Riassunto esame Diritto tributario, Prof. Covino Emiliano, libro consigliato La funzione amministrativa d'imposizione tributaria, Lupi Raffaello

Le imposte nel quadro generale delle entrate pubbliche

Fiscalità come insieme degli strumenti per sostenere le spese pubbliche

Per entrate pubbliche si intendono le quantità di denaro necessarie per fronteggiare i bisogni comuni. La gestione di tutte queste entrate si definisce fiscalità, essa ne studia il finanziamento e gli aspetti giuridici sono definiti dal diritto finanziario che riguarda anche la contabilità di stato. Aspetti finanziari si individuano in molte funzioni pubbliche, dall'amministrazione del patrimonio, alla giustizia, alla sicurezza, alla moneta, al debito. Tutte queste hanno una finalità principale, che sia educativa, sanitaria (...) e rispetto alla quale l'acquisizione delle entrate è accessoria.

Per acquisire le entrate servono appositi uffici, incaricati della funzione impositiva. Le imposte invece non sono sempre necessarie, mancano nei paesi in cui è presente un'elevata componente di materia prima. Inizialmente tutte le materie prime facevano parte dell'erario, poi a Roma definito fisco. Questo patrimonio comprendeva l'uso della forza militare per la protezione dei terreni agricoli e lo sfruttamento di risorse minerarie. L'intera comunità doveva sostenere le spese del medesimo e contribuirvi (si alimentava sia con i canoni di concessione sia con le altre entrate pubbliche sino ai tributi, ma ne facevano parte anche i beni confiscati a nemici politici interni, i proventi delle attività economiche).

Il fisco un tempo comprendeva anche il Tesoro, che dava anche il nome al Ministero del Tesoro, dedicato al coordinamento della spesa.

Entrate pubbliche commutative, per concessioni, servizi e funzioni

Imposte: non hanno una specifica destinazione. Tasse: hanno una specifica destinazione, tassa di occupazione del suolo pubblico, tassa di soggiorno. IVA: Il fatto di aver consumato fa comprendere che ho consumato, come consumatore finale (diverso da quello imprenditoriale che consuma ad esempio farina per produrre pane).

Le entrate già menzionate, sono commutative, danno vita ad uno scambio bilaterale e queste entrate si ispirano al principio del beneficio: esse provengono da destinatari specifici dei servizi. Il principio del beneficio è un concetto relativo all'idea che la tassazione dovrebbe essere riscossa su individui e società in base al grado in cui ciascun individuo beneficia dei servizi resi, utilizzando i fondi da loro versati sotto forma di imposte.

La tassa segue lo stesso principio, ma si riferisce all'esercizio di funzioni pubbliche come giustizia, sicurezza, sanità ed istruzione ed è considerata come un tributo (poiché manca uno scambio economico) e si applica alle spese pubbliche divisibili, perché chi paga è in contatto con un'attività rilevante sul piano del pubblico interesse. Le tariffe per i servizi sono inserite in un quadro regolamentativo e di controllo, da parte di un'autorità con poteri di autotutela amministrativa.

Dal punto di vista statale erano gestiti i generi di monopolio di cui un pubblico potere si riservava per lucratività o strategicità come nel sale e nel tabacco. Essi si giustificano per la loro natura strategica, come il sale indispensabile per la conservazione del cibo. Davanti ad alcuni vizi, come alcool e tabacco, gli stati hanno agito tra privazione e liberalizzazione. Oggi restano tabacchi e giochi d'azzardo, ma i settori sono stati notevolmente ridimensionati dai principi di libertà economica e concorrenza che li consentono gestendoli mediante concessioni pubbliche.

Le tasse in senso stretto si riferiscono a pubbliche funzioni, essendo tributi e si tratta di funzioni pubbliche come anagrafe, stato civile, giustizia. Al contribuente si richiede una somma per contribuire ad una funzione non sempre favorevole verso di lui, come ad esempio per il mantenimento in carcere. Si giustificano col contatto tra funzione pubblica e contribuente. Sono tributi, poiché determinate e riscosse mediante i poteri di autotutela amministrativa.

Il contributo è ispirato al beneficio, dunque alla logica commutativa e nasce come assicurazione obbligatoria, ma si giustifica per ragioni diverse, l'appartenenza alla collettività ad esempio impone ad esempio contributi per chi vuole edificare. Per i dipendenti l'obbligo ricade sul datore con il versamento del 30% della retribuzione lorda (non dovuti oltre un tetto massimo). La contribuzione è a carico dei commercianti, artigiani e professionisti gestita dall'INPS. La parte eccedente i contributi costituisce invece il finanziamento delle pensioni sociali spettanti per insufficienza di contributi, vecchiaia, povertà. La pensione garantisce questi redditi a chi abbia bisogno di una decorosa sopravvivenza, secondo equilibri generazionale, per questo superati alcuni limiti di reddito (500.000€ annui), l'obbligo contributivo cessa.

L'INPS gestisce questi contributi ed eroga pensioni e trattamenti. Essa gestisce le entrate pubbliche patrimoniali e commutative dell'ente preposto.

Le varie pubbliche entrate, comprese quelle tributarie, si inseriscono nelle funzioni pubbliche più diverse come quelle patrimoniali, concessorie, giudiziarie e regolatorie. Nello svolgere compiti istituzionali le varie PA e i privati incaricati incassano le entrate. Solo la funzione impositiva è diretta ad acquisire le entrate rappresentate dalle imposte. Il contributo complessivo delle entrate alla finanza pubblica va stimato in maniera aggregata, tenendo conto delle logiche e degli equilibri che la riguardano, dei settori elettrici-energetici, idrici e ambientali sostenuti da tariffe e tasse, la previdenza dei contributi, la mobilità urbana ed è molto complessa la loro quantificazione.

La moneta e il debito sono fonti pubbliche di entrate, soprattutto in un regime di moneta politica senza copertura aurea. La storia rammenta casi di prestiti forzosi, entrate commutative (debito pubblico). Il carattere pubblico del debito comporta la possibilità di esigerlo coattivamente (un tempo con la forza, seppur costasse un forte dispendio militare e in termini di reputazione) ma piuttosto nel blocco dell'erogazione di crediti.

Principio del sacrificio su presupposti economici d'imposta

Le imposte sono giustificate dal legame di sovranità politico amministrativa e da circostanze economicamente valutabili, riconducibili a presupposti economici d'imposta: redditi, consumi e patrimonio. Le imposte vedono emergere chiaramente la sovranità politico-amministrativa: protegge e garantisce l'ordine sociale, contribuendo indirettamente alla produzione e agli scambi da cui derivano redditi e consumi.

Il principio in base al quale sono richieste le imposte è quello del sacrificio o della capacità contributiva, per indicare che la spesa grava su "chi può". Le imposte sono collegate ad una spesa complessiva per la funzione pubblica, ripartita sulla collettività in base ad indizi valutabili. Il principio del sacrificio è fondamentale quando non basta il patrimonio pubblico e non vi sono specifici destinatari cui accollare la spesa. La spesa è indivisibile e ciò dipende da:

• Ragioni materiali come per la difesa, la sicurezza, l'ambiente → istruzione, sanità e assistenza per garantire uno standard minimo di dignità umana.
• Ragioni politico sociali.

Le imposte rendono necessario individuare il presupposto economico su cui si basano, dando luogo ad una funzione specifica: la funzione impositiva che ha un oggetto economico. La funzione impositiva è giuridica perché comporta deleghe ad organi investiti dei poteri e controllati sulla base di valori, principi, regole. Non è una funzione giurisdizionale, ma simile a quella di sicurezza, di infrastruttura su cui il controllo è gerarchico-politico, delegato ad organi appositi.

Questa funzione impositiva autonoma differenzia le imposte dalle entrate precedenti (tariffe, tasse o canoni per lo sfruttamento del patrimonio). Le imposte comportano costi fissi di determinazione, fonte anche di potenziali controversie. Le imposte, infatti, sono usate residualmente e utilizzate soprattutto per le spese militari indivisibili.

Tradizionale determinazione valutativa dei presupposti economici d'imposta

La determinazione dei presupposti d'imposta è stata effettuata in modo valutativo, basandosi su stime che riguardavano prevalentemente redditi delle coltivazioni, mentre per i redditi derivanti da artigianato o commercio non vi erano imposte per la loro difficoltà di determinazione. La ricchezza non agricola veniva soggetta alle imposte a ripartizione, richieste a gruppi territoriali. L'importo chiesto veniva ripartito tra i membri della collettività in modo comparativo, in base alle condizioni economiche.

Per evitare favoritismi e lamentele si stimava il patrimonio personale anche in base al tenore di vita, nei catastiglobali. Questa situazione patrimoniale complessiva non era oggetto di imposte, ma si usava per determinare la quota individuale dovuta denominata testatico o focale. Il catasto era dunque un parametro comparativo tra individui e famiglie del gruppo per dividere le somme chieste al gruppo nel suo complesso.

Imposte si avevano anche sulle merci, visibili su strade o punti di passaggio che esprimevano il presupposto economico d'imposta rappresentato nel consumo (oggi accise e imposte doganali). Già nel passato c'erano imposte commisurate ad atti solenni e valutabili economicamente, come ad oggi nelle imposte di registro successioni. Queste facevano leva sull'esigenza di certezza dei rapporti importanti, come la proprietà immobiliare o lo status personale di quando c'era la schiavitù. Queste anticiparono l'attuale determinazione dei presupposti economici mediante documentazione per esigenze, oggi estese ai flussi finanziari di aziende amministrativamente personalizzate.

La funzione tributaria era dunque attiva, basata su iniziativa degli incaricati. In base al gruppo si trattava di organi politici con compiti giuridici, appaltatori di imposte investiti per delega, uffici pubblici. Date le richieste specifiche delle imposte, era impossibile l'evasione fiscale omissiva, vi era solo ostruzionismo alle richieste di imposta.

Determinazione documentale tramite organizzazioni amministrative; evasione materiale e interpretativa

Con la produzione in serie e la riorganizzazione del lavoro anche negli uffici, si è diffusa l'amministrazione spersonalizzata delle risorse altrui e data la molteplicità degli addetti delle aziende e ai pubblici uffici, è nata l'esigenza di informazione, controllo e rendicontazione. Così, nasce la stratificazione di dati contabili degli uffici sugli incassi e le spese dando vita agli elementi informativi sui presupposti economici di imposta a cui partecipa l'azienda.

L'uso della documentazione aziendale in materia tributaria consente con affidabilità di determinare i presupposti economici di imposta relativi ad azienda, consumatori e addetti. Datori di lavoro, banche e fornitori di utenze domestiche iniziano a dover inserire adempimenti tributari in rapporto con le parti. La determinazione dei presupposti inizia ad essere contabile mediante le aziende anziché valutativa mediante gli uffici. Nasce una determinazione documentale e ragionieristica, detta anche analitica poiché individua i singoli rapporti giuridici.

Si tratta di un' esternalizzazione efficiente in cui l'amministrazione contabile e la gestione delle aziende sono separate dalla proprietà. La documentazione contabile è meno efficace man mano che gestione e amministrazione si concentrano negli stessi individui (estremo totale nelle attività monopersonali, come artigiani che operano al consumo finale). Al diminuire delle dimensioni dell'azienda, aumenta la possibilità di evasione materiale: l'esempio tipico sono i ricavi occultati da piccoli operatori al dettaglio dove sfugge all'imposizione sia il reddito del fornitore, sia il consumo del cliente.

Il lavoro domestico in nero riguarda solo l'IRPEF e i contributi previdenziali. L'evasione interpretativa riguarda questioni di diritto riferibili ad uno specifico tributo, inquadrate in modo scorretto per convenienza tributaria. L'evasione materiale, legata alle piccole attività padronali e gestione padronale al consumo finale è il filo centrale, mentre quella interpretativa è un diversivo.

Necessità di spiegare socialmente gli equilibri della cd autotassazione

Con la determinazione documentale dei presupposti economici d'imposta, la funzione impositiva è diventata molto più articolata, i suoi aspetti valutativi di stima sono rimasti sulla platea degli operatori, ma si sono affiancati alla determinazione documentale con varie combinazioni tra loro.

La documentazione affidabile consente di reinterpretare in chiave tributaria i rapporti giuridici civili. L'affidabilità varia secondo sfumature che dipendono dall'assetto proprietario, dal tasso di pluripersonalità nella gestione aziendale, dalla clientela, dalle modalità di pagamento. Per definire questa determinazione documentale, si usa la parola "autodeterminazione" delle imposte → autotassazione, ma nell'uso comune contiene alcuni equivoci: si fonda su un controllo potenziale degli uffici tributari, la cui percezione è fondamentale in capo anche alle grandi organizzazioni personali (non si avrebbero adempimenti tributari se non vi fossero controlli).

La potenzialità del controllo è fondamentale per spingere all'adempimento i titolari di organizzazioni più piccole, sino agli artigiani, liberi professionisti e piccoli commercianti. I privati si assoggettano "all'autodeterminazione" quando percepiscono l'eterodeterminazione da parte degli uffici tributari.

La suddetta determinazione documentale dei presupposti economici necessitava di strumenti che gestissero la pubblica opinione, data la frammentazione delle modalità in cui si individuano i presupposti economici di imposta. SI è sempre avuta l'esigenza di creare presupposti economici di imposta che fossero equi. La determinazione documentale di questi creava malcontento e malesseri, per cui serviva una spiegazione giuridico sociale della determinazione dei presupposti di imposta. Infatti l'opinione pubblica si interessa con l'alfabetizzazione di questi temi e spesso arrivano in collisione.

Spesso ad interessarsi sono giornalisti, politici, sindacalisti, magistrati che hanno tutt'altra professione e spesso spiegano temi complessi ricorrendo a semplicismi e a dichiarazioni non coordinate, ma che generano ancor più caos. Se questi interventi fossero coordinati, allora potrebbe nascere un'organica opinione pubblica di settore che spiega correttamente la funzione impositiva, evitando dannosi giudizi sulla funzione tributaria.

Mancanza di spiegazioni giuridico sociali da parte dell'accademia del diritto tributario

Purtroppo l'idea di concretizzare una spiegazione giuridico sociale della funzione impositiva non ha trovato radici nell'accademia universitaria del diritto tributario, sostenendo che già esistesse nel bagaglio comune. Ci si è occupati piuttosto della sistemazione delle regole, passando direttamente alla fase tecnica e saltando quella giuridico-sociale.

Ciò si è concretizzato in sterili utilizzi di termini privatistici per spiegare la funzione amministrativa di imposizione (come se fosse un rapporto credito-debito). L'accademia, a questa insufficienza normativa rispondeva seguendo sempre la tendenza privatistica diretta dal governo. Così si combinavano regole tecniche con riferimenti economici e riferimenti forzati alla costituzione.

Anche per definire l'oggetto del suo studio l'accademia ricorreva ad un intreccio di diritto civile, amministrativo, commerciale ma anche alla politica e all'economia. Si parlava di diritto tributario come diritto di secondo grado, senza rendersi conto che le discipline già dette vi rientrano ai fini delle imposte, ma come ausiliare ad un diritto amministrativo a sé stante. Non ci si è resi conto che la mancanza di fondamenta, basi e nozioni ha generato solo disorientamento.

L'interpretazione dell'elemento sociale e le spiegazioni che erano state date sono state ascoltate dall'accademia, ma considerate non scientifiche e ciò si è riverberato nella difficoltà espositiva e di ragionamento, evidente anche nei manuali universitari per gli stessi tecnici del settore. La reazione della collettività, però, non è stata quella di chiedere l'intervento agli esperti, ma improvvisarsi essi stessi esperti e professori. È ormai tendenza diffusa per economisti, politici, giornalisti esprimere il proprio parere o le proprie riflessioni sulla funzione impositiva e questo rende evidente l'importanza del tema ma anche la confusione che regna.

Difficoltà di spiegazione da parte degli ambienti economici, pratici, politici e giornalistici

Le spiegazioni degli economisti sono sociali, perché sono dirette alla conoscenza dei fenomeni esaminati, ma non giuridico sociali e quindi non in grado di spiegare una funzione pubblica i cui elementi rilevanti sono: regole, poteri, interpretazione, sanzioni, processi. Gli economisti si limitano ad esaminare gli effetti economici delle imposte sulla redistribuzione, sugli investimenti pubblici e privati, sui consumi e il carico delle imposte che li accompagna.

Alcuni pareri degli economisti sono meritevoli di analisi, ad esempio quello che ritiene l'esigenza di maggior controllo nei rapporti bilaterali di scambio, comprese anche le entrate pubbliche ispirate al principio del beneficio, ritenendo che le imposte finanziano interventi intermediati non pagati da chi ne usufruisce, ma dalle imposte o dal debito. Ciò comporterebbe un minor controllo sociale, anche in attuazione del principio di sussidiarietà secondo il quale lo stato interviene con le imposte solo se i settori non si addicono a...