Riassunto esame Diritto pubblico per il welfare, Prof. Torretta Paola, libro consigliato Lineamenti di diritto pubblico per i servizi sociali e sanitari, Bin, Donati, Pitruzzella

Parte 4: lo Stato regionale

14. Le Regioni

14.1. L’articolo 5 della Costituzione

Stato regionale

Quando si parla dell’Italia come uno va riportata la citazione dell’articolo 5 della Costituzione, che recita «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento». Da questa formula si ricava, innanzitutto, l’aspetto dell’unicità ed indivisibilità della Repubblica; il nostro Stato è quindi unitario e non federale.

Nonostante questo, il potere non è accentrato, ma vede le principali funzioni dello Stato, in particolare legislativa ed amministrativa, decentrate sul territorio tramite enti territoriali autonomi,52 appunto le Regioni. Il principio enunciato dall’articolo 5 è il riconoscimento e la promozione delle Regioni e degli Enti territoriali minori.53

14.1.1. I caratteri dell’articolo 5

L’articolo 5 fa parte dei principi fondamentali della Costituzione, dunque non può essere modificato neanche mediante un procedimento di revisione costituzionale. Si tratta di una norma organizzativa che spiega come vengono suddivisi i poteri e le varie funzioni statali ed, in quanto tale, è anche programmatica, siccome attraverso essa il potere costituente ha impegnato lo Stato a dare vita a quel decentramento di funzioni necessario per consentire alle Regioni e agli Enti territoriali i poteri che la Costituzione ha loro riconosciuto.

La nascita delle Regioni ha rappresentato la pagina più ostica della realizzazione dei programmi costituzionali, tanto che la norma (introdotta fin dal 1948) impegnava lo Stato alla creazione di questi enti ed alla determinazione del decentramento dei vari poteri entro 3 anni, mentre questo processo nei fatti ha trovato realizzazione solamente dopo 23 anni. Infatti, lo Stato ha emanato la norma che stabiliva come potessero essere eletti i Consigli Regionali solo nel 1970 e le Regioni hanno iniziato ad operare, nei fatti, nel 1971.

L’articolo 5 è, poi, una garanzia di democraticità e libertà dell’ordinamento, che promuove la partecipazione attiva del cittadino alla vita politica del territorio e della comunità locale in cui è inserito.

14.2. Le autonomie regionali

Le Regioni sono enti dotati di poteri autonomi, ma quali sono di preciso queste autonomie? Le Regioni sono dotate di:

• Autonomia politica, ossia possono assumere un proprio indirizzo politico, anche diverso da quello dello Stato; l’elezione degli organi amministrativi regionali può portare alla formazione di una maggioranza politica non necessariamente coincidente con quella del potere centrale; questo è ammesso dalla volontà di avvicinare il più possibile gli Enti territoriali alle reali necessità della popolazione locale.
• Autonomia legislativa, possono adottare atti normativi per individuare gli interessi della comunità in modo tale da guidare il Governo regionale nell’adempimento delle finalità che rispondono alle necessità locali.54
• Autonomia amministrativa, sono dotate di un apparato amministrativo che è volto alla realizzazione concreta di tutti gli atti necessari per giungere al soddisfacimento dei bisogni e degli interessi individuati dal legislatore regionale.
• Autonomia finanziaria, che deriva sia da tributi stabiliti dalla Regione stessa sia dalla partecipazione al gettito di tributi statali (ossia, una parte dei proventi dei tributi statali viene distribuita alle varie Regioni); ogni Regione ha la facoltà di decidere autonomamente come impiegare queste finanze.

14.3. I differenti tipi di Regioni

Nel nostro ordinamento sono previsti due tipi di Regione: le Regioni a statuto speciale e le Regioni a statuto ordinario.

Mentre quella giurisdizionale rimane prerogativa esclusiva dello Stato.

52 Province, Comuni, Città metropolitane (introdotte nel 2001) e le due Province autonome che sono state istituite.

53 Validi, ovviamente, solo all’interno del territorio di riferimento.

54 Le Regioni a statuto speciale sono quelle che, per la loro storia, presentavano delle rivendicazioni di autonomia molto forti nei confronti dello Stato al momento della sua formazione (infatti la maggior parte sono collocate in zone di confine che raggruppano minoranze culturali e linguistiche); sono nate nello stesso momento della Costituzione con lo scopo di tutelare l’unitarietà dello Stato da queste rivendicazioni.55 L’adozione degli statuti di queste Regioni è avvenuta tramite una legge costituzionale, che contiene anche tutto quello che riguarda il particolare rapporto tra queste e lo Stato.

Regioni a statuto ordinario, invece, vedono il rapporto con lo Stato regolato direttamente dalla Costituzione (artt. 114-133). Gli statuti sono stati inizialmente approvati nel 1971 tramite una legge dello Stato, mentre con la riforma costituzionale n.1 del 1999 si è attribuita a ciascuna Regione a statuto ordinario la possibilità di adottare e promulgare autonomamente il proprio statuto, adottato con una procedura aggravata )rispetto a quella ordinaria messa in atto dal Consiglio Regionale ).56

14.4. I rapporti tra lo Stato e le Regioni

Il sistema delle Conferenze è stato creato prima della riforma costituzionale del 2001 ed è ancora il principale strumento con cui viene garantita la leale collaborazione tra Stato, Regioni ed autonomie locali. Il nucleo è la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano (meglio detta Conferenza Stato-Regioni), la quale è affiancata dalla Conferenza Stato, Città ed autonomie locali. Queste due conferenze convergono nella Conferenza unificata nel momento in cui vi siano da trattare materie e compiti di interesse comune.

Queste conferenze sono presiedute dal Presidente del Consiglio o da un Ministro da lui delegato e sono formate da alcuni presidenti delle Regioni o dai rappresentanti degli enti locali. Si tratta di sedi di confronto tra il Governo e questi organi coinvolti nell’elaborazione del contenuto di alcuni atti del Governo che incidono sui loro interessi.

14.5. Le riforme costituzionali del Titolo V

La prima riforma del Titolo V è la n.1 del 1999 (citata appena sopra) che prevedeva anche la possibilità di determinare la forma di Governo delle Regioni ordinarie.

La seconda è molto importante ed è stata introdotta con la legge costituzionale 3\2001, tramite la quale si è valorizzato il ruolo delle Regioni e degli enti territoriali nell’ottica di un potenziamento delle competenze ad esse assegnate. Uno dei cambiamenti introdotti si nota nella riformulazione dell’articolo 114 della Costituzione, che precedentemente stabiliva che “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni” mentre, nella nuova formulazione, recita “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Originariamente non veniva citato lo Stato, che si considerava direttamente compreso nella Repubblica; oggi non si parla più di una ripartizione della Repubblica, ma di Costituzione.

14.6. L’articolo 117 nella sua versione originale

«La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni: ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica; turismo ed industria alberghiera; tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne; agricoltura e foreste; artigianato; altre materie indicate da leggi costituzionali.

Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione» (art. 117 della Costituzione, versione originale)

Nella Costituzione del 1948 l’articolo 117 conteneva un elenco di materie che erano ritenute di potestà legislativa concorrente e stabiliva che tutte le materie che non erano contenute al suo interno erano da considerarsi di potestà legislativa esclusiva dello Stato, infine prevedeva che lo Stato potesse delegare alle Regioni (mediante una legge) la potestà legislativa attuativa in una determinata materia.

55 Eccezion fatta per il Friuli Venezia Giulia che è stata istituita nel 1961.

56 Che è molto simile al procedimento di revisione costituzionale.

La legge dello Stato era la fonte a competenza generale, siccome la Regione interveniva solo nelle materie espressamente indicate dall’articolo 117. Riguardo queste ultime, lo Stato stabiliva la disciplina di principio (tramite le leggi cornice), mentre le Regioni quella di dettaglio, per adeguare questi principi alle caratteristiche ed esigenze del proprio territorio. Secondo questo principio, le Regioni potevano legiferare solo dopo che lo Stato avesse emanato una legge cornice (l. 63\1953), anche se una riforma successiva stabiliva che le norme ed i principi fondamentali potessero essere desunti anche dalla normativa vigente (l. 281\1970).

Con il vecchio ordinamento del Titolo V della Costituzione erano previsti due limiti alla potestà legislativa delle Regioni: il limite di legittimità (ossia il rispetto della Costituzione, tramite un controllo messo in campo dalla Corte Costituzionale) ed il limite di merito (che implicava il rispetto dell’interesse nazionale e delle altre Regioni, tramite un controllo parlamentare ).57

14.7. La nuova versione dell’articolo 117

Oggi, l’articolo 117 della Costituzione stabilisce che

«La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

• A) Politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
• B) Immigrazione;
• C) Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
• D) Difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
• E) Moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
• F) Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
• G) Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
• H) Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
• I) Cittadinanza, stato civile e anagrafi;
• J) Giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
• K) Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
• L) Norme generali sull'istruzione;
• M) Previdenza sociale;
• N) Legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
• O) Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
• P) Pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
• Q) Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

57 Sebbene non sia mai stato applicato, siccome questo limite è pian piano confluito nel piano della legittimità (siccome la tutela dell’interesse nazionale fa parte della tutela dell’unità della Repubblica previsto dall’art. 5 della Costituzione).

Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisca la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni.

Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.»

Nel primo comma vengono individuati i limiti della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni (che sono gli stessi), nel secondo si trova un elenco delle materie di competenza esclusiva dello Stato, al terzo vi è un elenco di materie di competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni. Viene introdotto un quarto comma, in cui si stabilisce che tutto ciò che non rientra nei due elenchi precedenti è di potestà legislativa esclusiva delle Regioni.

Si è rovesciato il criterio di riparto delle competenze legislative tra le due parti, siccome nella forma originale dell’articolo 117 veniva definito un elenco di materie di competenza concorrente e tutto ciò che esulava da questo articolo era di competenza esclusivamente statale, mentre oggi è il contrario: ciò che esula dagli elenchi presenti è di competenza esclusiva delle Regioni. Si parla di ribaltamento del riparto delle competenze legislative.

14.7.1. L’analisi della norma

Il primo comma vede un avvicinamento tra Stato e Regioni. In precedenza, infatti, venivano individuati esclusivamente i limiti alla potestà legislativa regionale, mentre non venivano fissati dei limiti a quella statale. Ora, invece, per entrambi vengono individuati i medesimi limiti: il rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento UE e degli obblighi internazionali.

Il secondo comma individua le materie di competenza esclusiva dello Stato, le quali necessitano una regolamentazione unitaria su tutto il territorio nazionale. Esempi di queste materie potrebbero essere: la gestione dei rapporti internazionali, la politica economico-monetaria, la cittadinanza, l’immigrazione, l’ordinamento civile e penale, e tutte le materie attinenti alla sicurezza dello Stato ed alla giustizia.58

Il terzo comma stabilisce le materie di competenza legislativa concorrente (che esistevano anche prima della riforma, ma nel 2001 vengono ampliate): la tutela del lavoro, l’istruzione, le professioni, la ricerca scientifica e tecnologica, la salute, la protezione civile.

La vera novità della riforma viene introdotta dal quarto comma, che individua la potestà legislativa esclusiva regionale. Si tratta di un elenco “ambiguo”, siccome non ha una composizione definita, ma si desume dall’esclusione delle materie contenute nei due elenchi precedenti. Esempi di queste materie sono l’agricoltura, il commercio, la sanità e l’assistenza sociale.

14.7.2. L’applicazione dell’articolo 117 e le finalità unitarie

Come la lettera dell’articolo 117 può trovare applicazione?59 Questo, infatti, si basa su una divisione molto netta delle materie di competenza, sebbene nel concreto i confini di queste siano molto labili e, spesso, si verificano delle sovrapposizioni tra le va