Appunti presi a lezione di Diritto amministrativo

Diritto agro-ambientale

Lezione del 17/02/2020: L'oggetto del corso di diritto agro-ambientale

Il primo studioso di diritto agrario che si interessò dell’ambiente fu Giovanni Galloni, un famoso politico. Galloni ebbe l’intuizione di questo collegamento: ambiente e diritto agrario. La materia era sempre stata collegata al tema della produzione agricola, e addirittura l’oggetto principale era quella dell’impresa agraria e dei contratti agrari. Un tema importante, anche perché negli anni '60 l’agricoltura riguardava un’ampia parte della popolazione e i temi dell’agricoltura erano politicamente rilevanti. Il problema della terra, della proprietà e dell’impresa. Infatti il percorso di chi studia questa materia era attraversato da interventi legislativi importantissimi e tali da poter far cadere un governo se non riusciti. Ma c’era anche un intervento costante della Corte Costituzionale che interveniva in una materia in cui il legislatore doveva regolare i rapporti di lavoro e di attività in agricoltura, e quindi frenare e innovare una normativa che era stata per lungo tempo fondata su un’idea di proprietà come potere assoluto nei confronti del bene terra e nei confronti di chi su quel bene lavorava.

Ad un certo punto Galloni vide che la materia veniva interessata dal tema ambientale e fu il primo in Italia, all’università di Roma, ad inserire il tema ambiente in un corso di studi che per tradizione era sempre dedicato all’impresa agraria, cioè all’attività agricola su quel bene. Egli incominciò con una frase destinata a diventare famosa: “L’ambiente e l’agricoltura si incontrano sul territorio”. Questa è una metafora che ha tutti i pregi e tutti i difetti delle metafore, cioè è tanto suggestiva quanto incerta. Infatti dire agricoltura e ambiente si incontrano sul territorio non si sa cosa significa. Ma non c’è solo questa incertezza sul verbo, c’è anche l’incertezza sui soggetti che si incontrano, cioè l’agricoltura e l’ambiente. Quindi su cosa significa ambiente e cosa significa agricoltura.

Definizione di ambiente nel diritto

Cosa significa ambiente nel diritto? Nei testi normativi la definizione di ambiente non la troviamo. Tuttavia c’è una cosa abbastanza particolare che ci fa capire quanto sia difficile individuare il significato di questa parola, che è ambigua e incerta. Vediamo ora quanto incerta e ambigua: un manuale di diritto ambientale inizia prendendo spunto da un libro francese di diritto ambientale e esprime così: “Ambiente è un termine che ad un primo approccio esprime in maniera forte passioni, speranze e incomprensioni. Secondo il testo in cui è utilizzato sarà inteso come un’idea, un tema di contestazione, un ritorno alla terra, un nuovo terrore dell’anno duemila legato alla imprevedibilità delle catastrofi ecologiche.”. Questa definizione è scritta bene però è completa? No, perché l’ambiente è usato anche in altri mille sensi; nel lavoro c’è l’ambiente lavorativo, intellettuale, familiare e l’attenzione cade anche su altri ambienti come l’ambiente naturale ecc.

Si tratta di immagini e di sensazioni che per chi deve interessarsi del diritto hanno poco senso. Allora in questo turbinio di sensazioni ed immagini dobbiamo trovare il punto di riferimento e vedremo come sia difficile. Molti sono stati i tentativi di classificare, di individuare l’ambiente e le conclusioni che può trarre il giurista quali sono. Anzitutto non ci sono testi normativi da cui trarre la definizione. C’è stato un tentativo di dare una pluralità di definizioni di ambiente, ma ormai si tende a dare una definizione unitaria e cioè l’ambiente va inteso come equilibrio ecologico, della biosfera o dei singoli sistemi di riferimento; tutela dell’ambiente va intesa come tutela dell’equilibrio ecologico, della biosfera e dei sistemi di riferimento.

Etimologia della parola ambiente

Per capire la complessità del tema e per capire come sia stata necessaria un’evoluzione della storia, dei fatti e del pensiero possiamo guardare al significato etimologico della parola ambiente. Cosa vuol dire ambiente? Guardiamo l’etimologia e vediamo che l’origine della parola ambiente è antropocentrico cioè l’uomo è al centro e il resto sta attorno; niente può rompere questo equilibrio. In italiano ambiente deriva dal latino “ambients” che è il participio presente di ambire, un verbo che significa circondare (l’ambiente è ciò che circonda l’uomo). Lo stesso prefisso “amb” indica intorno. In altre lingue europee assistiamo alla stessa etimologia.

Allora l’uomo che è visto come centro del mondo e quindi capace di plasmare un ambiente che è stato creato apposta per le sue necessità. Questa è una visione antropocentrica, risalente al mondo greco-romano, e avvalorata dal pensiero cristiano occidentale. Tuttavia su questo ha inciso nel tempo lo sviluppo di tecnologie a forte impatto ambientale, conoscenze scientifiche che hanno determinato la consapevolezza dei rischi che l’uomo corre. Quindi ciò ha fatto traballare l’idea di una maggiore consapevolezza dei rischi che l’uomo corre e il superamento dell’idea antropocentrica dell’ambiente.

Uso del termine ambiente

• In senso spaziale: es. abitazione, parte di un locale dove si vive l’attività.
• In senso figurato: condizioni sociali, culturali, storiche e geografiche in cui si vive.
• In senso scientifico, che però dipende dalla scienza alla quale si fa riferimento. Per la geologia l’ambiente è l’insieme delle condizioni fisiche, chimiche e biologiche entro le quali un minerale si forma. In chimica è la natura chimica di una soluzione, acida o alcalina, nella quale avviene una reazione.

Abbiamo parlato della scienza ma anche al di fuori della scienza c’è l’ambiente politico, l’ambiente abitativo. Tutti questi ambienti hanno un aspetto in comune, quando si parla di ambiente, cioè mettono in relazione loro con le cose. Il secondo aspetto comune è che l’ambiente può essere alterato da agenti esterni e in tutte queste immagini sempre l’alterazione è definita inquinamento, l’inquinamento può variare a seconda della natura, dell’origine o del risultato.

Concezione ecologica dell'ambiente

Ecco questa visione che guarda singoli profili, anche scientifici, sembra poter essere inglobata nella concezione ecologica, l’accento cade sull’ecologia. Vedete anche il termine ecologia da il suo significato perché deriva dal greco e vuol dire “studio della casa”. Ebbene è stata coniata nel 1866 e la definizione originaria era “Totalità delle scienze, delle relazioni e dell’organismo con l’ambiente, comprese tutte le condizioni dell’esistenza nella loro accezione più ampia”. Quindi contrariamente a quello che si può credere, l’ecologia non è la scienza che si occupa e che studia la protezione della natura o la protezione dall’inquinamento ma è uno studio interdisciplinare che chiede il contributo di più discipline; in essa confluiscono geografia, medicina, antropologia, botanica, sociologia ecc. Quindi si occupa dei rapporti tra esseri viventi e l’ambiente fisico in cui vivono.

Allora ecco che in questo quadro, l’ecologia analizza le relazioni all’interno di diversi livelli spaziali, la biosfera è il luogo della terra che va da 10 000 metri sopra il livello del mare a 10 000 metri sotto il livello del mare. La biosfera è il livello in cui è possibile la vita, ecco perché “biosfera” (sfera della vita).

Il concetto di ecosistema

Allora centrale diventa in questo modo il termine e il concetto di ecosistema, la definizione risale al 1935 e Darley la definì come “L’insieme degli elementi viventi e non viventi che in uno stesso spazio fisico, sono legati e tenuti in equilibrio da una serie di relazioni complesse interdipendenti”. Gli elementi tenuti insieme in equilibrio danno luogo all’ecosistema. L’ecosistema può essere definito l’insieme degli organismi viventi dell’ambiente fisico circostante e delle relazioni bioetiche, chimiche e fisiche all’interno di uno spazio della biosfera (contiene gli esseri viventi). È un sistema aperto questo dell’ecosistema: da un lato c’è il flusso dell’energia dall’esterno all’interno e dall’altro c’è il ricircolo interno della materia; allora l’ecosistema è un sistema aperto caratterizzato da questo flusso. Quindi non c’è un sistema chiuso e facilmente delimitato, perché la delimitazione spaziale dell’ecosistema è collegata alla necessità di descrivere l’ecosistema, dalla necessità di limitare l’ambito analitico del sistema da parte di un ricercatore. Uno che si interessa dell’ecosistema “lago” per studiare questo ecosistema dovrebbe come minimo allargare i confini al bacino. Ecco che allora la difficoltà di cogliere un ecosistema perché come qualcuno ha detto: “Né la terra né l’intestino di un dromedario sono sistemi chiusi, perché sia la terra sia l’intestino del dromedario ricevono da un lato energia (la luce solare) e dall’altra liberano energia”; per questo possono essere considerati ecosistemi. Quindi sarà ecosistema il deserto, l’oasi al suo interno e l’intestino del dromedario.

Allora la delimitazione spaziale dell’ecosistema è collegata alla necessità di descriverlo e quindi limitare l’ambito dell’analisi da parte del ricercatore. Anche l’ecosistema, oltre a essere definito come sistema aperto, può dar luogo a sotto definizioni dell’ecosistema stesso, e c’è:

• Ecosistema naturale: laddove la presenza umana è assente o irrilevante rispetto a quella delle altre specie (es. deserto, calotte polari, la taiga siberiana). È un ecosistema naturale dove l’uomo non c’è o comunque la presenza dell’uomo è irrilevante.
• Ecosistema modificato: dove l’uomo c’è, la presenza non è irrilevante ma la presenza è incapace di modificare gli equilibri (es. i villaggi con agricoltura di sussistenza nelle savane africane). L’ecosistema è parzialmente modificato però l’uomo è praticamente irrilevante per la modifica del sistema delimitato.
• Ecosistema coltivato: c’è una forte presenza umana però c’è un certo grado di naturalità (es. le coltivazioni collinari, agli ambiti sciistici montani). C’è un’incidenza maggiore dell’uomo.
• Ecosistema costruito: qui la presenza umana è strutturante, il punto di partenza è sconvolto dall’uomo.
• Ecosistema degradato: è il sistema decaduto dalla condizione di equilibrio ecologico di cui la stessa umana sopravvivenza è a rischio.

Questo che abbiamo detto vi impone di scegliere un certo rapporto tra ecosistema e ambiente, perché magari l’ambiente contiene una pluralità di ecosistemi.

Prospettiva giuridica sull'ambiente

Quello che ci interessa dire è che di fronte all’ambiente visto in questo modo, i tentativi di costruire una figura in termini giuridici sono falliti. Ormai da tempo sia il legislatore, sia gli studiosi del diritto ambientale e sia i giudici hanno correttamente rinunciato a definizioni giuridiche, perché? Perché il rischio è di andare o in una eccessiva vaghezza o in una eccessiva parzialità nella descrizione di una pluralità di oggetti. Ormai c’è una certa concordia nel rinunciare ad una nozione giuridica di ambiente. Però quello che abbiamo detto mette in evidenza che le caratteristiche oggettive dell’ambiente possono essere rappresentate, nel modo più efficace, quando il giurista accetta di adottare un approccio interdisciplinare. L’approccio interdisciplinare è quello che è caratteristico del contributo offerto dalle scienze ecologiche. Allora ecco che in quest’ottica la nozione di ecosistema, autonomo rispetto agli altri ecosistemi, e il concetto di biosfera, come complesso di tutti gli ecosistemi, costituiscono il momento di sintesi delle diverse forme di vita e dei diversi valori ambientali. Quindi è proprio grazie all’elaborazione dell’ecologia, che ricostruisce l’ambiente come l’insieme delle condizioni fisiche, chimiche e biologiche, permette di favorire la vita degli esseri viventi. È possibile ritenere che l’ambiente consista nell’equilibrio ecologico, di volta in volta, della biosfera o dei singoli ecosistemi individuati. Quindi l’equilibrio ecologico, la biosfera e i singoli sistemi di riferimento danno l’equilibrio. Se si altera quell’equilibrio abbiamo l’inquinamento. La tutela dell’ambiente va intesa come al tutela dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli ecosistemi considerati. In questo modo si concilia due opposte esigenze:

• Da un lato abbiamo una definizione abbastanza completa, significativa che rappresenta il nucleo essenziale dell’oggetto dell’ambiente (la peculiarità è l’equilibrio ecologico di volta in volta preso in considerazione nella biosfera o nel singolo ecosistema).
• Dall’altro lato è una cosa di cui il giurista ha sempre bisogno e cioè di conoscere i limiti della scienza giuridica. La scienza giuridica e il linguaggio giuridico sono impotenti al fornire da soli un concetto ontologicamente indeterminabile di ambiente. Non troviamo norme che ci definiscono l’ambiente.

Questo rifarsi ad un’idea unitaria di ambiente così ricavata dal tempo (l’ambiente consiste nell’equilibrio ecologico di volta in volta della biosfera o dei singoli ecosistemi di riferimento. La tutela dell’ambiente va intesa come tutela dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli altri ecosistemi individuati) ha due conseguenze. Ora i giuristi rinunciano a dare una pluralità di nozioni giuridiche di ambiente e si afferma una tesi unica dell’unicità della biosfera.

Conseguenze giuridiche

• La prima conseguenza è questa: quando uno dei temi che il giurista deve studiare quando si parla dell’ambiente, e una delle parla che più si trovano nel linguaggio di chi vanta l’esigenza dell’ambiente, è il parlare di diritto all’ambiente. Vedete questo dà luogo a numerosi equivoci, il rifarsi ad una nozione unitaria generale consente di utilizzare l’espressione di diritto all’ambiente; differenza tra diritto dell’ambiente e diritto all’ambiente: il diritto dell’ambiente è il diritto oggettivo cioè il complesso delle norme che riguardano l’ambiente; il diritto all’ambiente è un diritto soggettivo. Ebbene qua bisogna intenderci, noi possiamo non rinunciare all’espressione diritto all’ambiente ma non può essere usata con il significato tecnico di diritto soggettivo. Perché quando si usa dal punto di vista del giurista, dire diritto sottintende soggettivo. Qui l’espressione diritto ha un senso atecnico nel senso che può talora essere un vero e proprio diritto soggettivo in altri casi invece abbiamo un interesse legittimo (che non arriva al rango di diritto soggettivo) e può essere anche un semplice interesse.
• La seconda conseguenza: il diritto ambientale come diritto della tutela dell’equilibrio ecologico e allora questo così generico fa rientrare, nell’ambito del diritto ambientale, anche discipline che in via prevalente perseguono finalità di tutela dell’interesse economico. Le discipline relative alla tutela dell’aria, della tutela dell’acqua, alla tutela del rumore, allo smaltimento dei rifiuti ecc. sono tutte discipline che nella loro varietà fanno parte del diritto ambientale inteso come diritto della tutela dell’equilibrio ecologico.

Il punto debole della concezione monistica sta nel fatto che essa ha un carattere finalistico, indica gli obiettivi rimanda però per quello che riguarda la definizione dell’oggetto. Non è indicato l’oggetto ma le finalità che ha. Il pregio è che la prospettiva ecologica non fa venir meno né la prospettiva economica né la prospettiva sociale. L’obiettivo ecologico non è quello di ambienti naturali ma quello delle situazioni concrete dove l’uomo e gli esseri viventi operano e così lo hanno strutturato nei millenni. Cioè non prende (questo è il pregio) un sistema che non esiste, un sistema che ci sarebbe se l’uomo non ci fosse ma è un sistema che guarda come abitato da un uomo per sempre. Per noi che dobbiamo fare il tema diritto agro-ambientale c’è un pregio ulteriore e cioè questo modo di individuare l’ambiente ha discipline di confine e getta all’esterno materie che pur avendo collegamenti e connessioni con l’ambiente e con il diritto dell’ambiente sono caratterizzate dalla prevalenza di finalità diverse. Allora rientrano nel territorio appartenente al diritto dell’ambiente la disciplina dell’impatto ambientale e del danno ambientale perché sono strumenti rivolti alla tutela dell’equilibrio ecologico. Poi ci sono le materie i cui obiettivi sono diversi ma hanno ad oggetto la tutela del territorio.