Appunti Diritto urbanistico

DIRITTO URBANISTICO

prof. Annalisa Giusti

1. Le nozioni base preliminari

Domande di autovalutazione modulo 1

2. La pianificazione: le amministrazioni e il governo del territorio

3. La funzione urbanistica

1) La disciplina nazionale del procedimento di pianificazione: il piano regolatore generale

2) Le esperienze regionali di pianificazione

3) La pianificazione attuativa

Domande di autovalutazione pianificazione

4. Le espropriazioni per pubblica utilità e l’edilizia pubblica

Domande di autovalutazione espropriazioni

5. La disciplina dell’attività edilizia: il T.U.E.

6. La rigenerazione urbana

principali abbreviazioni

Legge: l.

Legge costituzionale: l.c.

Decreto-legge: d.l.

Decreto legislativo: d.lgs.

Decreto del Presidente della Repubblica: d.p.r.

Decreto ministeriale: d.m.

Decreto interministeriale: d.i. MODULO 1: LE NOZIONI PRELIMINARI

Introduzione alle fonti del diritto: le fonti del diritto interno e del diritto europeo

Materiale di studio: manuale, cap. 1, par. 1, 2, 3 e materiale Unistudium modulo 1

Il diritto e l’ordinamento giuridico

Il diritto è l’insieme delle norme giuridiche che regolano la convivenza di una comunità. Le norme

giuridiche si distinguono da quelle morali, religiose o di costume perché sono obbligatorie e imposte

dall’ordinamento.

L’insieme delle norme giuridiche forma l’ordinamento giuridico, cioè un sistema di regole organizzate

gerarchicamente: le norme inferiori devono rispettare quelle superiori.

I caratteri principali della norma giuridica sono:

effettività: tutela concreta degli interessi della collettività;

• coattività: possibilità di imporre il rispetto della norma tramite sanzioni;

• esteriorità: disciplina dei comportamenti esterni;

• generalità e astrattezza: la norma si rivolge a categorie generali e non a singoli casi concreti.

• LE FONTI DEL DIRITTO

LA COSTITUZIONE

Con Costituzione in senso normativo si intende un testo normativo posto all’apice della gerarchia delle

fonti di un determinato ordinamento: la Costituzione è la norma più importante di un ordinamento e

tutte le altre leggi devono rispettarla.

Stabilisce i principi, i valori e i diritti fondamentali della società:

- Vertice formale: ci indica quali sono le fonti del diritto e i soggetti da cui provengono;

- Vertice sostanziale: stabilisce i valori, i principi e i diritti fondamentali che vincolano tutte le

norme inferiori.

L’articolo 139 vieta di cambiare la “forma repubblicana” (art.138) dello Stato. Tuttavia, si ritiene che

esistano altri principi fondamentali (limiti impliciti) che non possono essere modificati, come il valore

della dignità umana e i diritti inviolabili a essa connessi, la sovranità popolare, la laicità dello Stato e

l’uguaglianza.

La Costituzione italiana è una Costituzione rigida, perché può essere modificata solo attraverso il

procedimento aggravato previsto dall’art. 138 Cost. Le leggi costituzionali devono essere approvate

due volte da entrambe le Camere e, in alcuni casi, possono essere sottoposte a referendum

costituzionale.

La Costituzione può essere interpretata in modi diversi nel tempo. A volte possono nascere conflitti tra

alcune leggi e la Costituzione, come nel caso dei D.P.C.M., che possono essere giustificati dalla tutela

della salute (art. 32) ma anche entrare in contrasto con la libertà personale (art. 13) e la libertà di

movimento (art. 16). Per risolvere questi conflitti, bisogna trovare un equilibrio tra i vari diritti.

Non tutte le leggi devono essere esplicitamente previste dalla Costituzione: a volte basta

un’interpretazione ampia dei suoi principi.

IL SECONDO LIVELLO: LE LEGGI E GLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE

Al secondo livello della gerarchia delle fonti del diritto troviamo le leggi – statali e regionali. 1

Le sfere di competenza fra Stato e Regione sono definite nell’art.117 Cost.

Al secondo livello troviamo anche gli atti aventi forza di legge (decreto-legge e decreto legislativo).

Le leggi statali (leggi primarie)

La legge ordinaria è la principale fonte legislativa ed è approvata dal Parlamento con il voto di

entrambe le Camere, come indicato nell’art. 70 Cost. (bicameralismo perfetto ).

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Il procedimento legislativo inizia con la presentazione di un disegno o progetto di legge, che può

provenire dal Governo, dai parlamentari, dal popolo (con almeno 50.000 firme), dai Consigli

regionali o dal CNEL.

Il testo viene esaminato dalle Commissioni parlamentari e votato da entrambe le Camere. Se

Camera e Senato approvano lo stesso testo, la legge viene promulgata dal Presidente della

Repubblica, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed entra normalmente in vigore dopo 15 giorni.

La legge regionale (ambiti di competenza)

Le leggi possono essere nazionali o regionali. L’articolo 117, modificato nel 2001, ha trasferito

alcune competenze dallo Stato alle Regioni, applicando il principio di sussidiarietà : chi è più

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vicino al problema deve occuparsi della sua regolamentazione. Anche Comuni, Province e Città

metropolitane possiedono autonomia normativa attraverso i propri statuti, riconosciuta dall’art.

114 Cost.

La disciplina della pianificazione urbanistica deriva sia da leggi statali sia da leggi regionali. Lo Stato interviene

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nella materia del governo del territorio fissando i principi generali, mentre le Regioni esercitano la potestà

legislativa concorrente disciplinando concretamente le attività urbanistiche nel rispetto dei principi stabiliti dalla

normativa statale.

I Comuni sono i soggetti che esercitano direttamente la funzione urbanistica attraverso gli strumenti di

pianificazione. Tuttavia, l’attività di pianificazione non viene svolta in modo isolato: i Comuni devono coordinarsi

con gli altri enti territoriali e con i territori confinanti, poiché le scelte urbanistiche adottate in un determinato

territorio producono effetti anche sulle aree vicine.

Il bicameralismo perfetto è un sistema parlamentare in cui le due Camere hanno gli stessi poteri e funzioni:

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entrambe devono approvare le leggi nello stesso testo perché siano valide.

Il principio di sussidiarietà significa che un compito deve essere svolto dall’ente più vicino ai cittadini (comune,

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regione) e solo se non è possibile, passa a livelli superiori (Stato o Unione Europea).

Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva su temi fondamentali come politica estera, moneta, rapporti

con l’Unione Europea e tutela dell’ambiente (solo lo Stato può emanare leggi in quelle materie).

Le Regioni possono invece legiferare su altre materie insieme allo Stato (potestà legislativa

concorrente ) o da sole su argomenti non riservati allo Stato (potestà legislativa residuale ).

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Difficoltà nell’interpretazione dell’articolo 117

L’interpretazione dell’articolo 117 può creare difficoltà perché alcune materie sono attribuite in modo

chiaro allo Stato o alle Regioni, mentre altre riguardano più ambiti contemporaneamente. In questi casi

possono nascere conflitti su chi abbia il potere di fare le leggi, ed è la Corte costituzionale a stabilire a

chi spetti la competenza.

Se il Governo ritiene che una legge regionale abbia superato i limiti delle competenze della Regione, può

impugnarla davanti alla Corte costituzionale entro 60 giorni dalla sua pubblicazione. Allo stesso modo,

anche le Regioni possono contestare leggi dello Stato o di altre Regioni quando ritengono che violino le

proprie competenze.

A chi spetta il ruolo di “arbitro” e “Interprete”: la Corte costituzionale (art. 127)

La Corte costituzionale svolge il ruolo di arbitro e interprete nei conflitti tra Stato e Regioni sulle

competenze legislative (art. 127 Cost.).

Il Governo può impugnare una legge regionale davanti alla Corte costituzionale se ritiene che la

- Regione abbia legiferato su materie che non le spettano (ricorso), entro 60 giorni dalla

pubblicazione della legge.

La Regione può impugnare una legge dello Stato, un atto avente forza di legge o una legge di

- un’altra Regione se considera lesa la propria competenza. Anche in questo caso il ricorso va

presentato entro 60 giorni dalla pubblicazione.

La decisione finale spetta alla Corte Costituzionale, che decide:

se la legge è conforme → resta valida

- se è incostituzionale → viene annullata (in tutto o in parte)

-

Rapporto tra legge statale (LFU) e leggi regionali

Pur nel rispetto dei principi stabiliti dalla legge fondamentale urbanistica del 1942 (LFU), le leggi

regionali hanno progressivamente introdotto modelli di pianificazione diversi da quello originariamente

Potestà legislativa concorrente: la determinazione dei princìpi fondamentali è riservata alla legislazione dello

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Stato; le Regioni dettano le regole specifiche (nel rispetto dei principi).

Concorrente: competenza legislativa in cui lo Stato stabilisce i principi fondamentali validi a livello nazionale e le

Regioni emanano le norme di dettaglio nel rispetto di tali principi.

Potestà legislativa residuale: spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non

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espressamente indicata

previsto dalla normativa statale. La LFU stabilisce infatti che il piano regolatore generale (PRG) debba

essere redatto secondo specifici contenuti e una determinata struttura. Tuttavia, confrontando il

modello di piano previsto dalla legge statale con quelli disciplinati dalle leggi regionali, emerge che solo

poche regioni mantengono ancora il modello originario. Nella maggior parte dei casi i principi della legge

statale vengono rispettati, ma attraverso strumenti e forme di pianificazione differenti. Per questo

motivo, nello studio della materia si parte generalmente dalla legge statale, che fornisce le coordinate

di base per comprendere e interpretare le diverse leggi regionali, spesso molto eterogenee tra loro.

Le Regioni hanno sviluppato leggi dettagliate che:

Limitano nuove espansioni urbane

Regolano l’insediamento di nuove costruzioni

La funzione urbanistica può tutelare valori fondamentali:

Residenzialità (evitare la gentrificazione)

Spazi verdi pubblici, riqualificazione territoriale, presidi comunitari o sanitari

La Corte Costituzionale verifica che le leggi regionali rispettino:

Costituzione

LFU

Gerarchia normativa

Tentativi di riforma della legge urbanistica statale

Nel tempo sono stati avviati diversi tentativi di riforma della legge urbanistica statale, con l’obiettivo di

aggiornare la disciplina originaria del 1942. Tuttavia, questi tentativi non sono andati a buon fine,

principalmente a causa di motivi politici e delle resistenze delle Regioni, che nel tempo hanno acquisito

un ruolo sempre più rilevante nella disciplina del governo del territorio.

Concetto di area interna e distanza dai servizi come indicatore di benessere territoriale

Nel governo del territorio assume rilevanza il concetto di area interna, utilizzato per analizzare le

condizioni di sviluppo e di accessibilità dei territori. Con questa espressione si indicano territori

caratterizzati da distanza significativa dai principali poli di servizi essenziali, minore accessibilità alle

infrastrutture e fragilità demografica ed economica.

Il criterio principale utilizzato per individuare le aree interne è il tempo di percorrenza necessario per

raggiungere i servizi fondamentali, in particolare: istruzione (scuole secondarie superiori), sanità

(ospedali con servizi completi) e mobilità (stazioni ferroviarie o principali nodi di trasporto). Un territorio

è classificato come area interna quando il tempo di percorrenza verso questi servizi supera determinate

soglie.

La distanza dai servizi essenziali è utilizzata come indicatore di benessere territoriale, perché una

maggiore distanza comporta generalmente minore accesso a opportunità e servizi, ridotta accessibilità

alle infrastrutture e peggioramento della qualità della vita. Queste condizioni possono determinare

spopolamento, invecchiamento della popolazione e fragilità economica. Per questo motivo il

benessere di un territorio non è misurato solo dal reddito, ma anche dalla capacità dei cittadini di

accedere ai servizi fondamentali.

Atti aventi forza di legge

Sono atti con stesso valore della legge ordinaria (stessa forza attiva e passiva), ma emanati dal

Governo. La loro validità è collegata al principio della riserva di legge, secondo cui alcune materie

possono essere regolate solo dalla legge o da atti ad essa equiparati, escludendo altre fonti come i

regolamenti.

Decreto Legislativo (art. 76): Il Parlamento delega al Governo la possibilità di legiferare su un

• argomento specifico tramite legge di delega, che non ha forza di legge sostanziale ma fissa le

condizioni: deve indicare un oggetto definito, stabilire i principi e criteri direttivi da seguire e

prevedere un termine di esercizio.

Il Governo, rispettando i limiti fissati dalla legge di delega (cornice), emana il decreto legislativo,

che ha forza di legge ordinaria, garantendo così il rispetto della riserva di legge.

Decreto-Legge (art. 77): Il Governo può emanarlo solo in situazioni di emergenza. Ha effetto

• immediato, ma deve essere approvato dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti perde validità.

Se non viene convertito in legge, il Parlamento può approvare una legge di sanatoria per gestire

le conseguenze della cancellazione e disciplinare gli effetti già prodotti nel periodo in cui era in

vigore.

La perdita di efficacia è detta decadenza: vengono meno tutti gli effetti prodotti nel frattempo.

I Regolamenti

I regolamenti sono norme che dettagliano e rendono applicabili le leggi statali, regionali e i decreti,

esercitando la potestà regolamentare e rendendoli più flessibili.

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Classificazione per livello territoriale

Statali: hanno potestà legislativa esclusiva (materie di legislazione esclusiva)

• Regionali: possono avere potestà concorrente o esclusiva, se lo Stato lo permette (materie

• concorrenti o esclusive se autorizzate dallo Stato)

Comunali: regolano materie di competenza locale (es. urbanistica, commercio), seguendo il

• principio di sussidiarietà.

I regolamenti statali principali sono:

1. Del Governo:

D.P.R.: se approvati dal Consiglio dei Ministri e emanati con Decreto del Presidente della

o Repubblica;

D.P.C.M.: se adottati solo dal Presidente del Consiglio, sono Decreti del Presidente del

o Consiglio dei ministri.

2. Ministeriali (D.M.): adottati da un singolo ministro.

3. Interministeriali (D.I): adottati da più ministri insieme.

Classificazione delle tipologie di regolamenti per funzione

Di esecuzione: applicano leggi e decreti.

• Di attuazione e integrazione: completano leggi che contengono solo principi generali.

• Indipendenti: disciplinano materie senza una legge specifica, ma senza sostituire norme

• riservate alla legge.

La potestà regolamentare disciplina nei dettagli le leggi: spetta allo Stato per materie esclusive, alle Regioni

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per le altre materie e a Comuni, Province e Città metropolitane per l’organizzazione delle proprie funzioni,

sempre nel rispetto delle leggi.

Criteri di risoluzione dei conflitti tra norme

Quando più norme disciplinano la stessa materia, si applicano alcuni criteri:

criterio gerarchico: prevale la norma di grado superiore;

• criterio cronologico: tra norme dello stesso grado prevale quella più recente;

• criterio di specialità: la norma speciale prevale su quella generale.

•

L’abrogazione può essere:

espressa, quando la nuova legge elimina esplicitamente la precedente;

• implicita, quando la nuova disciplina è incompatibile con quella precedente.

•

In generale la legge dispone solo per il futuro (principio di non retroattività), salvo eccezioni previste

dall’ordinamento.

Usi e consuetudini

All’ultimo livello della gerarchia delle fonti si trovano gli usi e le consuetudini, fonti non scritte che

derivano dalla ripetizione costante di determinati comportamenti nella convinzione della loro

obbligatorietà. Non possono essere in contrasto con norme di grado superiore.

Fonti del Diritto dell’Unione Europea

Diritto convenzionale Trattato sull’Unione Europea (UE)

Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)

Diritto derivato Atti vincolanti (regolamenti, direttive, decisioni)

Atti non vincolanti (raccomandazioni e pareri)

L'Italia, essendo parte dell'UE, deve adeguare le sue leggi alle norme europee, accettando alcune

limitazioni di sovranità.

Il diritto comunitario (convenzionale) deriva dai trattati, che sono accordi firmati dagli Stati membri. I

principali sono:

Trattato sull’Unione Europea (TUE): stabilisce i principi fondamentali dell’UE.

• Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE): regola le istituzioni europee e le loro

• politiche.

I trattati hanno lo stesso valore della Costituzione italiana. Tuttavia, se un principio europeo fosse in

contrasto con i principi fondamentali della Costituzione, questa potrebbe rappresentare un limite alla

sua applicazione.

Diritto Derivato dell’Unione Europea

Il diritto derivato è costituito da regolamenti e direttive, norme subordinate ai trattati UE.

Quando una materia è regolata sia dal diritto europeo che da quello nazionale, prevale il diritto

europeo.

Direttiva Europea: obbliga gli Stati membri a raggiungere un determinato risultato, ma lascia

• loro libertà sui mezzi (legge statale, regionale, decreto…). Se uno Stato non la attua entro il

termine previsto, può diventare direttamente applicabile (self-executing).

Regolamento Europeo: è direttamente vincolante in tutti gli Stati membri, senza bisogno di

• rec