Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Vipiana Patrizia, libro consigliato P.M. Vipiana, l'organizzazione amministrativa e i suoi mezzi, cedam , P.M. Vipiana

Capitolo Terzo: Il concetto di pubblica amministrazione

Il concetto di pubblica amministrazione non conosce un’unica nozione. Ne esistono varie dettate da specifici scopi. L'elemento chiave delle p.a. è la cura degli interessi pubblici. Il concetto di p.a. è duplice: soggettivo nel caso di soggetti pubblici ed oggettivo nel caso di soggetti privati, entrambi esercitano e svolgono funzioni amministrative. Esistono 4 modelli: enti pubblici, ministeri, autorità amministrative indipendenti e le p.a. in forma privata.

Ente pubblico

Un ufficio pubblico è composto da:

• Uffici, hanno un ruolo strumentale e di supporto nei confronti degli organi
• Organi, particolari uffici in grado di esprimere verso l’esterno la volontà dell’ente.

Entrambi sono composti da 4 componenti:

• Titolare
• Una o più persone che coadiuvano il titolare
• Dotazioni materiali
• Una o più competenze (organo) o una o più mansioni (ufficio).

In quale maniera ciò che fa l’organo diventa azione dell’ente? Vi sono due modi:

• Rappresentanza, istituto in base al quale il rappresentante agisce in nome e per conto del rappresentato: al rappresentato vengono imputati soltanto gli effetti degli atti posti in essere del rappresentante al quale restano imputati gli atti.
• Immedesimazione organica, relazione fra ente ed uno dei suoi organi per cui atti e loro effetti sono imputati all’ente. Immedesimazione è il meccanismo usato.

Tipi di enti pubblici

• In base all’attività svolta dal titolare:
  • Enti istituzioni, organi che presentano titolari nominati da altri organi di altri enti.
  • Enti associazioni, sono auto amministrati. I destinatari della loro azione eleggono direttamente i vertici dell’ente.
• In base al ruolo del territorio:
  • Territoriali quali stato, regioni ecc.
  • Enti non territoriali, il territorio costituisce l’ambito nel quale l’ente può svolgere la sua azione.
• In base alla dimensione operativa:
  • Enti nazionali
  • Enti regionali
  • Enti locali
• In base all’operatività in ambito economico:
  • Enti pubblici non economici
  • Enti pubblici economici: per essi il codice civile prevede l’obbligo di iscrizione al registro delle imprese però non sono soggetti in caso di insolvenza alle procedure del fallimento. Vi rientrano: i consorzi per l’area di sviluppo industriale, agenzia delle entrate/riscossione.
• In base ai legami degli enti con un altro ente:
  • Enti strumentali rispetto ad altri
  • Enti autonomi (autonomia significa autoregolamentarsi dotandosi di statuti e regolamenti. Di autonomia ne esistono di varie specie: normativa, organizzativa, patrimoniale e contabile.)
• Enti federazioni ed ente confederazione

Tipi di uffici ed organi

• In base alla loro necessità:
  • Uffici necessari
  • Uffici non necessari, istituiti temporaneamente
• In base alla durata:
  • Uffici ordinari, in modo permanente
  • Organi straordinari, istituiti temporaneamente
• In base al ruolo:
  • Organi attivi, agiscono per il conseguimento di fini di interesse pubblico
  • Organi consultivi, chiamati ad 'illuminare' tramite i loro pareri gli organi di amministrazione attiva
  • Organi di controllo, verificano e controllano le azioni degli organi consultivi
• In base alle persone che compongono l’organo:
  • Organi monocratici
  • Organi collegiali

Gli organi collegiali sono soggetti a determinate regole che in parte si desumono dalla normativa sui collegi ed in parte si desumono dalla prassi o elaborate dalla giurisprudenza, questa forma la disciplina generale. Vi sono poi delle disposizioni ad hoc. Alcune regole:

• La convocazione è prerogativa del presidente. La convocazione deve aver luogo con congruo anticipo tramite un invio di un ordine del giorno corredato di documentazione specifica.
• Il collegio si ritiene validamente costituito per deliberare se presenta un quorum strutturale pari alla metà più uno dei componenti.
• È previsto un quorum funzionale, ogni proposta di deliberazione si intende approvata se ottiene un numero minimo di voti cioè la metà più uno dei votanti.
• Membri suppletivi che sostituiscono un membro in caso di sua assenza.

L. 70/1975 'nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge'.

Due tipi di uffici:

• Uffici per la relazione con il pubblico
• Uffici per la gestione del contenzioso del lavoro

Relazioni interorganiche

Ne esistono varie categorie:

• Equi ordinazione (enti o uffici che si trovano in una situazione paritaria, relazione inter-partes. Esempio: autonomia)
• Sovra e sotto ordinazione
• Distinzione (le funzioni di un organo non possono essere esercitate da un altro organo) ed indistinzione (le funzioni sono diffuse fra più organi)
• Gerarchia, rientra nella seconda categoria, si intende come una relazione piramidale tra più uffici. Tipica è la potestà d’ordine intesa come possibilità dell’ufficio sovraordinato di prescrivere le modalità di comportamento cui deve attenersi l’ufficio subordinato. L’ufficio superiore ha, inoltre, nei confronti di quello inferiore dei poteri di comando, vigilanza, controllo ecc. Il rapporto di gerarchia presuppone che le competenze dell’organo o ufficio sottordinato siano tutte incluse in quelle dell’organo o ufficio sovraordinato.
• Sostituzione, un determinato organo o ufficio può sostituirsi ad un altro nel compimento di determinate operazioni o nell’adozione di determinati atti che siano obbligatori per legge. Presupposto della sostituzione è l’inerzia.
• Avocazione, il superiore gerarchico per ragioni di interesse pubblico esercita un potere che spetta ad un altro organo a prescindere dalla sua inadempienza. Deve essere previsto da una norma di legge.
• Avvalimento, un organo usufruisce mezzi materiali o personale di un altro organo.
• Direzione che implica il potere dell’ufficio sovraordinato di impartire nei confronti dell’ufficio sottordinato scopi da perseguire e stabilisce eventuali priorità, lasciando all’ufficio sottordinato la scelta delle modalità per eseguire tali fini.
• Deleghe, composte da due istituti:
  • Delega di firma, il titolare di un altro organo sottoscrive determinati atti. L’attività compiuta dal delegato è imputata al delegante.
  • Delega di funzioni, un organo o un ente con proprio atto delega un altro organo o ente di esercitare un determinato potere. L’attività svolta dal delegato è imputata al medesimo.

Privatizzazione enti pubblici

La privatizzazione è composta da due fasi:

• Prima: in senso formale, un ente pubblico si trasforma in una persona giuridica privata ma il capitale è detenuto da ente pubblico.
• Seconda: in senso sostanziale, il capitale di una società passa da ente pubblico a soggetto privato. Tale persona privata, solitamente, ha un collegamento con ente pubblico attraverso:
  • Golden share, azioni di privilegio dell’ente
  • Golden power, poteri sulla compagine sociale quali la nomina dei vertici societari.

Capitolo Quarto: Lo stato

Lo stato si articola in:

Presidenza del consiglio dei ministri

Il presidente del consiglio dirige la politica generale del governo e ne è il responsabile, mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. La legge 400/1988 stabilisce che il presidente:

• Indirizza ai ministeri le direttive politiche ed amministrative
• Coordina e promuove l’attività dei ministri
• Può sospendere l’adozione di atti da parte di ministri sottoponendoli al consiglio dei ministri
• Adotta direttive che garantiscono il buon funzionamento degli uffici pubblici
• Promuove l’azione dei ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano le loro attività secondo la legge
• Costituisce comitati e gruppi di lavoro.

Il presidente nello svolgere le sue funzioni può essere coadiuvato da un consiglio di gabinetto composto da ministri scelti da lui.

Due strutture all’interno della presidenza:

• Segretario generale della presidenza del consiglio dei ministri
• Dipartimenti ed uffici. Importante: dipartimento della finanza pubblica che è un organo di supporto al presidente ed opera nella verifica delle p.a.

Ministeri

I ministri sono responsabili collegialmente per il consiglio dei ministri ed individualmente per i loro dicasteri. La legge determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri. Inoltre, la legge 400/1988 prevede che il consiglio dei ministri determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa ai fini di attuare la politica generale di governo.

Organizzazione dei ministeri dipende da quale ministero si tratta:

• Modello dipartimentale, ministeri articolati in dipartimenti che sono strutture organizzative composte da uffici dirigenziali. Non può essere istituito il segretario generale
• Uffici dirigenziali, direzioni generali presente il segretario generale.

In ogni ministero sono previsti:

• Uffici di staff, che collaborano direttamente con il ministro e non si occupano di pratiche amministrative.
• Uffici di line, si occupano di pratiche amministrative.

Una particolare figura di ministri sono quelli senza portafoglio che possono essere nominati dalla presidenza del consiglio dei ministri per delle funzioni delegate dal presidente. Essi non dispongono di un dicastero e quindi utilizzano l’apparato della presidenza.

Sul territorio italiano sono presenti una serie di strutture di raccordo fra i vari ministeri, quali:

• Consiglio dei ministri
• Consiglio di gabinetto
• Comitati di ministri e interministeriali

Agenzie ed aziende

- Aziende, strutture operanti in vari settori in particolare in quello dei servizi pubblici.

- Agenzie, strutture che svolgono attività a carattere tecnico operativo. Hanno piena autonomia e sono sottoposte a poteri di indirizzo e vigilanza di un ministro e della corte dei conti. Con regolamenti del presidente e dei ministri, in particolare con il ministro del tesoro, sono emanati gli statuti delle agenzie.

Agenzie fiscali: disciplina specifica. Sono tre:

• Entrate, si occupa delle entrate erariali con obblighi di assistenza ai contribuenti e di controllo diretti a contrastare inadempimenti ed evasioni. Inoltre, è competente a svolgere i servizi relativi al catasto, geotopocartografici ed ai registri immobiliari. Dal 2017 ha un ente strumentale, ente pubblico economico agenzia delle entrate riscossione, che si occupa della riscossione nazionale.
• Dogane e monopoli, si occupa di servizi relativi all’amministrazione, riscossione e contenzioso di diritti doganali e fiscalità negli scambi.
• Demanio, si occupa dei beni immobili dello stato.

Vi sono dei rapporti tra queste agenzie ed il ministero delle finanze:

• Dopo l’approvazione del parlamento del documento di programmazione economico finanziaria determina la politica fiscale, gestione tributaria e le grandezze finanziarie nelle quali si svolge attività delle agenzie.
• Funzioni di indirizzo, vigilanza e controllo sui risultati delle agenzie.

Sia i ministeri che le agenzie fiscali presentano un’organizzazione periferica. Un ruolo rilevante è svolto dalla prefettura ufficio territoriale del governo, la quale assicura l’esercizio dell’attività amministrativa degli uffici periferici e garantisce la collaborazione di essi con gli enti locali. Il prefetto è coadiuvato da una conferenza permanente composta da responsabili delle strutture amministrative periferiche e dai rappresentanti degli enti locali. Il prefetto può richiedere ai responsabili delle strutture amministrative periferiche l’adozione di provvedimenti volti ad evitare determinate situazioni, nel caso in cui tali disposizioni non vengano assunte il prefetto può provvedere direttamente (potere sostitutivo prefettizio).

Organi ausiliari dello stato

Sono:

• CNEL, il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro. Composto da esperti e di rappresentanti delle categorie produttive. È un organo di consulenza delle camere e del governo nelle materie e secondo le funzioni attribuite. Ha iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale.
• Consiglio di stato, organo di consulenza giuridico amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione. Ha una doppia funzione divisa in 7 sezioni: organo consultivo (4) e giudice amministrativo (3). La funzione consultiva è divisa in pareri obbligatori (regolamenti del governo e dei ministeri, ricorsi straordinari al per, schemi di contratti tipo, accordi predisposti dai ministeri) e pareri facoltativi. La legge assicura la sua indipendenza di fronte al governo.
• Avvocatura dello stato, ha come funzione quella di assistere e difendere le amministrazioni statali nei giudizi in cui sono parte. Su richiesta delle amministrazioni può fornire pareri non vincolanti. Articolata in avvocatura generale (Roma) e avvocatura distrettuali (corti d'appello)
• Corte dei conti

Autorità amministrative indipendenti

Nate negli ultimi anni per esigenze sorte dopo la privatizzazione degli enti pubblici per vigilare sulla nascita di posizioni private dominanti. Le autorità sono numerose, il tratto comune è l’indipendenza. Ognuna ha una specifica disciplina contenuta in legge ad hoc.

a) AGCM, autorità garante per la concorrenza ed il mercato. Istituita nel 1990 ha sede a Roma. Opera in piena autonomia. È un organo collegiale composto da un presidente e da 4 membri. Ha il compito di controllare le dinamiche del mercato, le imprese ed i fenomeni contrari alla concorrenza. Quindi:

• Accordi limitativi della concorrenza cioè accordi che possono intervenire tra imprese che limitano la concorrenza. Tali atti sono invalidi solo se provocano degli effetti negativi sul mercato.
• Abuso di posizione dominante cioè una sola impresa che si trova in una posizione dominante su un determinato mercato.

In caso di fenomeni contrari e negativi interviene con sanzioni amministrative che colpiscono il patrimonio delle imprese e non gli eventuali danni.

b) ANAC, autorità nazionale anticorruzione. È un organo collegiale composto dal presidente e da 4 componenti nominati dal presidente della Repubblica, durano in carica 6 anni. La sua funzione principale è quella di prevenire la corruzione, ma ha anche altre funzioni:

• Vigilanza in settori della p.a. che si prestino a costituire fenomeni corruttivi
• Di carattere regolatori
• Di natura sanzionatoria
• Adotta le linee guida per la predisposizione del programma per la trasparenza e l’integrità. Presso di essa è istituito la sezione per l’integrità nelle p.a. che ha la funzione di favorire al loro interno la diffusione della legalità e della trasparenza. Inoltre, ne controlla il rispetto da parte delle p.a.

Regioni ed enti locali territoriali

Regioni

Con la riforma del titolo quinto e in particolare dell’ART 117 della Costituzione si è stabilito un elenco di materie su cui c’è potestà legislativa dello stato ed altre su cui le regioni hanno potestà legislativa concorrente (lo stato determina i principi fondamentali). Inoltre, nelle materie che non rientrano in nessuno dei due schemi precedenti è prevista la potestà legislativa residuale delle regioni. Ciascuna regione ha uno statuto che ne determina principi di organizzazione e funzionamento. Autonomia organizzativa regionale può essere condizionata da tre fattori:

• Legislazione statale di settore
• Legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica
• Competenza statale in materia di ordinamento civile

Ogni regione presenta due tipi di amministrazione:

• Diretta, costituita da strutture organizzative collegate al consiglio regionale o giunta regionale
• Indiretta, composta da enti, agenzie ed aziende legati alla regione da rapporti di coordinamento vigilanza, controllo di intensità variabile.

Enti intermedi

Province e città metropolitane che sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge.

Province

Le province hanno una doppia anima:

• Circoscrizioni del decentramento
• Enti esponenziali delle comunità locali. Secondo il testo unico degli enti locali le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa, amministrativa ed impositiva/ finanziaria.

Le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite per legge. La legge 56/2014 prevede due tipi di discipline:

• Disciplina generale
• Disciplina speciale per le province con territorio interamente montano e confinanti con paesi stranieri.

Al loro interno sono composte da:

• Presidente eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia. Egli rappresenta l’ente e convoca e presiede il consiglio e l’assemblea. Può nominare un vicepresidente.
• Consiglio eletto dai sindaci e consiglieri comunali, è l’organo di indirizzo e controllo, propone lo statuto ed approva i piani e programmi. Su proposta del presidente adotta gli schemi di bilancio da sottoporre all’assemblea.
• Assemblea dei sindaci costituita dai sindaci dei comuni appartenenti alla provincia.

La provincia esercita le seguenti funzioni:

• Pianificazione territoriale
• Pianificazione servizi di trasporto
• Programmazione rete scolastica
• Controllo fenomeni negativi
• Predisposizione dei documenti di gara, di appalto, consorzi e procedure selettive.
• Esercita le funzioni attribuitegli dallo stato e dalle regioni