Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Cerulli Irelli Vincenzo, libro consigliato Diritto pubblico della proprietà e dei beni, Vincenzo Cerulli Irelli

Sintesi di diritto pubblico della proprietà e dei beni

Premessa sulle cose e i beni in senso giuridico

Art. 812 (codice civile): (Distinzione dei beni). Sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo. Sono reputati immobili i mulini, i bagni e gli altri edifici galleggianti quando sono saldamente assicurati alla riva o all'alveo o sono destinati ad esserlo in modo permanente per la loro utilizzazione. Sono mobili tutti gli altri beni.

Cose sono le porzioni del mondo materiale e del mondo fisico in tutte le sue componenti. Le cose acquistano rilevanza per il diritto e divengono cose in senso giuridico al momento in cui, per determinati caratteri che presentano sul piano naturale o funzionale, divengono rilevanti alla stregua della valutazione della società. Di conseguenza, divengono oggetto di disciplina giuridica e anche di diritti soggettivi o di altre situazioni protette in capo a determinati individui o a soggetti giuridici o a collettività.

Una volta che la cosa acquista rilevanza per il diritto, essa diviene bene in senso giuridico e pertanto è rilevante nell'ordinamento giuridico e centro di attrazione di una determinata disciplina. L'essere centro di attrazione di una determinata disciplina può essere inteso in un duplice senso: la cosa come oggetto di una disciplina giuridica che riguarda il regime giuridico della cosa in sé; la cosa come oggetto di diritti soggettivi, come quelli che hanno ad oggetto le singole utilità che la cosa può fornire, oppure hanno ad oggetto il dominio della cosa in sé.

Quindi bisogna compiere la distinzione tra le cose e i diritti sulle cose. Queste due nozioni acquistano un rilievo maggiore nell'ambito del diritto pubblico dei beni.

Il diritto pubblico dei beni da un lato ha ad oggetto cose come porzioni del mondo materiale o ambiti del mondo materiale che divengono giuridicamente rilevanti a causa della sopraggiunta scarsità o deperibilità o dall'esigenza di regolarne l'utilizzazione per la loro tutela. Ma alcune cose presentano caratteri naturali o culturali che emergono per la società, come quelli che necessitano di essere preservati.

Il diritto pubblico dei beni ha anche ad oggetto i diritti sulle cose a scritte a queste particolari categorie. Il contenuto dei diritti l'esercizio delle relative facoltà è disciplinato da norme di diritto pubblico cogenti.

In alcuni casi è il tipo di diritti, l'oggetto proprio della disciplina pubblicistica intesa la tutela di interessi generali. I diritti in quanto tali, necessitano dell'applicazione di statuti di diritto pubblico derogatori rispetto al diritto comune. In questi casi è la disciplina pubblicistica dei diritti che attrae il regime delle cose che ne sono oggetto. Questo lato risalta particolarmente nella disciplina dei diritti collettivi e quindi usi civici o domini collettivi. Le cose che ne sono oggetto vengono attratte nel regime pubblicistico da cui derivano incommerciabilità e autotutela per il solo fatto di essere oggetto di quei diritti. Egualmente avviene per le cose che divengono oggetto di diritti d'uso pubblico.

Cose, mobili e immobili di qualsiasi tipo. Se appartenenti ad un ente pubblico vengono sottratte all'applicazione del diritto comune al momento in cui l'ente di appartenenza ne determina la destinazione ad una funzione, ad un servizio pubblico di propria pertinenza.

La proprietà privata e i poteri pubblici di conformazione

1.1 La proprietà privata e i principi costituzionali

Costituzione ART. 42. La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.

I diversi istituti giuridici che vengono accumunati nella nozione di proprietà debbono la loro diversità, in primis alle cose che come beni giuridici ne sono oggetto. La diversità dei diritti di proprietà è data anche dalla diversità dei soggetti che ne sono titolari. Proprietà pubblica e proprietà collettiva di diritto pubblico, sono situazioni dominicali di diverso tipo che hanno ad oggetto cose a loro volta disciplinate dalla legge, secondo statuti particolari che stabiliscono destinazioni e forme di tutela e pianificazioni settoriali.

I confini della proprietà pubblica e della proprietà privata collettiva a fronte della proprietà privata, sono fissati con riferimento alla natura e ai caratteri delle cose che ne sono oggetto. Oppure è la natura del soggetto cui le cose appartengono, che ne determina il regime giuridico differenziato rispetto alla disciplina comune.

Con il termine proprietà si indicano molteplici forme di appartenenza, di cose e del mondo materiale da parte di soggetti pubblici, privati o collettivi riconosciute dall'ordinamento come diritti soggettivi, in capo a questi soggetti, che si traducono in beni giuridici. Il contenuto del diritto è dato dalle facoltà di utilizzazione della cosa secondo modalità differenziate che dipendono dai caratteri propri delle cose che ne sono oggetto e dal tipo di soggetto che ne è titolare.

Il diritto di proprietà si qualifica per alcuni caratteri che pur nelle Diverse specie che esso assume si ritrovano sempre. Elasticità: L'ampiezza della facoltà di godimento e di disposizione della cosa che si estendono sino ai limiti stabiliti da norme imperative oppure sino al limite consentito dalle facoltà di godimento e di disposizione appartenenti sulla cosa ad altri soggetti. Imprescrittibilità del dominio: il non uso del diritto protratto nel tempo, salvo gli effetti dell'usucapione, non dà luogo alla prescrizione del diritto stesso.

Le facoltà che costituiscono il diritto di proprietà nelle diverse specie possono essere tali da coinvolgere tutte le utilizzazioni materialmente possibili della cosa oppure estremamente ridotte in alcuni tipi di proprietà privata o addirittura ridursi a meri fatti di imputazione nella proprietà pubblica.

La Costituzione, l'articolo 42, evidenzia in primo luogo il profilo soggettivo, specificando che i beni economici appartengono a soggetti pubblici o a soggetti privati e quindi contempla la proprietà pubblica accanto alla proprietà privata. Per la proprietà privata prevede che il legislatore stabilisca i modi di acquisto, i modi di godimento e i limiti. Gli scopi e i quali la disciplina legislativa deve tendere secondo la norma costituzionale, sono a loro volta ancorati a fattori soggettivi (e quindi la funzione sociale) e a fattori soggettivi (favorire l'accesso più diffuso possibile).

Nella norma costituzionale la proprietà privata è contemplata come quella oggetto di protezione, mentre la proprietà pubblica è presente nel testo costituzionale come un dato e intorno ad essa il legislatore è libero di dettare i tratti identificativi e la disciplina concreta, senza alcun vincolo costituzionale.

1.2 La proprietà privata è in tutte le sue componenti soggettive e oggettive, disciplinate dalla legge.

La proprietà designa la situazione di appartenenza dal contenuto più ampio ed elastico. La protezione costituzionale della proprietà privata si estende a tutte quelle situazioni di appartenenza nella disponibilità di soggetti che operano nel proprio interesse secondo lo statuto di ciascuna. L’aggettivo privata riferito alla proprietà, designa quelle situazioni di appartenenza di cose nel mondo materiale imputate a soggetti che ne hanno la titolarità e ne usufruiscono i vantaggi in termini di uso e di scambio nel loro interesse. È indifferente la natura del soggetto che può essere, oltre che persona fisica, anche persona giuridica, privata o pubblica. Lo Stato, gli enti di governo territoriale e gli altri enti pubblici sono soggetti dotati di capacità giuridica, generale e di capacità di agire e pertanto possono essere titolari di diritti di ogni contenuto e oggetto, salvo espressi divieti di legge. Sia i modi di godimento che i modi di acquisto della proprietà sono determinati dalla legge. Per la proprietà privata si parla di garanzia di istituto, nel senso che la proprietà individuata con i suoi caratteri cibi tipici, è presente nell'ordinamento e non può essere soppressa. Ma la sua disciplina è stabilita dalla legge e può essere soppressa dalla legge per categorie di beni riservati alla proprietà pubblica.

1.3 Nel disciplinare la proprietà privata, gli scopi che il legislatore può perseguire sono solo quelli indicati nella norma costituzionale.

Art. 832. (Contenuto del diritto). Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento giuridico. Lo stesso codice civile nel ripetere la formula del diritto pieno ed esclusivo del proprietario di godere e disporre delle cose, menziona i limiti e gli obblighi stabiliti dall'ordinamento. Per quanto riguarda la nozione di Limite si osserva che essa si adatta sul piano tecnico alla struttura della proprietà, perché questo diritto è caratterizzato dalla elasticità. Le sue facoltà si espandono, sin dove è consentito dalla legge, ma gli spazi delle facoltà del proprietario si espandono una volta che la legge elimini il divieto, ovvero sopprime il regime autorizzatorio, ovvero i vincoli precedentemente imposti. Laddove si fa riferimento ai limiti si intende la disciplina legislativa dei modi di godimento e disposizione. In assenza della quale il diritto di proprietà si estende a tutti i possibili modi di godimento consentiti dalle potenzialità della cosa. La disciplina dei modi di godimento e dei modi di acquisto dei beni materiali spetta al legislatore nel perseguimento degli scopi stabiliti dalla legge.

1.4 Sul versante europeo l'assetto costituzionale della proprietà privata è più variegato e perplesso, ma nella sostanza non diverso da quello interno.

Il testo sul funzionamento dell'Unione europea lascia impregiudicata la disciplina della proprietà che resta attribuita alla competenza degli Stati. La Carta dei diritti tutela il diritto di proprietà come diritto fondamentale dei cittadini europei e pertanto questi hanno diritto di godere dei beni acquistati legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Sull'espropriazione lo schema è quello solito, pertanto è necessaria una causa di pubblico interesse cui deve conseguire una giusta indennità. L'uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall'interesse generale. La convenzione CEDU assicura ciascuna persona il rispetto dei suoi beni e il diritto a non essere espropriato, se non per causa di pubblica utilità.

2. Statuto di diritto pubblico delle cose immobili

Nell'attuale momento storico tutte le cose immobili, senza eccezione alcuna, costituiscono il territorio come luogo della vita comune, presentando attinenza più o meno incisiva ad interessi generali. E perciò acquistano rilevanza pubblica che il legislatore è tenuto a tradurre in diversi statuti di disciplina dei contenuti della proprietà dell'eco stesse. In ordine i modi di utilizzazione di queste cose sussistono interessi che si imputano non al proprietario ma alla collettività. Il territorio è lo spazio comune della vita della collettività e perciò in ogni suo aspetto coinvolge interessi della collettività dei quali pubblici poteri debbono farsi carico. Il territorio come complesso nelle singole cose che lo compongono è sempre oggetto di due specie di diritti, quelli a carattere privatistico, di natura dominicale o reale, e quelli a carattere collettivo, che si imputano indirettamente ai membri della collettività.

Su tutte le cose immobili lo statuto proprietario convive sempre con una somma di interessi generali diversi a seconda delle diverse categorie di cose, che si traducono in altrettante forme di protezione e di tutela disciplinate dalle norme di diritto pubblico. Lo statuto della proprietà dei beni immobili si compone perciò sempre di norme di diritto privato. E di norme di diritto pubblico, i cui effetti spesso sono mediati dall'esercizio di poteri amministrativi disciplinati dalle stesse norme.

2.2 Lo statuto di diritto pubblico delle cose immobili si diversifica per categorie

Diverse sono gli interessi pubblici coinvolti. Al legislatore è imposto dalla costituzione di dare a queste diverse categorie di cose e statuti diversi di diritto pubblico, che si traducono in statuti diversi delle relative situazioni proprietarie, dei quali gli statuti di diritto privato delle stesse risultano determinati.

Gli statuti di diritto pubblico delle diverse specie di proprietà immobiliare investono tutte le autorizzazioni delle cose da parte dei proprietari. Utilizzazioni agricole, produttive, industriali, ma anche edilizie residenziali. Vi sono categorie di cose che per il loro carattere naturale o culturale, hanno uno statuto di diritto pubblico determinato direttamente dalla legge che le identifica nella loro materialità, come ad esempio le categorie individuate dal codice dei beni culturali come aree tutelate dalla legge.

In questi casi le cose che possono essere in proprietà privata, per la loro essenza materiale o per la loro collocazione geografica, sono sottoposte direttamente dalla legge con uno statuto di diritto pubblico che limita incisivamente le facoltà di utilizzazione delle stesse da parte del proprietario data l'inerenza ad esigenze di tutela che ne esprimono la funzione sociale direttamente rilevata dal legislatore, tradotte nella relativa disciplina.

In altri casi le leggi di settore demandano alle autorità amministrative competenti per materia l'identificazione di categorie di cose per loro carattere naturali o culturali. L'effetto dell'identificazione viene sottoposto al regime giuridico stabilito dalle stesse leggi. I modi di godimento delle singole cose da parte dei proprietari sono quelli che risultano da detto regime che consente alcuni godimenti e ne vieta altri, ne sottopone altri ancora al regime autorizzatorio. Anche laddove il regime differenziato delle cose, nell'ambito di dette categorie, deriva da piani di settore e può comportare una forte compressione delle facoltà di utilizzazione da parte dei proprietari ciò non dà luogo ad alcuna necessità di indennizzo. Il diritto stesso è nato con il corrispondente limite e con quel limite deve vivere, data la natura della cosa. Lo spazio valutativo attribuito all'autorità amministrative è molto ampio e riesce difficile distinguerlo rispetto all'esercizio della discrezionalità amministrativa. Resta il fatto che in questi casi l'attribuzione della cosa o del complesso di cose alla categoria deriva dall'accertamento dei caratteri propri delle cose come differenziate rispetto ad altre cose che tali caratteri non posseggono.

Singole cose comprese in queste categorie possono essere destinate per motivi di pubblico interesse alla appropriazione pubblica e in questi casi si provvede a dichiarare la pubblica utilità e, successivamente espropriare i beni. Ciò perché in tali casi lo statuto di diritto pubblico della categoria non risulta sufficiente ad assicurare la fruizione collettiva di singole cose comprese nella categoria e perciò occorre l'espropriazione in favore dell'ente rappresentativo della Comunità.

2.3 Tutto il territorio è soggetto a poteri pubblici di pianificazione al fine di assicurare la funzione sociale come luogo di vita della Comunità.

Proprio nella sottoposizione di tutto il territorio ai pubblici poteri di pianificazione, si evidenzia l'interesse pubblico che investe tutti gli usi delle cose stesse e perciò la struttura di tutte le specie di proprietà di beni immobili. Tende a svanire la distinzione tra i vari beni dei beni di interesse pubblico. Attraverso i poteri pubblici di pianificazione sono determinate le destinazioni delle singole cose, immobili o di complessi di cose immobili omogenee.

In questi casi la funzione sociale non inerisce alla cosa in sé, ma per il suo collegamento con le esigenze di vita della comunità insediata sul territorio.

Atti di pianificazione a contenuto generale

Sono intesi alla tutela di interessi generali della comunità territoriale. Sono di competenza di enti esponenziali delle comunità generali. Attraverso questi atti, lo statuto di diritto pubblico delle singole proprietà si determina nel concreto, restando gli statuti posti direttamente dalla legge, il cui regime deve essere recepito negli atti di pianificazione, nei vincola settorialmente i contenuti.

Atti di pianificazione di settore

Sono intese alla tutela di interessi pubblici settoriali affidati alla cura di determinate autorità. Gli atti di pianificazione nel determinare le destinazioni delle singole cose immobili e delle categorie di cose immobili omogenee incidono sempre sui diritti di proprietà. Si tratta di convergenza sulle singole cose, dei diritti dei proprietari.