Riassunto esame Diritto processuale amministrativo, Prof. Clini Alberto, libro consigliato Manuale di giustizia amministrativa, Gallo

Manuale di giustizia amministrativa – Gallo

Capitolo 1: I ricorsi amministrativi

Caratteri e funzione

Nei confronti degli atti e dei comportamenti dell’amministrazione che si assumano essere lesivi di interessi legittimi e di diritti soggettivi, agli interessati è riconosciuta in via generale la possibilità di ricorrere - innanzitutto - alla stessa pubblica amministrazione (così che possa evitare il giudice e definire la controversia in tempi più rapidi). L’attività di decisione dei ricorsi amministrativi è compresa nell’ambito della cosiddetta autotutela: facoltà riconosciuta alla pubblica amministrazione di intervenire autonomamente sui propri atti, indipendentemente dalla rilevanza esterna degli stessi; allo stesso tempo la decisione sui ricorsi gerarchici fa parte della attività giudiziale della pubblica amministrazione ossia dell’attività attraverso cui la parte pubblica svolge una funzione nell’obiettivo interesse della collettività, curando che i propri provvedimenti e i propri comportamenti siano conformi al diritto.

L’attività di decisione dei ricorsi amministrativi è doverosa e nel svolgerla la pubblica amministrazione è tenuta a provvedere rispettando le scelte degli interessati e cioè tenendo conto dei motivi da questi dedotti: se la pubblica amministrazione ritiene che i ricorsi siano fondati allora l’amministrazione deve annullare i propri provvedimenti, ovvero modificare i propri comportamenti. Originariamente il ricorso all’autorità amministrativa era obbligatorio: era una condizione di ammissibilità per il ricorso al giudice; ma nella realtà si è poi dimostrato un rimedio sostanzialmente privo di significato che non veniva deciso e quindi il cittadino si trovava impossibilitato dal ricorrere al giudice.

Per questo, al fine di garantire l’effettivo accesso alla giustizia amministrativa si è intervenuti in due direzioni:

• Silenzio-rigetto = ossia il procedimento al termine del quale è possibile al ricorrente far constatare che l’amministrazione non ha deciso sul ricorso gerarchico, con il risultato di consentire comunque un ricorso in sede giurisdizionale.
• L’esclusione - da parte della legge TAR - che il ricorso al giudice amministrativo debba essere necessariamente preceduto da un ricorso amministrativo.

I tanti ricorsi e i tempi più lunghi hanno portato l’attenzione verso le cosiddette soluzioni alternative delle controversie (ADR) e cioè l’accordo bonario, la transazione e l’arbitrato; anche se il ricorso amministrativo non fa parte delle ADR possiamo comunque assimilarlo a quel settore (per questo è stato proposto di rivitalizzarlo). I ricorsi amministrativi si possono distinguere in:

• Ricorso gerarchico
• Ricorso gerarchico improprio
• Ricorso di opposizione
• Ricorso straordinario al presidente della repubblica

L’ambito del ricorso gerarchico

Il ricorso gerarchico è un rimedio di carattere generale e cioè ammesso nei confronti di tutti gli atti amministrativi non definitivi ossia quegli atti emanati da organi rispetto ai quali sussista un superiore gerarchico ed in ipotesi nelle quali l’ordinamento espressamente non escluda la possibilità di gravame (articolo 1 DPR 1199/1971).

Il ricorso gerarchico improprio è possibile nei confronti di atti emanati da organi rispetto ai quali non sia individuabile un superiore gerarchico, ma nelle ipotesi previste espressamente dalla legge; è ammesso anche nei confronti degli atti amministrativi dei ministri, degli enti pubblici o di organi collegiali: ossia di quegli organi rispetto ai quali non è normalmente individuabile un superiore gerarchico.

Il ricorso in opposizione è il ricorso proposto allo stesso organo che ha emanato il provvedimento ed è ammesso nelle sole ipotesi previste dalla legge, altrimenti sarebbe qualificabile come reclamo: ovvero un atto idoneo a sollecitare l’iniziativa d’ufficio dell’organo ma che non consente a colui che lo ha proposto di pretendere una risposta.

La proposizione del ricorso gerarchico

Il ricorso gerarchico è proponibile entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento o dalla sua notificazione o ancora dalla piena conoscenza dello stesso, ossia dal momento nel quale l’interessato ha conoscenza del dispositivo del provvedimento; invece i ricorsi gerarchici impropri e il ricorso in opposizione hanno termini fissati dalle singole disposizioni che li prevedono (spesso in misura inferiore ai trenta giorni). Il ricorso può essere presentato:

• Direttamente dal ricorrente all’organo che ha emanato il provvedimento impugnato od al superiore gerarchico dell’organo stesso, indicato nel provvedimento e l’organo in questo caso ne rilascia ricevuta.
• Può essere notificato allo stesso organo a mezzo di ufficiale giudiziario, il quale ne fa poi relazione.
• Può essere inoltrato a mezzo del servizio postale con raccomandata con avviso di ricevimento dallo stesso ricorrente.

La proposizione del ricorso amministrativo non necessita il patrocinio di un avvocato. Se il ricorso è stato tempestivamente proposto ad un organo diverso da quello che sarebbe competente - ma appartenente alla stessa amministrazione - il ricorso non è irricevibile, ma viene trasmesso d’ufficio all’organo competente; il ricorso deve contenere l’indicazione del provvedimento nei confronti del quale si ricorre, l’indicazione dei motivi di ricorso rispetto ai quali si chiede l’annullamento del provvedimento e la sottoscrizione del ricorrente.

Il ricorso amministrativo può essere proposto sia a tutela di un interesse legittimo che di un diritto soggettivo: quello che distingue maggiormente il diritto soggettivo dall’interesse legittimo è il carattere assoluto che l’ordinamento accorda al diritto soggettivo, il quale è assistito da una tutela piena e diretta; l’interesse legittimo invece è necessariamente correlato all’esercizio del potere amministrativo.

La decisione del ricorso

Il ricorso non deve essere notificato ai controinteressati a cura del ricorrente, ma è la stessa pubblica amministrazione davanti alla quale il ricorso è stato proposto che lo comunica: i controinteressati possono - entro 20 giorni dal ricevimento della comunicazione - presentare all’organo decidente memorie e documenti i quali non vengono trasmessi al ricorrente, che ha però la facoltà di accedere agli atti del procedimento e quindi di ottenerne copia. La decisione avviene dopo la fase istruttoria e (in proposito) l’organo decidente può disporre gli accertamenti istruttori che ritiene opportuni; la decisione del ricorso deve essere contenuta in un atto motivato che deve esaminare tutti i motivi del ricorso, a meno che l’autorità non ne individui uno che sia giudicato assorbente rispetto agli altri. Una volta che la decisione sia stata emessa deve essere comunicata all’organo od all’ente che ha emanato l’atto impugnato, al ricorrente ed agli altri interessati ai quali sia stato comunicato il ricorso: ciò deve avvenire in via amministrativa mediante notificazione o lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Nella decisione l’organo decidente, se riconosce che il ricorso non poteva in realtà essere proposto (ad esempio perché il provvedimento era da ritenere definitivo) lo dichiara inammissibile; se invece ravvisa nell’atto introduttivo una irregolarità sanabile, assegna al ricorrente il termine per la regolarizzazione: se il ricorrente provvede appunto alla regolarizzazione allora il ricorso procede, altrimenti viene dichiarato improcedibile. Se l’organo decidente ritiene che il ricorso sia infondato lo respinge, mentre in caso contrario annulla l’atto impugnato: se il motivo dedotto era un vizio di incompetenza allora all’annullamento dell’atto consegue la rimessione dell’affare all’autorità competente; se invece il motivo di accoglimento è diverso allora l’autorità può annullare il provvedimento o modificarlo.

Il silenzio sul ricorso gerarchico

Se l’autorità investita dal ricorso non decide o comunque rimane inerte entro novanta giorni dalla proposizione del ricorso, si forma il cosiddetto silenzio-rigetto ed il ricorrente può riproporre l’impugnazione dello stesso provvedimento davanti al giudice amministrativo entro sessanta giorni dalla formazione del silenzio-rigetto stesso: è quindi considerata una condizione di ammissibilità per il giudice. Poiché si tratta della riproposizione dello stesso gravame, non possono essere dedotti motivi nuovi rispetto a quelli proposti nel ricorso gerarchico; se nel ricorso gerarchico erano stati proposti anche dei motivi di merito, questi possono essere riproposti solo se il giudice amministrativo ha una giurisdizione estesa al merito: in tal caso la giurisprudenza consente al ricorrente di diffidare l’amministrazione a provvedere - onde avere una decisione sul ricorso gerarchico - e di impugnare successivamente il silenzio-rifiuto su codesta diffida, onde ottenere dal giudice amministrativo che dichiari l’obbligo della amministrazione di pronunciarsi. Se l’amministrazione provvede una volta decorsi i termini di decisione del ricorso gerarchico, esistono comunque dei rimedi:

• Se si tratta di una decisione di rigetto = è considerata irrilevante per il ricorrente che abbia già proposto ricorso in sede giurisdizionale, con la conseguenza che il ricorrente non è tenuto ad impugnarla nuovamente; se il ricorrente non ha proposto ricorso in sede giurisdizionale allora nei confronti di questa decisione è possibile un nuovo ricorso e poiché la decisione assorbe il provvedimento impugnato in via gerarchica, questo nuovo ricorso sarà comunque ammissibile anche se non è stato impugnato il silenzio-rigetto.
• Se la decisione ha accolto il ricorso gerarchico = l’impugnazione sarà possibile da parte dei controinteressati che potranno far valere, tra gli altri vizi, anche l’intervenuta decorrenza del termine per decidere.

I rapporti tra ricorso gerarchico e ricorso giurisdizionale

Il ricorso gerarchico non è obbligatorio nei confronti del provvedimento amministrativo: il ricorrente può proporre un immediato ricorso al giudice. Se è stato proposto un ricorso gerarchico, il ricorrente può - in qualunque momento o se è previsto nei termini - abbandonare la via amministrativa e rivolgersi al giudice amministrativo: in questo caso il ricorso gerarchico si intende abbandonato ed il ricorrente non ha più interesse alla sua definizione; tuttavia l’amministrazione può autonomamente decidere il ricorso. Se nei confronti del ricorso sul provvedimento impugnato in via gerarchica siano stati già proposti altri ricorsi in sede giurisdizionale, l’amministrazione deve darne comunicazione al ricorrente in via gerarchica che può - entro trenta giorni dalla comunicazione - promuovere anche egli ricorso al TAR.

I gradi del ricorso gerarchico

Il ricorso gerarchico è possibile solamente nei confronti dell’autorità immediatamente superiore, per cui non si possono percorrere i vari gradi della scala gerarchica. Il DPR 1199/1971 e la legge istitutiva dei TAR hanno dettato una disciplina di chiaro favore per i cittadini, con l’introduzione della regola dell’unificazione in un’unica istanza del ricorso gerarchico, del principio della facoltatività tra i ricorsi ordinari e ricorso giurisprudenziale e dell’espressa previsione e disciplina dei ricorsi gerarchici impropri i quali costituiscono uno strumento fondamentale di tutela in materie nelle quali i profili di merito non sono conoscibili in sede giurisdizionale. In questa prospettiva caratterizzata dal progressivo affermarsi - anche nell’ambito dell’amministrazione giustiziale - del modello organizzativo e funzionale voluto dal costituente, è possibile oggi una rilettura ed un ripensamento della funzione suddetta in vista anche di quella diversificazione degli strumenti di tutela dei cittadini nei confronti dell’amministrazione, già da tempo sollecitata da una direttiva comunitaria. Se da un lato la rivitalizzazione della funzione giustiziale postula necessariamente un recupero del ruolo dei ricorsi amministrativi che di questa costituiscono l’espressione più peculiare, dall’altro non si può disconoscere che in tanti ambiti della pubblica amministrazione la mancata posizione di “effettiva terzietà” dell’organo sovraordinato, chiamato a vagliare e decidere su di un provvedimento, determina una concreta inefficienza nel sistema delle tutele offerte.

TAR = (Tribunali Amministrativi Regionali) sono organi di giurisdizione amministrativa, competenti a giudicare su ricorsi proposti avverso atti amministrativi da privati che si ritengono lesi in un proprio interesse legittimo: si tratta di giudici amministrativi di primo grado.

Capitolo 2: Il ricorso straordinario al presidente della repubblica

Caratteri e funzione

Il ricorso straordinario al presidente della repubblica è deciso sostanzialmente dal consiglio di stato: è un rimedio amministrativo, ma nei fatti è rimesso ad un organo terzo ed imparziale che prende delle decisioni e quindi lo si può definire un rimedio giustiziale. Si tratta di un rimedio rimesso alla libera scelta delle parti, proponibile senza necessità di patrocinio legale ed è utilizzato sia nelle ipotesi in cui non si sia più in termini per un ricorso giurisdizionale, sia nelle ipotesi in cui la modestia della questione sconsigli di affrontare i costi del giudizio amministrativo.

Gli atti impugnabili e le posizioni tutelate

Il ricorso straordinario al presidente della repubblica può essere proposto nei confronti di tutti gli atti amministrativi definitivi secondo quanto disposto dal articolo 8 DPR 1199/1971: sono definitivi gli atti emanati da un organo nei cui confronti non si hanno superiori gerarchici, ovvero atti emanati in un’ipotesi nella quale l’ordinamento esclude che vi sia un superiore gerarchico in grado di intervenire oppure l’atto emanato da un organo che per la sua collocazione implicitamente non può riconoscere un superiore gerarchico. Quindi sono impugnabili con questo rimedio gli atti di tutte le autorità statali - regionali o locali, fatta eccezione per gli atti della provincia autonoma di Bolzano, gli atti delle autorità indipendenti e degli enti istituzionali nonché del cosiddetto “parastato”; è proponibile anche nei confronti degli atti dei dirigenti generali dello stato poiché è venuta meno la possibilità di ricorso gerarchico al ministro. Non si può però esperire il ricorso straordinario in materia di contenzioso elettorale e per l’aggiudicazione dei contratti, per i quali è previsto un procedimento più celere. Il ricorso straordinario è un rimedio proponibile sia per la tutela di interessi legittimi sia per i diritti soggettivi (in questo caso però solo se vi è giurisdizione amministrativa); ai sensi del articolo 8 DPR nel ricorso straordinario sono deducibili soltanto i motivi di legittimità e non di merito. Il ricorso straordinario al presidente della repubblica è un rimedio amministrativo giustiziale e non giurisdizionale, in quanto la decisione è rimessa ad un organo terzo ed imparziale: il consiglio di stato.

I rapporti tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale

Il ricorso straordinario è alternativo rispetto al ricorso giurisdizionale, poiché una volta che sia stato proposto un ricorso giurisdizionale non è possibile il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato: la ragione dell’alternatività del ricorso straordinario è da ricercare nella volontà di evitare un possibile conflitto di decisioni tra l’autorità giurisdizionale e formalmente il presidente della repubblica sulla stessa questione (il ricorso giurisdizionale prevale sul ricorso straordinario). Il ricorso straordinario è ammissibile perché è frutto di una scelta del cittadino che pur a fronte della garanzia costituzionale di giurisdizione, preferisce rivolgersi all’autorità amministrativa; è però necessario che il ricorso sia stato anche depositato, non solo notificato. Ai sensi dell’articolo 10 DPR 1199/1971 i controinteressati - una volta ricevuta la notificazione del ricorso straordinario - entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione possono richiedere, con atto notificato al ricorrente e all’organo che ha emanato l’atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale: in questo caso il ricorrente se intende resistere nella sua azione è tenuto a depositare nella segreteria del giudice amministrativo competente - nel termine di sessanta giorni dell’atto di opposizione - l’atto di costituzione in giudizio, notificandolo all’organo che ha emanato l’atto impugnato ed ai controinteressati. Il collegio giudicante, qualora riconosca che il ricorso è inammissibile in sede giurisdizionale, restituisce gli atti al ministero per la decisione. Non esercitare la facoltà di scelta preclude ai controinteressati ai quali sia stato notificato il ricorso straordinario al presidente della repubblica di contestare la decisione di accoglimento del ricorso straordinario stesso, salvo che per i vizi di forma o di procedimento.

Il procedimento del ricorso straordinario

Il ricorso straordinario va proposto entro il termine di 120 giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza del provvedimento da impugnare: il ricorso può essere proposto anche al fine di tutelare i diritti soggettivi ed in questo caso non è previsto alcun termine di decadenza, ma vale il termine di prescrizione del diritto; al ricorso straordinario così come a quello amministrativo non si applica la sospensione feriale dei termini. Il ricorso deve essere notificato ad almeno uno dei controinteressati e va presentato con la prova dell’eseguita notificazione, all’organo che ha emanato l’atto oppure al ministero competente.