Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Gaspari Francesco, libro consigliato Manuale di diritto amministrativo, Frano gaetano scoca

Diritti soggettivi dei privati nei confronti della P.A.

I soggetti privati possono essere titolari nei confronti della PA sia di diritti soggettivi (assoluti e relativi, reali e obbligatori) sia di interessi legittimi. Questo per limitare la nostra indagine alle situazioni giuridiche di vantaggio. Al privato che sia proprietario di un bene, la PA deve il rispetto a quel privato, che è dovuto da tutti i soggetti dell’ordinamento. Se per esigenze di pubblica utilità, ad esempio il bene immobile di cui è proprietario il cittadino deve essere espropriato, l’amministrazione deve agire nel rispetto del principio di legalità, cioè l’amministrazione ha il potere di estinguere il diritto di proprietà ma perché ciò sia possibile, l’amministrazione deve esercitare il suo potere in presenza dei presupposti previsti dalla legge e con le modalità e con i tempi che la legge prescrive. Fino al momento in cui il provvedimento di espropriazione, che chiude il relativo procedimento, non sia divenuto efficace, il diritto di proprietà in capo al privato permane.

L’esempio dell’espropriazione delle situazioni giuridiche soggettive è importante perché permette di svolgere alcune considerazioni di più ampio respiro. Innanzitutto, i diritti soggettivi dei privati sono tali anche nei confronti dell’amministrazione, la quale ha di norma il potere di limitarli o estinguerli. La coesistenza di diritti privati e di poteri pubblici, idonei ad incidere i suoi diritti, non è contraddittoria, come invece si è creduto per molto tempo. Le due situazioni soggettive, cioè il diritto soggettivo del privato e il potere pubblico dell’amministrazione di incidere su quelle situazioni giuridiche soggettive del privato, entrano in collisione solo nel momento in cui la P.A esercita il suo potere. È proprio quel potere che è idoneo a limitare o estinguere il diritto stesso.

Interessi legittimi e procedimento amministrativo

Poiché l’esercizio del potere avviene nell’ambito del procedimento amministrativo e si concretizza poi con l’emanazione del provvedimento, è proprio con l’apertura del procedimento amministrativo che lo stato di collisione tra le due situazioni giuridiche soggettive si preannuncia. Peraltro, sul piano logico, se l’amministrazione ha il potere di limitare o estinguere il diritto del privato, quest’ultimo non può di per sé trovare tutela nei confronti dell’amministrazione. Non possono essere contemporaneamente tutelati, cioè il diritto soggettivo del privato che è assoggettato al potere e il potere avente ad oggetto la limitazione o estinzione di quel diritto, in virtù anche del piano giuridico.

Il privato titolare del diritto soggettivo non può certamente rimanere senza tutela, sotto il profilo giuridico. Quindi l’ordinamento attribuisce al titolare del diritto la diversa situazione giuridica soggettiva, che è l’interesse legittimo. Situazione giuridica che gli consente di partecipare al procedimento, di far valere le sue ragioni al fine di evitare o ridimensionare l’incidenza negativa sul suo diritto. Laddove l’amministrazione realizzi l’esproprio del bene, il privato gode della tutela tipica dell’interesse legittimo.

Critiche alla teoria dell'affievolimento

L’estinzione del diritto, e quindi la nascita dell’interesse legittimo, è stata vista per molto tempo soprattutto dalla giurisprudenza come affievolimento o degradazione del diritto soggettivo. Il diritto soggettivo, per effetto dell’esercizio del potere pubblico, si trasforma secondo la giurisprudenza in interesse legittimo. Questa tesi è stata sottoposta a revisioni critiche da parte della dottrina, che ha messo in evidenza come non vi sia alcuna trasformazione la quale sarebbe assolutamente inconcepibile sul piano innanzitutto logico, ma anche su quello cronologico.

Sul piano cronologico, ad esempio, si evidenzia come la nascita dell’interesse legittimo non è coeva all’estinzione del diritto stesso. L’interesse legittimo nasce con l’avvio del procedimento amministrativo. Il diritto soggettivo invece si estingue soltanto a conclusione del procedimento amministrativo e soltanto nel caso in cui il provvedimento che chiude il procedimento sia sfavorevole per il soggetto privato, si pensi all’espropriazione. Non si può quindi parlare di trasformazione o affievolimento del diritto e interesse legittimo. Si tratta di due vicende assolutamente separate che fanno sì che per tutta la durata del procedimento coesistono nell’ambito del procedimento amministrativo, cosicché il privato da un lato continua nel godimento del bene di sua proprietà, e dall’altro esercita la sua difesa nel procedimento amministrativo di espropriazione attraverso quelle facoltà che sono generate proprio dall’esistenza dell’interesse legittimo, che è appunto quella situazione che l’ordinamento mette a disposizione del privato per poter tutelare i propri interessi nel procedimento amministrativo.

Sul piano logico una vicenda come quella definita dalla giurisprudenza come affievolimento o degradazione del diritto soggettivo dell’interesse legittimo, non è difendibile. Se il diritto è un interesse giuridicamente protetto, non è ipotizzabile che la protezione giuridica tipica del diritto venga meno proprio nel momento in cui ce n'è bisogno, ovvero quando sia indispensabile. Sul piano logico quindi la tesi della degradazione non è neppure immaginabile, ipotizzabile proprio perché nel momento del bisogno, nel momento in cui il diritto ha necessità di essere protetto, questa protezione viene meno. Questo per effetto della trasformazione del diritto in qualcos’altro.

Tutela e dialogo con l'amministrazione

Per contrastare l’esercizio del potere ed estinguere il diritto, il privato non può limitarsi ad invocare la titolarità del diritto stesso, dato che non si tratta di reagire ad una lesione del diritto; il diritto non viene ad essere leso per effetto dell’avvio del procedimento amministrativo, deve invece il privato provvedere alla tutela della sua situazione giuridica soggettiva utilizzando un'altra situazione giuridica soggettiva e cioè l’interesse legittimo.

La tutela consentita con l’interesse legittimo non è l’opposizione frontale all’amministrazione mediante l’affermazione della titolarità del diritto, ma è invece il dialogo che il privato deve instaurare con l’amministrazione nell’ambito del procedimento a far sì che quel potere venga esercitato in modo legittimo e proporzionato all’effettiva esigenza di pubblico interesse. Il diritto soggettivo può essere tutelato come tale solo se il potere autoritativo volto alla sua limitazione o alla sua estinzione, non sussiste e questo accade quando ad esempio il soggetto pubblico che adotta un provvedimento di tipo ablatorio non è titolare di tale potere. In questo caso il provvedimento amministrativo è nullo per difetto assoluto di attribuzione, e quindi è una particolare ipotesi di invalidità del provvedimento perché manca il potere di espropriare.