Riassunto esame Diritto costituzionale, Prof. D'Angelo Giuseppe, libro consigliato Manuale diritto pubblico , Franco Modugno

Il potere esecutivo

Gli organi del potere esecutivo: il governo e gli organi dipendenti

Il potere esecutivo è costituito da un complesso di organi (centrali e periferici), al vertice dei quali è posto il Governo come organo costituzionale. E poiché il Governo italiano è un “Governo a ministeri”, l’apparato dello Stato è diviso in “apparati centrali di settore”, organicamente costituiti, detti ministeri perché facenti capo ad un organo costituzionale, che è il ministro.

Possono esservi tuttavia, dei settori dell’amministrazione centrale che non vengono organizzati in ministero e che fanno capo a dipartimenti istituiti presso la Presidenza del Consiglio; gli organi direttivi posti a capo di tali settori assumono il nome di ministri senza portafoglio, se entrano a comporre il Consiglio dei ministri e partecipano all’attività di direzione politica del Governo.

A norma dell’art. 92 Cost., “il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri”. Il Governo è composto dunque da più organi individuali (il Presidente del Consiglio ed i singoli ministri) e da un organo collegiale (il Consiglio dei ministri); in modo che esso costituisce un organo complesso.

Accanto a tali organi, vanno menzionati i Sottosegretari di Stato e i vice ministri, che non entrano a far parte del Governo in senso stretto tanto è, che non partecipano al Consiglio.

All’ordinamento della Presidenza del Consiglio provvede la già citata legge n. 400 del 1988, che nelle sue linee essenziali, disciplina le attribuzioni del Consiglio dei ministri, del Presidente del Consiglio, etc.

Numero e funzioni dei ministri

L’attuale numero dei ministri è fissato in 14:

• Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (Luigi Di Maio, P. Farnesina).
• Ministero dell’interno (Luciana Lamorgese, P. Viminale).
• Ministero della giustizia (Marta Cartabia, P. Piacentini).
• Ministero della difesa (Lorenzo Guerini, P. Baracchini).
• Ministero dell’economia e delle finanze (Daniele Franco, P. Finanze).
• Ministero dello sviluppo economico (Giancarlo Giorgetti, P. Piacentini).
• Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (Stefano Patuanelli, P. dell’agricoltura).
• Ministero della transizione ecologica (Roberto Cingolani, Via Cristofolo Colombo).
• Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Enrico Giovannini, Villa Patrizi).
• Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Andrea Orlando, P. Balestra).
• Ministero dell’istruzione (Patrizio Bianchi, P. del Ministero della P. istruzione).
• Ministero dell’università e della ricerca (Maria Cristina Messa, Viale Michele Carcani).
• Ministero per i beni e le attività culturali (Dario Franceschini, Collegio Romano).
• Ministero della salute (Roberto Speranza, Lungotevere Ripa).

Ministri senza portafoglio:

• Ministro per i rapporti con il Parlamento, Federico D’Incà, (Dipartimento per i rapporti con il Parlamento, Largo Chigi).
• Ministro per la P.A., Renato Brunetta, (Dipartimento per la P.A., P. Vidoni Caffarelli).
• Ministro per gli affari regionali e le autonomie, Mariastella Gelmini, (Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, P. Cornaro).
• Ministro per il Sud e la coesione territoriale, Mara Carfagna, (Dipartimento per il Sud e la coesione territoriale, Largo Chigi).
• Ministro per le politiche giovanili, Fabiana Dadone, (Dipartimento per le politiche giovanili, Via delle Mercede).
• Ministro per le pari opportunità e la famiglia, Elena Bonetti, (Dipartimento per le pari opportunità, Largo Chigi, Dipartimento per le politiche familiari, P. Maccarini).
• Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, Vittorio Colaro, (Dipartimento per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, P. Maccarini).
• Ministro per le disabilità, Erika Stefani, (Ufficio per le politiche in favore delle persone con disabilità, Largo Chigi).
• Ministro per il coordinamento di iniziative nel settore del turismo, Massimo Garavaglia.

Funzioni e strutture del ministero

Di ogni ministero sono definite nel D.Lgs. n. 300 del 1999 le funzioni, mentre le strutture dovranno uniformarsi ad un modello unitario delineato nello stesso atto legislativo. Allo scopo di snellire il funzionamento dei pubblici apparati, sono state previste le “Agenzie”, definite “strutture che svolgono attività a carattere tecnico operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici”.

Tali esigenze, “operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali”. Il D.Lgs. n. 303 del 1999, disciplina l’ordinamento della Presidenza del Consiglio, tenendo conto “dell’esigenza di assicurare, anche attraverso il collegamento funzionale con le altre amministrazioni interessate, l’utilità di indirizzo politico ed amministrativo del Governo, ai sensi dell’art. 95 della Cost”.

Gli uffici della Presidenza si articolano in un Segretario generale e in Dipartimenti, i quali, a loro volta, si articolano in “uffici” e “servizi”.

La pubblica amministrazione

Con la locuzione pubblica amministrazione intendiamo riferirci, in una prima approssimazione, ai pubblici uffici, che entrano a comporre l’apparato amministrativo dello Stato e degli altri enti pubblici. Tali uffici svolgono attività amministrativa attiva, consultiva e di controllo.

Mediante lo svolgimento del primo tipo di attività, la p.a. mira a realizzare i fini che essa è chiamata a perseguire. Con l’attività consultiva, gli organi ad essa preposti forniscono consigli agli organi dell’amministrazione attiva che devono provvedere in ordine ad un determinato oggetto.

I pareri si distinguono in:

• Facoltativi, quando sono chiesti di iniziativa dell’organo attivo;
• Obbligatori, quando l’organo attivo deve per legge richiederli;
• Vincolanti, quando l’organo attivo non solo ha l’obbligo di richiederli ma se vuole emanare l’atto, deve anche uniformarvisi.

L’attività amministrativa di controllo è diretta a sindacare, adottando come paramento sia regole giuridiche (controllo di legittimità), sia regole di buona amministrazione (controllo di merito), agli atti o l’operato degli organi di amministrazione attiva.

Gli uffici della pubblica amministrazione possono essere distinti a seconda del settore in cui operano, settore che nella maggior parte dei casi, corrisponde a livello di amministrazione statale, ad un ministero. Oltre agli uffici, entrano a far parte della pubblica amministrazione anche gli uffici degli altri enti pubblici sia territoriale, sia non territoriali. Gli atti posti in essere da tali uffici posseggono la stessa forza e la stessa efficacia nei confronti dei cittadini degli atti amministrativi statali.

Più in generale, la locuzione “pubblica amministrazione” indica tutti quegli uffici pubblici che svolgono funzioni sostanzialmente amministrative anche se non fanno parte dell’amministrazione, diretta o indiretta, dello Stato. Questa interpretazione estensiva della nozione, vale anche a rafforzare la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione; infatti, tale tutela è ormai riconosciuta quale che sia l’organo o ente che ha emanato l’atto lesivo della situazione giuridica soggettiva, purché l’atto stesso costituisca esercizio di una funzione sostanzialmente amministrativa.

I principi costituzionali sulla pubblica amministrazione

Alcuni principi relativi alla P.A. sono stati posti nella Costituzione. Un primo principio attiene all’organizzazione dei pubblici uffici. Nella nostra Costituzione è stata fissata la regola secondo la quale l’organizzazione dei pubblici uffici in genere, deve essere determinata dalla legge formale.

Le disposizioni di legge che organizzano i pubblici uffici, devono mirare ad assicurare il buon andamento e l’imparzialità della P.A. L’organizzazione amministrativa, cioè, da un lato deve adeguarsi alle “regole di buona amministrazione” e tendere a raggiungere la maggiore efficienza ed efficacia; dall’altro deve assicurare la realizzazione dell’interesse collettivo senza subire influenze di parte.

L’efficienza, sta ad indicare che la P.A. deve perseguire i fini ed i risultati ad essa assegnati dalla legge con un corretto e razionale impiego delle risorse di cui può disporre. L’efficacia, si valuta mettendo a raffronto i risultati ottenuti con gli obiettivi programmati.

L’imparzialità dell’amministrazione è ribadita nell’art. 98, comma I, anorma del quale “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” e nello stesso articolo, comma III, che prevede la possibilità di stabilire con legge, limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia.

De iure condendo, il principio di imparzialità richiederebbe, che l’attività dell’amministrazione si svolga sempre in un ideale contraddittorio con tutti gli interessati e venga esercitata in “modo palese”, cosicché le mura degli uffici diventino di vetro.

Altro principio rilevabile dalla Costituzione è quello di legalità, che può essere distinto in principio di legalità formale (l’amministrazione deve agire nei limiti della legge ma è libera di compiere le sue scelte), e sostanziale (l’amministrazione deve agire conformemente alla legge).

Secondo il principio della democraticità, l’attività amministrativa dovrà ispirarsi alle effettive esigenze della collettività popolare ed essere sottoposta a controllo da parte dei rappresentanti del popolo. E poiché l’amministrazione tanto più sarà democratica quanto più si permetterà ai cittadini di parteciparvi nelle sedi di cui gli interessi da essa curati si localizzano, l’art. 5 Cost., dispone che “la Repubblica una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

Una forma di attuazione di tale principio è data dal riconoscimento del diritto generalizzato di accesso ai documenti amministrativi, al fine di assicurare la libera circolazione delle informazioni.

La formazione del governo

La formazione del Governo costituisce un procedimento, cioè si articola in una serie di atti successivi coordinati e diretti alla formazione di un atto finale (la nomina del Governo). Tale procedimento si inizia ogni qual volta un Governo presenti le dimissioni e queste vengano accolte dal P. della R., per cui si rende necessario nominarne uno nuovo.

La nostra Costituzione è estremamente laconica al riguardo. Essa, infatti si limita a disporre che (all’art. 92, comma II) “il P. della R. nomina il P. del C. e su proposta di questo, i ministri”.

Da questa norma si può ricavare soltanto:

• Che titolare del potere di nomina del P. del C. e dei ministri è il P. della R.
• Che la nomina dei ministri deve avvenire su proposta del P. del C.

Le norme che presiedono al procedimento di formazione del Governo sono pertanto, in gran parte non scritte e costituiscono altrettante convenzioni costituzionali. Esse possono subire delle modificazioni, nei limiti però in cui sono consistite dai principi derivanti dalla forma di governo parlamentare vigente in Itali. In base a tali principi, il P. della R. dovrà procedere alla nomina di un nuovo Governo che abbia le maggiori probabilità di ottenere e mantenere la fiducia alle Camere.

Discende che il P. della R. ha un ristretto margine di discrezionalità nella scelta del P. del C., proprio perché egli dovrà tenere nel debito conto le indicazioni che gli vengono date da parte di coloro che sono gli interpreti della volontà e degli orientamenti del Paese e delle forze politiche rappresentate in Parlamento.

Il procedimento di nomina del Governo inizia con le consultazioni svolte dal Capo dello Stato. La scelta delle personalità da consultare deve essere finalizzata alla formazione del Governo ed essa dipende pertanto, oltre che dalla sensibilità politica del P. della R., anche dalle cause che hanno provocato la crisi delle condizioni politiche in cui il Presidente è chiamato ad operare.

Le personalità consultate, esprimono al Capo dello Stato il solo parere sulla situazione politica generale con conferimento specifico alla formazione del nuovo Governo, cosicché, alla chiusura delle consultazioni, il P. della R. avrà degli elementi di valutazione in base ai quali procederà al conferimento dell’incarico a quella personalità politica che egli ritenga abbia le maggiori probabilità di formare il Governo.

Tuttavia, può anche avvenire che, in condizioni particolarmente difficili, il Capo dello Stato affidi ad una personalità il mandato esplorativo, vale a dire il compito di svolgere delle consultazioni, ristrette a quelle ritenute più essenziali. Dal mandato esplorativo si suole distinguere il preincarico che si avrebbe quando il P. della R. affida alla personalità politica alla quale, con ogni probabilità, conferirà l’incarico.

L’incaricato si riserva di accettare ed inizia a sua volta una serie di “piccole consultazioni” dirette in primo luogo ad accertare in concreto quali possibilità vi siano, in quel dato momento politico, di formare una maggioranza che faccia proprio un programma concordato fra i partiti che entreranno a comporla.