Elementi di diritto dell’ambiente

Lezione 29-04-25: cambiamento climatico - politica sub-settoriale

Il cambiamento climatico non è sempre stato un tema centrale ai dibattiti politici, ma solo da trent’anni a questa parte.

Esso ha assunto maggiore importanza e l’uomo ha cominciato a prenderne coscienza a partire da alcuni eventi, ovvero, ad esempio, grazie alla conferenza di Rio de Janeiro del 1992, dove venne approvata la Convenzione quadro dell’ONU, ma il definitivo consenso e l’imputabilità del cambiamento climatico sono stati seriamente formalizzati a partire dalla COP di Parigi del 2015.

Ulteriormente importante fu il protocollo di Kyoto del 2005, il quale introduce dei limiti quantitativi e qualitativi relativi alle emissioni inquinanti, definiti quote di inquinamento, i quali sono di responsabilità globale, e non dei singoli Stati colpiti, attraverso un plafond diviso tra i Paesi aderenti ed all’interno dello Stato diviso tra gli operatori economici.

Il protocollo di Kyoto rappresenta il trattato figlio della Convenzione quadro di Rio de Janeiro (trattato madre) ed esso prevede un’entrata in vigore differita, ovvero esso venne approvato solamente quando venne ratificato da almeno 55 Stati, a modo di determinare il 55% delle emissioni di gas ad effetto serra. Durante la COP di Doha del 2012 venne anche emesso l’Emendamento di Doha.

L’Italia ha recepito alcune normative tramite la trasposizione attraverso:

• Ratifica, formalmente nasce l’impegno da parte dell’Italia.
• Esecuzione, lo si recepisce nell’ordinamento interno (ad esempio, 2005 per il protocollo di Kyoto).

Cenni delle singole COP - conferenza delle parti

• COP di Dubai del 2023 → dà la possibilità di vedere le difficoltà nell’istituzione concreta dei fondi per il trasferimento dagli Stati più industrializzati agli altri Stati per delle risorse per il supporto nella lotta al cambiamento climatico. In particolare dopo che se n’era parlato nelle COP precedenti, l’istituzione del fondo “Loss and Damage” che è stato ulteriormente attuato con la COP di Dubai del 2023. Tuttavia le somme messe a disposizione sono un importo irrisorio (si è parlato nella prima fase di 700 milioni di euro).
• COP di Baku del 2024 → è l’ultima che si è svolta. Ha cercato di migliorare le risorse da assegnare, infatti si è parlato di 300 miliardi di dollari l’anno, ma al momento non è stata concretizzata. In realtà nella COP di Baku il Paese ospitante è fortemente legato all’industria petrolifera e ciò si è tradotto nell’ennesimo episodio intermedio.
• COP di Belem del 2025 → si terrà a novembre del 2025 in Brasile.
• Regolamentazione del commercio dei crediti carbonio → viene ripreso già da alcune regole sottese al protocollo di Kyoto, infatti si tratta sempre delle quote di emissione come beni che servono sia per promuovere la tutela dell’ambiente, che beni che al tempo stesso hanno un autonomo rilievo economico, perché si tratta di quote che possono essere compravendute.

Tema dell’impegno delle istituzioni finanziarie internazionali

Vi sono numerose istituzioni finanziarie internazionali, che stanno cercando di convergere le loro risorse nella direzione del contrasto al cambiamento climatico. In particolare si ricorda l’impegno di due istituzioni:

• La banca mondiale.
• La banca europea per gli investimenti.

Che hanno promesso di aumentare i finanziamenti fino a 120 miliardi di dollari l’anno.

• La Banca Asiatica di Sviluppo a sua volta ha annunciato interventi per 10 miliardi di dollari per lo sviluppo energetico.

Misure dell’UE

L’Unione Europea si aggancia al protocollo di Kyoto e alle successive norme sovranazionali, ma le riprende e sviluppa anche al di là degli obblighi in questione. Ad esempio anticipa certi aspetti, la loro portata rispetto all’entrata in vigore del protocollo e comunque prevedendo uno schema ancora più dettagliato e vincolante.

L’UE emana politiche comunitarie, ovvero emana direttive valide per tutti i suoi Paesi membri.

La direttiva 87 del 2003 costituisce un esempio di politica comunitaria, la quale recepisce il meccanismo ETS (Schema di Commercio delle Emissioni), con cui l’Unione Europea ha ripreso il modello del Protocollo di Kyoto e ha previsto un sistema cd. “Cap and Trade”:

• Cap - ovvero il livello massimo di emissione.
• Trade - commercio delle quote di emissione.

Si tratta dell’assegnazione agli Stati alle principali industrie autrici e responsabili delle emissioni di gas serra, di quote di inquinamento. Quindi possono risultare comunque a norma se comprano i livelli di emissione da altri soggetti che hanno realizzato dei risparmi tali per cui ora possono vendere queste quote.

In realtà l’UE nella scorsa legislatura ha molto puntato sulle politiche Green con una serie di iniziative racchiuse sotto l’etichetta del Green Deal Europeo, ovvero una strategia dell'Unione Europea volta a rendere l'economia e la società europee più sostenibili e a raggiungere la neutralità climatica entro il 2050.

Vi sono diversi atti normativi:

• Direttiva sulle case green n. 1275 del 2024 → impone una serie di misure nell’ambito dell’edilizia. Per quanto riguarda i nuovi edifici, l’adozione di tecniche volte al risparmio energetico. Sia per quanto riguarda la riqualificazione degli edifici esistenti.

Dal 1 gennaio del 2028 tutti i nuovi edifici di proprietà pubblica devono essere a zero emissioni da combustibili fossili e dal 1 gennaio del 2030 la stessa regola deve valere anche per tutti gli altri nuovi edifici.

Ad esempio per gli edifici residenziali il 16% degli edifici devono essere riqualificati entro il 2030.

In Italia è una misura molto delicata sotto due aspetti:

• Il patrimonio edilizio è particolarmente poco performante dal punto di vista energetico.
• Ad oggi stanno andando in esaurimento i soldi delle misure pubbliche, come ad esempio, il super Bonus introdotto dal decreto legge del 2020, si trattava di una misura volta alla riqualificazione ambientale ed energetica degli edifici.

Attualmente però le tensioni geopolitiche hanno reso meno sensibile la linea riguardante la questione ambientale.

Nozioni legate al concetto di contabilità ambientale

Vengono promosse dalla legislazione europea e sovranazionale con il tentativo di misurare i dati relativi alle emissioni climalteranti in modo tale da conoscere meglio l’esistente e per la realizzazione di politiche che governino il tema.

• Bilancio di carbonio → indica la quantità cumulativa di anidride carbonica ed altri gas serra che può ancora essere messa in atmosfera per rispettare gli obiettivi delle politiche in materia di riscaldamento globale. Si articola in due sotto-nozioni:
  • Bilancio totale.
  • Bilancio rimanente → si riferisce alle quantità di gas serra che ad oggi possono essere immesse in atmosfera.
• Neutralità carbonica (Carbon neutrality) → si riferisce all’ipotesi che le emissioni di gas serra siano compensate da una pari quantità di emissioni ridotte, evitate o sequestrate (cattura di gas serra in atmosfera e il suo confinamento in ambienti chiusi e regolati) all’interno di un determinato orizzonte temporale. Ovvero un certo intervento che rispetta la costruzione di un edificio rispetta il concetto di neutralità carbonica quando le emissioni di gas serra, che non possono essere ridotte o evitate, quindi quelle indispensabili per quel tipo di intervento, sono compensate da una pari quantità di emissioni ridotte/evitate/sequestrate da altri interventi.

Queste nozioni sono in prospettiva le nozioni di base delle politiche pubbliche ambientali. In particolare l’Accordo di Parigi ed i successi protocolli nei loro aspetti più tecnici cercano di perseguire con questo tipo di nozioni, quindi limitando le politiche degli Stati puntando verso la neutralità carbonica e tramite gli strumenti legati alla nozione di bilancio di carbonio.

Le misure in Italia

L’Italia è interessata a pieno titolo al concetto di ambiente, non solo come Stato del panorama globale, ma anche come Stato membro dell’UE.

Gli aspetti organizzativi sono:

• Il comitato ETS - Emission trade system.
• Registro italiano delle emissioni o delle quote di emissioni presso l’Ispra.

Misure:

• Certificati bianchi → sono titoli di efficienza energetica che sono stati introdotti in Italia a partire dal 2005. Si tratta di un’applicazione a livello locale degli schemi ETS:
  • Si ha diritto al rilascio di un certificato bianco quando si realizza una misura che comporta un risparmio di energia pari ad una tonnellata equivalente di petrolio - TEP. Ad esempio, installo dei pannelli fotovoltaici e per l’energia prodotta da queste fonti rinnovabili, ho diritto al rilascio di un certificato bianco per ogni tonnellata equivalente di petrolio. Ho prodotto energia pari a quella che avrei prodotto con una tonnellata di petrolio, ma senza consumo di petrolio, quindi di emissione di gas in atmosfera.
  • Viene rilasciato ad opera del Gestore del Mercato Elettrico che è una società controllata dal Ministero delle Attività Produttive (attuale Ministero del Made in Italy). Il GME emette i certificati bianchi, mentre il GSE - Gestore dei Servizi Energetici, li rilascia a fronte del risparmio energetico determinato.
  • Dopodiché il certificato bianco si vende a soggetti che hanno bisogno di avere delle quote di emissione perché devono rispettare gli standard ambientali e non riescono a rispettarli autonomamente.
  • Si tratta di un’applicazione a livello locale delle logiche ETS viste dal protocollo di Kyoto - politica sub-settoriale.

Procedimenti ambientali complessi

I procedimenti ambientali sono l'insieme delle attività che si traducono nel rilascio di un provvedimento ambientale. Ad esempio il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera; procedimento per il rilascio dell’autorizzazione agli scarichi.

I procedimenti ambientali complessi sono dei macro procedimenti che hanno una particolare importanza e complessità.

Fanno riferimento a 4 procedimenti:

• VAS - valutazione ambientale strategica.
• VIA - valutazione di impatto ambientale.
• AIA - autorizzazione integrata ambientale.
• AUA - autorizzazione unica ambientale.

Valutazione ambientale strategica - VAS

La valutazione ambientale strategica è stata introdotta nei Paesi membri dell’UE dalla direttiva 42 del 2001. In Italia è oggetto di una serie di norme che sono contenute all’interno del Codice dell’Ambiente. Inoltre ci sono leggi regionali, in ER, la legge 24 del 2017, ovvero la legge generale sull’urbanistica e il governo del territorio.

• Oggetto della VAS → in passato, come pianificatori urbanisti non si era tenuti a prescindere il profilo ambientale. Adesso la VAS serve a far sì che quando si ha la formazione di un Piano o Programma (compresi quelli urbanistici) siano presi in considerazione gli effetti sull’ambiente.

È l’obbligo di considerare gli effetti sull’ambiente di quel Piano o Programma che si sta andando a formare. Deve essere svolta obbligatoriamente per tutti i Piani e Programmi che “possano avere effetti significativi sull’ambiente e sui beni culturali”.

• L’omissione della VAS comporta l'illegittimità del Piano o Programma di cui si tratta (va svolta prima la VAS).
• Per stabilire se occorre o meno la VAS → la legge prevede la “verifica di assoggettabilità” per verificare se quel Piano o Programma rientra o meno nell’obbligo di VAS. Ci sono quindi casi di:
  • Sicura esclusione in cui la VAS non va fatta.
  • Sicura inclusione in cui la VAS è necessaria.
  • Zone intermedie in cui bisogna fare la verifica di assoggettabilità.
• La VAS è di competenza di autorità differenti a seconda dei casi:
  • Se si tratta di Piani statali, quindi di competenza di amministrazione dello Stato, l’organismo che deve provvedere alla VAS è il Ministero dell’ambiente.
  • Per i Piani regionali e sub-regionali è necessario vedere ciascuna scelta fatta dalle leggi di quella regione. In linea di massima è stato seguito lo schema dell’ER dove alla Regione viene affidato il ruolo di occuparsi della VAS per:
    • I Piani propri (della regione medesima).
    • I Piani delle province e delle città metropolitane.
  • Per i Piani dei singoli comuni la competenza è affidata alle Province e alle città metropolitane, per garantire un maggior controllo da parte di un ente sovraordinato.

Riferimento all’urbanistica

La disciplina di matrice europea e la sua applicazione sono improntate ad un principio di effettività.

Intorno agli anni 2000 tutti i Piani Urbanistici erano senza VAS, per il periodo successivo occorre fare una distinzione:

• PRG → strumento generale.
• Piani urbanistici di attuazione → attuano e dettagliano il PRG a livello aree di comparto.

Casi:

• Se il PRG è stato preceduto dalla VAS → i Piani di attuazione non necessitano di VAS.
• Se il PRG non è stato preceduto dalla VAS (si tratta di un PRG più vecchio) → la VAS deve essere fatta anche sui Piani di attuazione.

La VAS quindi ci costringe a valutare la dimensione ambientale.

Valutazione di impatto ambientale - VIA

La VIA si occupa della valutazione di singoli progetti, singoli interventi, di opere pubbliche ed impianti produttivi che possono avere un impatto sull’ambiente e sul territorio. Essa fa riferimento alla direttiva comunitaria 92 del 2011 dell’UE, modificata dall’Italia nel 2017.

La mancanza della VIA comporta l’illegittimità dell’atto (ad esempio, per il titolo edilizio, per l’emissioni di una fabbrica), la quale deve avvenire obbligatoriamente in modalità preventiva.

Essa, una volta emessa, difficilmente può essere revocata da parte del giudice amministrativo.

Le future opere che devono essere sottoposte alla VIA si presentano attraverso degli elenchi, i quali vengono sottoposti a dimensione statale e regionale.

VIA regionale

La VIA regionale si occupa di progetti a minor impatto quantitativo e qualitativo ambientale (ad esempio, gli inceneritori dei rifiuti, discariche), la quale competenza è soggettiva a seconda delle regioni; in Emilia-Romagna è declinata all’Agenzia ambientale. Essa dispone di un ulteriore elenco, il quale riguarda ciò che è soggetto a verifica di assoggettabilità, tipico dei progetti a minor impatto per richiedere la VIA.

VIA statale

La VIA statale si occupa di progetti a maggior impatto quantitativo e qualitativo ambientale (ad esempio, le acciaierie, gli impianti chimici integrati, impianti eolici a produzione annua alta, centrali nucleari), la quale competenza è declinata al Ministero dell’ambiente, al Ministero della cultura, con l’ausilio della commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale (con esperti settoriali e la presenza di competenza amministrativa).

Il procedimento della VIA statale, preceduto da una fase preliminare in cui avviene la verifica di assoggettabilità per verificarne la necessità, si articola così:

1. Presentazione dell’istanza di VIA, da parte del proponente, accompagnata dallo studio di impatto ambientale: avviene la descrizione del progetto, attraverso le varie misure da adottare, la quale deve indicare sia il progetto di monitoraggio che l’alternativa (nel caso in cui non si proceda).
2. Scoping → orientazione dello studio di impatto ambientale.
3. Consultazione → mediante pubblicazione online della durata di 60 giorni. Il Piano Nazionale di Resistenza e Resilienza (PNRR) condiziona la durata della consultazione, la quale può variare da 30 a 60 giorni.
4. Istruttoria ed esternazione della decisione → in cui viene valutata tutta la documentazione e vi è la possibilità di richiedere un'integrazione del materiale proposto.
5. Provvedimento finale.
6. Monitoraggio post-costruzione della gestione → il quale può revocare la VIA se non rispetta i limiti. La durata del provvedimento della VIA è di almeno 5 anni, anche se ha una tempistica variabile.

Autorizzazione integrata ambientale - AIA

L’AIA, ovvero l’autorizzazione integrata ambientale, costituisce uno strumento di semplificazione che consente di avere contestualmente tutte le principali autorizzazioni ambientali. Essa ha la finalità di monitorare perciò, oltre a verificarsi preventivamente, essa si verifica in itinere.

L’AIA si collega all’integrazione, prevenzione e controllo inquinamento (IPPC), ed essa ha a che fare con le BAT, ovvero le migliori tecniche disponibili, alle quali devono essere adeguate le attività inquinanti, in continuo aggiornamento.

Le BAT sono approvate dalla commissione europea.

La durata del provvedimento dell’AIA è indicativamente di massimo 10 anni.

Anch’essa, a seconda della rilevanza e della dimensione dell’opera, si articola a competenza statale, a dimensione maggiore; e competenza regionale, a dimensione più contenuta (la cui competenza viene attribuita, in Emilia-Romagna, all’Agenzia ambientale).

Autorizzazione unica ambientale - AUA

L’AUA, ovvero l’autorizzazione unica ambientale, costituisce uno strumento affine per le aziende minori e meno impattanti rispetto a quelle soggette all’AIA. Essa, a differenza degli altri tre procedimenti, non è contenuta nel Codice dell’Ambiente ma è prevista da norme statali.

Altri procedimenti

Lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) è uno strumento, collocato in ogni Comune a partire dal 2010, indispensabile per l’approvazione delle singole attività, utile per l’unificazione del procedimento attraverso un’unica attività burocratica.

Il comune rilascia poi l’autorizzazione unica, a seguito del procedimento unificante, la quale permette l’attività senza dover passare per tutti gli 11 uffici differenti. Nel caso in cui si riscontri