comunità internazionale e contribuiscono alla realizzazione degli scopi e dei principi della Carta delle Nazioni Unite e dello statuto del Consiglio d’Europa. L’art.1 precisa che la convenzione si applica alle organizzazioni internazionali non governative che abbiano fini non di lucro ma di utilità internazionale, siano state create secondo il diritto interno di uno degli Stati firmatari della convenzione, operino in almeno due di essi e abbiano la sede in uno di questi. L’art. 2 della convenzione stabilisce che la personalità giuridica di diritto interno, quale riconosciuta nello Stato di costituzione, venga riconosciuta di pieno diritto anche in tutti gli altri Stati firmatari.

Le organizzazioni internazionali non governative godono di uno status consultivo presso le NU. Il Consiglio Economico e Sociale ha disciplinato i suoi rapporti con le organizzazioni internazionali non governative attraverso diverse risoluzioni tra cui quella del 27 febbraio 1959 che ha suddiviso tali organizzazioni in varie categorie e quella numero 1296 del 23 maggio 1968 che ha precisato i requisiti base dei quali possono godere dello status consultivo. Tali requisiti includono l’interesse per le materie di competenza del Consiglio Economico e Sociale, la compatibilità dei loro fini con quelli dello statuto delle NU, il loro carattere rappresentativo e di rilievo internazionale, uno statuto democratico e l’esistenza di un Segretario permanente.

Lo status consultivo implica la possibilità di partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni dei vari organi delle NU, eccetto quelle del Consiglio di Sicurezza. La risoluzione del 24 luglio 1996 conferma tre classi di status consultivo: Generale, Speciale e Roster. La risoluzione del 1996 disciplina anche la partecipazione delle OI non governative ai lavori delle conferenze internazionali convocate dalle NU. In linea generale, la partecipazione delle OI non governative può assumere gradi diversi di intensità. In alcuni casi possono limitarsi a promuovere l’iniziativa di elaborare un testo normativo, oppure possono associare la propria azione ad un’iniziativa proveniente da altri soggetti. Diverso è il loro intervento quando comporta un contributo diretto alla formulazione di un testo normativo durante i negoziati; così possono contribuire a creare un certo ambiente di idee e svolgere un’azione di lobbying. Possono inoltre svolgere un’attività normativa creatrice in settori specifici.

Ancora, le OI non governative svolgono un’importante funzione di controllo sull’attuazione e l’applicazione di norme internazionali anche nell’ambito di procedimenti giurisdizionali o arbitrali. In un’ottica moderna ed in un mondo in continua trasformazione, in cui gli individui assumono un crescente ruolo internazionale, le organizzazioni internazionali non governative rispondono alla diffusa esigenza di internalizzazione della vita dei singoli, che partecipano alla funzione pubblica internazionale per il raggiungimento dei fini di queste ultime. La loro attività è strettamente coordinata a quelle governative, rispetto alle quali le prime svolgono una funzione complementare e di supporto.