Riassunto esame Diritto pubblico e dell'informazione, Prof. Marsocci Paola, libro consigliato Le regole dell'informazione , Gardini

Parte I: esonero

Libertà di manifestazione del pensiero e diritti della persona

1.1 Modelli costituzionali e diritti fondamentali

La costituzione rappresenta la legge fondamentale del sistema giuridico. Essa fornisce il presupposto logico e giuridico per la produzione e la validità delle leggi ordinarie. La Costituzione non è solo l’insieme di regole fondamentali che danno identità a un ordinamento, ma può essere intesa anche come ordinamento generale dei rapporti politici e sociali che si svolgono nello Stato.

La Costituzione è formale: insieme di regole giuridiche scritte.

La Costituzione è materiale: insieme di valori, di fini condivisi, di forze politiche e sociali che garantiscono l’effettiva unità e permanenza di un ordinamento.

La Costituzione è rigida, ovvero non si può modificare attraverso un procedimento deliberativo a semplice maggioranza.

La Costituzione è elastica, ossia le disposizioni costituzionali si possono rinnovare e adattare ai mutamenti del tessuto sociale e possono essere interpretate e applicate in modo diverso a seconda delle circostanze, dei tempi e delle esigenze.

I principali modelli di riferimento storici sono: la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino (1789) e la dichiarazione d’indipendenza americana (1776).

I modelli costituzionali attualmente prevalenti in Europa occupano una posizione intermedia tra la tradizione francese e quella americana = convivenza di diritti propriamente politici e diritti individuali.

1.2 Il costante ampliamento delle libertà individuali

Nell’esperienza italiana i diritti e i doveri individuali sono essenzialmente rappresentati nella prima parte della Carta costituzionale, dall’articolo 13 e seguenti. Sorge il problema se i diritti che sono riportati nella nostra costituzione del 1948 rappresentino una lista chiusa e tassativa. I diritti umani sono infatti una categoria in espansione, non sono statici o immobili nel tempo e la loro protezione non è assoluta.

La dottrina ha individuato diverse generazioni di diritti fondamentali, variabili a seconda delle epoche storiche.

• Diritti tradizionali: forme di libertà negative, rivendicate soprattutto nei confronti dello Stato.
• Diritti sociali, politici ed economici: richieste specifiche rivolte allo Stato. Si tratta delle libertà positive, le “libertà nello Stato” che consentono la partecipazione al potere politico.
• Tutela di valori assoluti e globali, prescindono dallo Stato e dall’autorità nazionale.
• La quarta generazione di diritti è legata al progresso tecnologico.

L’articolo 2 codifica e contempla i diritti inviolabili dell’uomo e risponde alla domanda: i diritti individuali espressi nella nostra Costituzione sono un elenco chiuso, modificabile solo con un processo di revisione costituzionale, oppure il relativismo storico che caratterizza la concezione stessa di diritti umani richiede una visione più aperta ed elastica di questi diritti?

1.3 L’articolo 2 della Costituzione come fattispecie aperta. I “nuovi” diritti

“La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.”

Novità di questa norma: verbo “riconoscere” = idea di un ordine di diritti antecedente. A fianco del riconoscimento, l’articolo 2 afferma che l’obbligo dello Stato è quello di “garantire” questi diritti. Allo stesso tempo l’idea di garanzia rinvia alla necessità di protezione giurisdizionale, mediante un apparato sanzionatorio idoneo in caso di violazione dei diritti.

L’inviolabilità limita la possibilità di incidere sul contenuto e sull’effettività di questi diritti.

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L’articolo 2 viene considerato come una “fattispecie aperta”, una sorta di valvola di entrata che permette l’inserimento e l’integrazione nella nostra costituzione di nuovi valori che, nel corso del tempo, vengono espressi dalla società e dalla coscienza collettiva. La nascita e la tutela dei diritti è strettamente legata ai bisogni che la società manifesta in un determinato momento storico.

Esempi: il diritto all’obiezione di coscienza, il diritto alla riservatezza.

L’articolo 2 consente di riconoscere tutte le nuove domande di libertà, i nuovi diritti che emergono dal basso, dalla coscienza sociale e vengono progressivamente riconosciuti attraverso l’azione della giurisprudenza o del legislatore ordinario.

Questa lettura assicura elasticità e modernità alla nostra costituzione, consentendo l’ingresso di nuovi valori.

1.4 La protezione internazionale ed europea dei diritti dell’uomo: i diritti di informazione nelle fonti sovranazionali

La costruzione dell’articolo 2 della Costituzione quale norma a fattispecie aperta rappresenta un utile strumento per favorire l’integrazione della nostra Costituzione con nuovi diritti di matrice internazionale, in particolare derivanti dalle Dichiarazioni internazionali.

Un ruolo particolare va assumendo nel nostro ordinamento la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle Libertà del consiglio d’Europa (CEDU), la quale nell’articolo 10 prevede:

“Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, cinematografiche o televisive”.

L’applicabilità nel nostro ordinamento della CEDU: adattamento con legge 848/1955, sentenza 348 e 349 del 2007.

La Corte costituzionale sostiene che tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU c’è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato. Le disposizioni della CEDU rappresentano quindi norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale ed è quindi necessario che esse siano conformi a Costituzione e soggette al controllo di legittimità costituzionale della nostra Corte Costituzionale. Secondo la Corte costituzionale quindi, i diritti della CEDU non entrano nell’ordinamento italiano quali principi generali del diritto comunitario.

Un’altra questione è la forza e l’efficacia che vanno riconosciute nel nostro ordinamento alle convenzioni e ai patti siglati tra Stati. Attualmente, secondo l’articolo 117 della Costituzione, le leggi statali e regionali sono tenute al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Ne discende quindi che gli obblighi assunti sul piano internazionale rappresentano un limite costituzionale per l’attività del legislatore ordinario sia statale che regionale. Quindi le leggi con cui lo Stato italiano ratifica gli obblighi assunti sul piano internazionale finiscono per godere di forza e resistenza maggiori rispetto alle leggi ordinarie dello Stato.

Per quanto riguarda l’ordinamento europeo, c’è la carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (2000). L’articolo 11 recita “Ogni persona ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati”.

1.5 Libertà di manifestazione del pensiero e forma democratica dello Stato

La libertà di manifestazione del pensiero è un diritto fondamentale dell’individuo che caratterizza la democrazia e ne è presupposto sostanziale. È una pietra angolare dell’ordinamento democratico, un diritto essenziale al regime di libertà garantito dalla Costituzione e condizione preliminare per l’attuazione dello Stato democratico.

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1.6 Individualismo e funzionalismo

Che natura ha il diritto di manifestazione del pensiero? Individuale o funzionale?

C’è quindi il quesito se esso sia strumento per la realizzazione degli interessi della persona oppure strumento finalizzato agli interessi della comunità.

Modelli teorici per definire la portata e i confini della libertà di manifestazione del pensiero negli ordinamenti democratici:

• La facoltà spettante a ogni individuo di manifestare liberamente il proprio pensiero è strettamente correlata alla possibilità di raggiungere la libertà.
• La libertà di manifestazione del pensiero è un valore fondamentale dello sviluppo e della realizzazione dell’individuo = libertà dell’individuo dallo Stato.
• La libertà del singolo di esprimere il proprio pensiero come prevalentemente strumentale alla partecipazione dei cittadini alla democrazia e alle sue istituzioni. In questa prospettiva è associata alla libertà di informazione e di formazione della pubblica opinione = interesse della collettività.

Individualismo e funzionalismo sono posizioni teoriche e filosofiche che possono convivere nello stesso ordinamento grazie a un equilibrato bilanciamento tra valori.

1.7 Pluralismo e concorrenza

Il sistema delle comunicazioni di massa è sottoposto a una disciplina antitrust speciale.

Pluralismo non significa solo tutela antimonopolistica a garanzia della concorrenza, ma è qualcosa di qualitativamente diverso. È un concetto statico, mentre la concorrenza dinamico. La tutela della concorrenza esaurisce le proprie finalità nella protezione dell’interesse delle imprese e dei consumatori. Il pluralismo informativo richiede un livello aggiuntivo di garanzie, che impone la polifonia di voci e di competitori sul mercato. Le comunicazioni di massa devono così offrire e garantire informazioni complete, varie, critiche, attendibili e degne di fiducia, prevedendo meccanismi di trasparenza che consentono di verificare l’indipendenza effettiva dei media.

La distanza tra pluralismo e concorrenza è chiara nell’analisi sui fondamenti costituzionali dei due concetti: il pluralismo trova il suo referente diretto nell’articolo 21 della Costituzione, mentre la disciplina della concorrenza ha il suo ancoraggio nell’articolo 41. Pluralismo è alla base dell’intero processo democratico, mentre la concorrenza garantisce solamente il corretto funzionamento dei processi economici che si svolgono all’interno di una democrazia. La salvaguardia del pluralismo legittima una regolazione ex ante del mercato dell’informazione. Una semplice normativa antitrust non è quindi sufficiente per assicurare il pluralismo dell’informazione.

1.8 L’informazione tra dimensione globale e locale

Fino alla riforma del titolo V della Costituzione (2001), allo Stato era riconosciuta la competenza normativa di carattere esclusivo sulla disciplina concernente le attività di comunicazione.

1. Una maggior apertura nei confronti delle Regioni arriva negli anni ’90, quando le regioni vengono chiamate insieme allo Stato alla cura dell’interesse generale ad un sistema informativo pluralistico e diffuso. Questa svolta nella giurisprudenza della Corte viene accompagnata da un intervento del legislatore volto a dare un assetto adeguato al settore radiotelevisivo in conseguenza alla rottura del monopolio pubblico. La legge 223/1990 riconobbe alle regioni compiti consultivi in merito alla predisposizione del piano di assegnazione delle frequenze, la possibilità di stipulare convenzioni con le sedi periferiche della concessionaria pubblica e con le emittenti locali private al fine di dar vita a contenuti informativi più vicini alla realtà del territorio.
2. Un ulteriore importante riconoscimento del ruolo regionale nel settore viene poi dalla legge 249/1997. Prevede l’istituzione da parte delle regioni dei “Comitati regionali per la comunicazione” (CO.RE.COM), organi dalla natura mista e “antibologica”: dipendenti dalle regioni = avviamento della regionalizzazione delle competenze in materia di informazione e comunicazione, ma settore ancora latamente centralizzato.
3. Cambiamento radicale: riforma del Titolo V della Costituzione. Nell’elenco delle materie affidate alla competenza concorrente tra Stato e regioni compare “l’ordinamento della comunicazione”.

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Nell’ultimo periodo c’è una chiara tendenza al ri-accentramento = vedi proposta di revisione costituzionale per il “superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero di parlamentari e revisione titolo V costituzione”. Questa riforma del 2016, che non ha superato il referendum confermativo, si prevedeva una riduzione dell’ordinamento delle professioni e della comunicazione, riportando l’informazione a competenza esclusiva dello Stato.

Tuttavia, dal momento che i mezzi di comunicazione sono per loro natura transnazionali, qualsiasi tentativo di assoggettarli a una disciplina prettamente nazionale o frammentata su base regionale risulta in contraddizione con la loro stessa natura e con la funzione da essi svolta. Per questo motivo è inevitabile che una parte importante delle regole concernenti il settore della comunicazione sia ormai di matrice europea.

In altre parole, la comunicazione è gestita da un’amministrazione comune o integrata basata su una concezione multilivello tra soggetti diversi.

2. Le libertà di informazione nel quadro costituzionale

2.1 Profili soggettivi della libertà di manifestazione del pensiero: uguaglianza e disuguaglianza

Articolo 21 = “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”.

Titolarità: l’articolo 21 indica che “tutti” hanno diritto a manifestare liberamente il proprio pensiero, senza alcuna distinzione di qualifiche, status o condizioni personali. Si afferma anche a favore delle persone giuridiche.

Esistono limiti funzionali: limitazioni legate alla funzione esercitata dai titolari.

Situazioni speciali:

• I membri del Parlamento e i consiglieri regionali, esonerati da responsabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni = prerogativa all’insindacabilità.
• Ordine dei giornalisti.

2.2 Profili oggettivi della libertà di manifestazione del pensiero: pensieri, opinioni, notizie come contenuti equivalenti

Differenza tra opinione e narrazione dei fatti.

La libertà di manifestazione del pensiero non riguarda solo le forme positive di manifestazione, ma comprende anche le forme negative in cui tale libertà si estrinseca (es: diritto al silenzio).

2.3 Libertà di manifestazione del pensiero e libertà di corrispondenza

I riferimenti in Costituzione alla libertà di informazione sono racchiusi in due norme:

• Articolo 15: la libertà di corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione.
• Articolo 21: libertà di manifestare il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.

La differenza principale tra queste due disposizioni non è tanto di contenuto, quanto nelle diverse modalità prescelte per esternarlo.

L’articolo 15 ha carattere unipersonale e riservato, l’articolo 21 diffuso e pubblico. La differenza ontologica quindi che separa la libertà di corrispondenza da quella di manifestazione del pensiero risiede nella finalità: per la corrispondenza consiste nella salvaguardia del diritto alla riservatezza dell’individuo, mentre per la manifestazione va individuata nella libera circolazione delle informazioni e nel pluralismo delle idee.

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C’è un collegamento tra articolo 15 e 2 della Costituzione: il diritto alla comunicazione libera e segreta è inviolabile, non può subire restrizioni o limitazioni, sempreché l’intervento limitativo non sia necessario per tutelare l’interesse pubblico.”

Per quanto riguarda l’articolo 15, è interessante analizzare la separata menzione dei caratteri della libertà e della segretezza. La libertà rappresenta una salvaguardia contro le interferenze di terzi in grado di impedire o ostacolare lo stabilirsi del contatto tra mittente e destinatario, mentre la segretezza sta ad impedire abusive violazioni o prese di cognizione del contenuto della corrispondenza nel transito dal mittente al destinatario.

Tali criteri distintivi tra articoli sono oggi tuttavia messi in crisi dal fenomeno della convergenza tecnologica. I caratteri di segretezza e determinatezza dei destinatari tendono a rarefarsi e si sfumano i confini con la libertà di manifestazione del pensiero. Occorre così individuare altri elementi distintivi che siano in grado di qualificare l’articolo 15. Ad esempio: infungibilità e volontà.

2.3 Tutela strumentale e tutela sostanziale della libertà di manifestazione del pensiero

L’Art. 21 intende tutelare sia l’aspetto sostanziale, che consiste nella libertà individuale di esprimere il proprio pensiero, che quello strumentale, che contiene i diversi mezzi di comunicazione che possono servire a esprimere tale pensiero.

Per quanto concerne l'aspetto sostanziale, si è detto che il concetto di pensiero va inteso estensivamente, in modo da comprendere sia l’espressione di idee e giudizi personali, che la narrazione di fatti e notizie.

Per quanto invece riguarda l’