Diritto regionale - Appunti delle lezioni

Diritto regionale

Diritto regionale è un approfondimento del diritto costituzionale. Stato è concetto moderno – si sviluppa alla fine '600 – primo documento dove emerge è il Trattato di Vestfalia, sancisce la fine della guerra dei 30 anni. Questa entità (Stato) si concettualizza quando si pone il problema di superare la frammentazione e conflittualità tipiche degli stati medioevali. Progressivamente si evidenzia questa conflittualità che si esprime soprattutto nelle guerre di religione; ad un certo punto, questa conflittualità porta ad una situazione ingestibile, per cui si teorizza questa figura astratta, neutra, (Stato) alla quale si attribuisce il potere, di cui si considera il re/sovrano l’emanazione, il che sottrae il re al conflitto, lo pone in una posizione super partes, in quanto espressione di un’entità astratta (Stato) alla quale si attribuisce il supremo potere di comando, cioè la sovranità, che il re può utilizzare per garantire la pace sociale a favore di tutti.

L’idea è di creare un’entità esterna rispetto alle parti del conflitto che sia investita del compito di mantenere la pace, il Re riesce a svolgere questo ruolo in quanto emanazione di questa entità (Stato) concetto che si vede nel Principe di Macchiavelli (scritto nel '500, emerso già prima) = Stato inteso con riferimento allo Stato maggiore (insieme di persone nel gruppo di comando vicino al principe), questo processo di entità astratta a cui attribuire l’estremo potere di comando è successivo. Viene compiutamente teorizzato soprattutto nel corso dell’800, prima grazie a teorici come Hobbes (uno dei principali teorici che utilizza questo nuovo concetto) nel “Leviatano” = realtà che detiene il supremo potere di comando e prevale su tutti gli altri poteri che si evidenziano in una comunità politica; poi compiutamente teorizzato nella dottrina tedesca dell’800, dove si teorizza che lo Stato sia il risultato della combinazione di 3 elementi c.d. costitutivi: popolo, territorio e governo Stato è la sintesi di questi 3 elementi.

Forme di stato

In base a come questi 3 elementi si combinando tra di loro vengono isolate delle diverse forme di stato, le quali sono classificate su 2 direttrici, dove l’elemento di riferimento di entrambe è il governo, nel primo caso il modo in cui il governo si rapporta al popolo, nel secondo caso come il governo si rapporta al territorio:

Prima direttrice: rapporto governo-popolo

Prima direttrice guarda a come le norme di un determinato ordinamento configurano il rapporto tra il governo e il popolo, da questo punto di vista si isolano i concetti di:

• Stato assoluto: in cui tutto il potere è dell’elemento governo, cioè dell’elemento autoritario, nello specifico in questo caso del Re, e ai cittadini non spettano dei diritti ma solo doveri, tant’è che si parla non di cittadini ma di sudditi (nel senso che sono sottomessi alla volontà del sovrano).
• Stato di diritto: lo stato assoluto viene superato dallo stato di diritto, dove si riconoscono dei diritti ai cittadini nei confronti di chi esercita il potere, tant’è che chi esercita il potere non può più esercitarlo in modo arbitrario ma sulla base della legge in virtù del principio di legalità, principio fondamentale dello stato di diritto.
• Stato democratico: lo stato di diritto si evolve nello stato democratico, che è la forma di stato in cui oltre ai principi che caratterizzano lo stato di diritto si aggiunge il suffragio universale (si riconosce il diritto di voto a tutti).
• Come antagonisti dello stato democratico si individuano:
  • Stato totalitario: esempi stato fascista e stato nazista.
  • Stato socialista: che a sua volta è una forma di stato antagonista dello stato democratico e si sviluppa dalle dottrine e teorie marxiste del comunismo.

Seconda direttrice: rapporto governo-territorio

Seconda direttrice, dove si parla di forme di stato, guarda al rapporto che si stabilisce tra il governo e il territorio, da questo secondo punto di vista:

• Stato unitario accentrato: Stato in cui si riconosce il minor grado possibile di autonomia alle realtà locali, ai territori che compongono lo stato – forma di stato che spesso coincide con lo stato assoluto. Esempio tipico: Francia, nonostante abbia progressivamente riconosciuto una serie di autonomie alle realtà territoriali, oggi anche la Francia si articola in regioni e prevede una seconda camera di rappresentanza territoriale; quindi, ha superato il modello dello stato centrale in senso stretto, ma tutt’ora permane un forte accentramento dei poteri.
• Stato confederale: accordo che si muove nel piano del diritto internazionale, con determinate finalità, ciascun stato mantiene la propria sovranità. È la premessa per arrivare ad uno stato federale. La confederazione è una realtà in cui ciascun Stato mantiene la propria identità e sovranità, è un accordo che si fa sul piano internazionale.
• Stato federale: (opposto allo Stato accentrato) è il risultato dell’unione di stati preesistenti, solitamente succede che una serie di stati, in un primo momento hanno costituito una confederazione con determinate finalità, man mano la confederazione acquista un maggiore legame e i poteri della confederazione sono superiori e gli stati perdono la sovranità, così questi ultimi diventano parti componenti. Massimo di autonomia alle realtà territoriali locali. Esempi: Stati Uniti, altro esempio è la Svizzera, nata come un’alleanza militare tra una serie di piccoli stati che da soli sarebbero stati troppo deboli e si unirono per avere una realtà più forte, progressivamente si sono uniti e hanno dato vita ad una federazione (prima confederazione).
• Stato regionale: a metà strada tra lo stato accentrato e federale c’è lo stato regionale prevede più autonomia dello stato accentrato perché riconosce il ruolo delle realtà locali ma minore autonomia dello stato federale. Normalmente si parte da uno stato accentrato e attraverso il progressivo riconoscimento di quote di autonomia alle realtà territoriali si arriva alla configurazione di uno stato regionale. Esempio: Italia, con l’unificazione che si definisce nel 1865 (unità d’Italia), il modello che emerge è accentrato, modello che rimane in vigore per tutto lo statuto albertino e aumenta con lo stato fascista, come creazione di questo forte accentramento che aveva caratterizzato l’esperienza italiana con la costituzione del ’48 si introduce il modello delle regioni, dando vita al primo caso di stato regionale, oltre ad essere previsto in una carta costituzionale diviene anche nella realtà.

Tra queste forme diverse di stato è in atto un progressivo processo di avvicinamento, i confini sono sempre meno netti, ciò vale per i rapporti tra lo stato federale e regionale, ma neanche dello stato accentrato. Esempio: ci sono degli stati che hanno attraversato tutte e tre le forme di stato, come per esempio il Belgio Nasce come uno Stato accentrato, sul modello francese, si trasforma in uno stato regionale (particolare perché le regioni non sono definite solo sulla base del territorio ma anche sulla base delle comunità, intesa come appartenenza etnica, che convivono), poi alla fine è diventato uno stato federale. Tra l’altro passaggio anomalo nel Belgio in quanto la transazione finale è lo stato federale. Ciò poteva accadere anche per l’Italia, dopo l’approvazione della Carta costituzionale Repubblica diventa uno stato federale ma con le riforme del '99 e del 2001, del Titolo V, l’idea era che si potesse convertirla a stato federale ma ciò non accaduto perché mancano dei elementi per definire questo passaggio ma ha comportato comunque dei cambiamenti.

Il fatto che non siano così distinti i confini fa sì che uno stesso Stato possa transitare da un modello all’altro. Differenze tra Stato federale e regionale normalmente lo Stato federale è la fusione di una serie di Stati preesistenti; nello Stato regionale parte da uno Stato accentrato nel quale si riconoscono, progressivamente, quote di autonomia alle realtà territoriali processo di formazione opposto.

Caratteristiche e differenze tra stato federale e regionale

• Criteri per il riparto della funzione legislativa: sia nello Stato federale che regionale si prevede che abbiamo l’esercizio della potestà legislativa, quest’ultima viene ripartita in modi differenti:
  • Negli Stati regionali si indicano quali siano le competenze legislative delle regioni lasciando la competenza residuale allo Stato centrale; quindi, si indica cosa possono fare le regioni (solitamente elenco di materie) tutto ciò che non è attribuito alle regioni è di potestà legislativa dello Stato.
  • Negli Stati federali il criterio è l’opposto, le competenze dello Stato centrale sono il risultato di trasferimenti di sovranità degli Stati federati, e sono indicati in modo puntuale le competenze dello Stato centrale, e le competenze residuali sono degli Stati federali (ciò che non è previsto come competenza dello Stato centrale), perché ci si arriva da delle confederazioni.
• Presenza di una seconda Camera di rappresentanza territoriale: altra caratteristica degli Stati federali, i parlamenti degli Stati federali solitamente sono parlamenti bicamerali che rientrano nella categoria del c.d. bicameralismo zoppo o differenziato = cioè le due camere hanno competenze e rappresentanze diverse: 1 camera di rappresentanza politico-generale (camera con maggiori poteri) e 1 camera di rappresentanza territoriale (dove sono rappresentati gli Stati che compongono lo Sato federale e attraverso la loro presenza, in questa seconda camera, hanno modo di interagire con lo Stato centrale quando, questo, assume decisioni che riguardino le comunità locali; per questo motivo questa camera ha solo poteri per interagire con lo Stato centrale).
  • Esempio: Stati Uniti, dove il senato è composto da 2 rappresentanti per ogni stato membro, vengono eletti dai cittadini ma quello che si rappresenta è lo stato membro in quanto tale – si rappresenta lo Stati in quanto enti costitutivi dello Stato federale – e non sono rappresentati i cittadini che vivono in quegli stati, questi ultimi sono rappresentati nell’altra camera. Addirittura, vi sono Stati federali in cui i componenti della seconda camera non sono eletti dai cittadini ma direttamente dagli Stati. Esempio: Germania, dove la seconda camera è composta da membri designati dai Lander, cioè dagli Stati membri della confederazione tedesca (esplicito che in quella camera sono rappresentati gli Stati e non i cittadini). Generalmente, negli Stati federali c’è questa seconda camera che ha rilevanza molto significativa, ma anche negli Stati regionali c’è una seconda camera di rappresentanza territoriale.
  • Per quanto concerne l’Italia è molto sfumato perché il nostro costituente si è limitato a dire che il Senato è eletto su base regionale; quindi, questo vuol dire che i collegi elettorali, per il Senato, sono costituiti dalle singole regioni ma non si è arrivati al punto di dire che il Senato è una camera di rappresentanza territoriale (è stato richiesto ma senza andare in porto). Esempio: Spagna, la seconda camera è maggiormente condizionata dalle autonomie regionali.
• Esistenza di un sistema di giustizia costituzionale per la soluzione dei conflitti tra i diversi livelli territoriali: altra caratteristica degli Stati federali è l’esistenza di un sistema di giustizia costituzionale che risolva i conflitti tra gli Stati membri e lo Stato centrale anche in Italia = competenza della Corte costituzionale (è di decidere sui conflitti tra Stato e Regioni), anche questa è una caratteristica tipica degli Stati federali ma prevedere un meccanismo di soluzione si trova anche in ordinamenti regionali, come quello Italiano.
• Sistema fiscale: altra caratteristica degli Stati federali è di riconoscere maggiore autonomia agli Stati membri sul piano finanziario, riferimento al federalismo fiscale, ogni Stato riscuote le proprie tasse e poi trasferisce una parte delle proprie entrate allo Stato federale, non è lo Stato federale che incassa e poi trasferisce le risorse agli Stati membri o alle regioni. Dal punto di vista fiscale gli Stati membri hanno una quota di autonomia superiore rispetto agli stati regionali, o a maggior ragione nello Stato accentrato. È vero che progressivamente si è attribuita una maggiore autonomia fiscale alle regioni. Esempio: Italia, con la riforma del 2001, previsto che le regioni abbiamo un’autonomia più ampia in ambito fiscale, è vero che ancora tale autonomia non è tradotta in pratica ma a livello costituzionale è stata riconosciuta.
• Carattere statuale delle entità federate: una caratteristica dello Stato federale, che generalmente non si riscontra nello Stato regionale, è quella di avere competenze in tutte le funzioni fondamentali dello Stato: legislativa, esecutiva e giurisdizionale (3 poteri dello Stato principio di separazione dei poteri). Lo Stato regionale esercita in misura minore, rispetto allo Stato federale, la funzione legislativa ed esecutiva, ma non giurisdizionale; mentre, lo Stato accentrato riconosce autonomia soltanto per la funzione esecutiva, cioè l’attività amministrativa.

Le regioni nell’Italia unita

La storia delle Regioni in Italia è piuttosto risalente, il primo passaggio si ha subito dopo la realizzazione dell’unità d’Italia. [L’unità d’Italia ha visto vari passaggi: il primo si concluse nel ’60; secondo passaggio, nel ’65 quando vengono annesse anche le Regioni del Veneto, che in precedenza erano controllate dall’Austria; infine, la presa di Porta Pia nel ’70 a seguito della quale viene annesso anche lo Stato pontificio]

Un passaggio importante si ha con la Proposta Cavour-Minghetti (1861): Regioni come consorzi obbligatori di province guidati da una commissione eletta dai Consigli provinciali e presiedute da un Governatore nominato dal Ministro degli interni. Già nel 1861, nel nuovo parlamento del Regno d’Italia, si propone la creazione di regioni, che non hanno nulla a che vedere con le regioni previste dalla Costituzione del 1948, quindi non regioni con cittadini che eleggono i componenti degli organi; però, dal punto di vista territoriale, si era introdotta l’idea che lo Stato unitario potesse essere diviso in regioni proposta rapidamente abbandonata e rigettata perché si ritenne che fosse troppo pericoloso parlare di regioni quando l’Unita d’Italia era appena stata aggiunta, pensiamo ai problemi del meridione (es. Regno due Sicilie che era stato conquistato militarmente dal Piemonte e c’erano forti resistenze all’integrazione del nuovo Stato unitario), si preferì non aprire dei fronti sui quali ci poteva essere il rischio che potessero esser fatte delle rivendicazioni da parte di parti del nuovo regno d’Italia che erano state acquisite in modo problematico; quindi, la proposta di questi uomini politici venne fatta cadere.

L’ipotesi federalistica non era sconosciuta, c’erano dei teorici molto importanti, ad esempio Cattaneo, che ipotizzavano per il nostro paese una struttura di tipo federale, però la strada che si intraprese fu un’altra, quella della c.d. piemontizzazione del paese, per cui tutti i territori invece di mantenere una propria autonomia furono annessi al Regno di Sardegna, che diventò Regno d’Italia. Una strada diversa fu quella adottata, negli anni ‘60, in Germania, la quale era costituita da una serie di Stati indipendenti l’uno all’altro, che furono unificati più o meno nello stesso periodo del nostro paese e il ruolo che in Italia fu svolto dal regno di Sardegna, in Germania venne svolto dalla Prussia, ma prevalse un modello di tipo federale, e non di tipo accentrato come per l’Italia; poi fu definitivamente sancito dalle leggi di unificazione amministrativa del Regno, del 1865, nel quale si applica un modello di tipo accentrato sul modello francese.

Con le Leggi di unificazione amministrativa del Regno (1865) (adottate dopo l’acquisizione del Veneto e della Lombardia; quindi, dopo la sconfitta dell’Austria): il modello che si adotta è fortemente accentrato, si abbandona l’apertura avviata nel 1861 da Cavour e Minghetti, ma è stato adottato il modello della Francia - il livello di autonomia che si riconosce alle realtà territoriali è minimo; ci sono i Comuni perché sono una caratteristica tipica del nostro paese, ci sono le Provincie ma sono concepite secondo il modello Napoleonico come dei presidi sul territorio dello Stato centrale. Le Provincie prevedono un prefetto e, quest’ultimo è un’emanazione del ministero dell’interno, l’idea è di avere un controllo sul territorio da parte dello Stato centrale e non di valorizzare il territorio. Questa è la situazione che si protrae fino all’avvento del regime fascista, quindi anni ’20 del ‘900, dove l’autonomia viene ulteriormente limitata, essendo uno Stato di tipo totalitario.