Appunti lezioni Diritto urbanistico e legislazione urbana

Lezione 1 - 13/03

Gli ambiti trattati

Gli ambiti che andremo a trattare sono:

• Diritto urbanistico
• Diritto dell’edilizia
• Diritto delle opere pubbliche

Queste possono essere riassunte nel concetto di governo del territorio: ossia tutto il territorio nazionale, tutto il territorio italiano, studiato non nella sua morfologia ma rispetto al suo governo, ossia un'attività che vuole governare e determinare sul territorio.

In questo senso quello che ci dobbiamo chiedere per poter capire cosa c’entra il territorio con il diritto è domandarsi il perché deve esistere qualcuno che gestisce questo aspetto. È un'attività umana la quale in passato era incontrollata, oggi però non è così perché l’uomo deve controllare queste attività e in questo modo bisogna distinguere i limiti tecnici dai limiti giuridici.

Tecnico: posso costruire in tutti i luoghi? La morfologia di un determinato territorio mi permette di intervenire? Ecc… influenzate dalla natura e altri elementi, non vengono imposti da nessuno.

Giuridico: es. altezza dei soffitti, interventi su centri storici, edificabilità limitata o assente, preservazione del paesaggio, posso edificare su una costa? = norme giuridiche imposte che regolano la costruzione.

Non rispettare i limiti imposti può comportare degli effetti che possono influenzare gli abitanti ed è proprio per questo che esistono queste regolamentazioni, ad esempio edificio in una zona ad alto rischio sismico, valanghe ecc… le norme a tal proposito devono imporre dei requisiti appropriati al territorio e alle caratteristiche del territorio in cui io voglio andare a costruire.

Altro elemento è la quantità di edifici che voglio costruire e l'adeguamento di infrastrutture che devono essere presenti.

In relazione al territorio e alla sua urbanizzazione il diritto serve a far sì che la trasformazione e l’utilizzo del territorio soddisfi una serie di interessi che per la collettività siano rilevanti, tutela paesaggio, tutela patrimonio storico, viabilità, servizi offerti…

Urbanistica, edilizia e opere pubbliche

L’urbanistica è la pianificazione di come andrò ad utilizzare il territorio, come utilizzo ogni pezzo di territorio su cui io devo edificare, tutto in base ai servizi che io necessito.

Il diritto urbanistico permette di suddividere queste zone e sancire come le utilizzerò senza però andare ad intaccare direttamente il suolo. Quindi prima di costruire e modificare direttamente il suolo io applico delle norme o delle direttive che mi permettono di procedere poi in maniera corretta anche dal punto di vista normativo e giuridico.

Il diritto dell’edilizia è il diritto che disciplina la trasformazione del territorio, come bisogna costruire, secondo quali norme, quali caratteristiche estetiche, materiali, altezze ecc.

Le opere pubbliche sono parte dell’edilizia ma hanno come fine la realizzazione dell’opera pubblica, ospedale, università, strade… = opere che dei privati non si metterebbero mai a realizzare da soli, perché richiedono fondi troppo alti. Il diritto delle opere pubbliche disciplina quelle norme che permettono a una zona di avere tutte le infrastrutture necessarie, ciò fa parte del governo del territorio.

Una regola diventa giuridica quando qualcuno qualifica in termini giuridici quella condotta.

Cosa succede però se non rispetto la norma giuridica? Avrò una sanzione.

Distinzione tra diritto pubblico e diritto privato

Distinzione tra diritto pubblico e tra diritto privato:

• Diritto pubblico: diritto che disciplina l’attività dei soggetti pubblici e i loro rapporti con i soggetti privati, es. comune, università, INPS, Stato, uno dei due soggetti può imporre dei contenuti all’altro, in questo caso è il soggetto pubblico, es. se prendo una multa, i due soggetti non sono in una condizione paritaria perché ce ne sta uno che ha un potere autoritario.
• Diritto privato: disciplina il rapporto tra soggetti privati, rapporto volontario e paritario dove i soggetti esprimono il loro consenso.

I soggetti pubblici sono il comune, la polizia, l’università, lo Stato; possiamo dividerli in due categorie: enti pubblici territoriali (1) e enti pubblici non territoriali (2).

Enti le cui funzioni e denominazione è legata a una certa porzione di territorio, in Italia ci sono 4 livelli di enti pubblici territoriali e in ogni porzione di territorio coesistono 4 enti pubblici, comune, provincia/città metropolitana, regione e stato. Alcune competenze sono ripartite tra questi soggetti, es. la polizia è statale nonostante abbia dipartimenti sparsi per tutto il territorio ma fa parte della questura la quale fa parte del ministero degli Interni.

Esistono come enti pubblici e svolgono delle funzioni che non sono più legati a una certa porzione di territorio ma è come se fosse un proprio incarico istituzionale, es. banca d’Italia = non è una ramificazione dello Stato; INPS, università…

Troviamo poi i soggetti privati: noi, società, associazioni, fondazioni, scuole private ecc… persone fisiche e persone giuridiche, sono una creazione artificiale del giuridico; quest’ultime possono avere tutti i diritti giuridici che possiede una persona fisica, ovviamente non tutte ad esempio la reclusione ecc.

Governo del territorio tra pubblico e privato

Governo del territorio: in parte pubblico e in parte privato.

Se posso costruire, se possono mantenere un lotto, come devo mantenere un bene e come devo fare per costruire > diritto pubblico, imposizione dall’alto dell’utilizzo del territorio imposizione dei limiti, ciò accade anche per quanto riguarda le opere pubbliche.

Il diritto urbanistico edilizio non è unicamente pubblico ma è anche privato, in questo senso fin da subito entra in gioco il diritto di proprietà: il territorio in gran parte è di proprietà di soggetti privati ed è la disciplina di quello che io posso fare su una determinata area, è anche la disciplina propria del diritto di proprietà, e in questo senso ci sono delle regole che riguardano non il rapporto tra un soggetto pubblico e un soggetto privato ma ci sono delle regole che derivano dal rapporto di più soggetti privati.

Esempio: se due soggetti sono proprietari di due lotti vicini e se la normativa consente di realizzare quello che si vuole i due proprietari devono regolarsi attraverso i diritti dei privati, ad esempio devono costruire a 5 m di distanza = rapporti tra vicini/privati.

Proprietà privata: nasce con la rivoluzione francese dove la libertà dell’individuo inizia a farsi valere facendo diventare il soggetto un proprietario a tutti gli effetti permettendo lui di avere una serie di facoltà. Ciò si collega a questo settore perché secondo le norme vigenti la proprietà non è più completamente illimitata ma è indirizzata per quelle “funzioni sociali”, ossia limiti e regole che vengono imposti al proprietario per soddisfare la società, rapporto di due soggetti.

La pubblica amministrazione può imporre certi contenuti, questa capacità non è illimitata ma è determinata da una serie di regole e ordinamenti favorevoli al soggetto. I soggetti pubblici devono garantire una serie di passaggi affinché l’atto nei confronti del privato sia il più corretto possibile: procedimenti amministrativi e provvedimenti.

Fonti e soggetti coinvolti

Fonti: le norme sono giuridiche se c’è qualche atto che le rende tali e che ci impone di rispettarle; queste sono principalmente scritte e prendono il nome di fonti del diritto, ossia atti che producono effetti del diritto, es. codice stradale, costituzione, norme dell’Unione Europea… Ordinate in ordine gerarchico:

• Costituzione
• Norme dell’Unione Europea: es. regolamento dei dati personali, direttive della libertà di circolo dei laureati, libertà di soggiorno…
• Leggi e atti aventi forza di legge: 3 categorie di atti: 1 leggi ordinarie, atti approvati dal parlamento, senato e camera eletti dal popolo; 2 decreto legge, votato dal parlamento, es. quando ci hanno imposto di non uscire di casa con il Covid, per casi di urgenza; 3 decreto legislativo, votato dal governo, il parlamento lo approva ma il presidente della Repubblica decide chi lo deve formare, prima il governo fa una legge che deve essere delegata dal parlamento e poi viene convertita in un legge definitiva, per ragioni di disciplina tecnica.
• Atti amministrativi

Data e numero mi permettono di identificare in maniera precisa un decreto o una legge.

Lezione 2 - 20/03

Fonti del diritto

1. Costituzione: fonte primaria dentro la quale si possono trovare i principi fondamentali dell’ordinamento, le norme più importanti e come si producono; viene modificata dal parlamento il quale ha bisogno di una maggioranza di almeno 2/3 dei suoi componenti, se non c’è la maggioranza bisogna fare un referendum.
2. Fonti europee: gli atti che vengono prodotti dall’Unione Europea hanno un valore rispetto agli atti prodotti dalla legislatura italiana. Suddivisione tra regolamenti e direttive. I regolamenti una volta approvati dall’Unione Europea sono immediatamente validi ed efficaci, mentre le direttive devono essere convertite in legge dai parlamenti nazionali, es. direttiva green; lo scopo di queste fonti è introdurre delle norme che sono uguali per tutti i paesi dell’UE.
3. Fonti nazionali: legge, approvata dal parlamento, è lo strumento ordinario; decreto legge, approvato dal governo, per necessità e urgenza ma entro 60 giorni deve essere convertito in legge dal parlamento; decreto legislativo, approvato dal governo, prima il parlamento emana una legge di delega, materia troppo difficile per essere regolamentata da una legge, successivamente al termine della delega il governo adotta il decreto legislativo.
4. Atti amministrativi: tutti quegli atti generali che vengono adottati da una pubblica amministrazione; devono essere generali, potenzialmente idonei per essere applicati in più contesti, e adottati da una pubblica amministrazione ossia tutti i soggetti pubblici, es. università, comune, ministero… Qualsiasi di questi soggetti possono adottare atti amministrativi che sono vincolanti ma che stanno però al di sotto delle leggi.

Nell’ambito delle leggi il sistema si complica con l’esistenza delle leggi regionali, ogni singola regione può adottare delle leggi che sono proprie le quali si vanno a collocare sullo stesso piano delle leggi statali; questo è così perché è stato scritto nella costituzione, art. 11 > l’Italia ha consentito a una limitazione della sovranità, art. 117 (2001) norme statali = norme regionali.

Criteri di prevalenza tra le fonti

Criteri di prevalenza tra le fonti: 4 criteri.

• Criterio gerarchico: ordine di importanza delle varie fonti secondo le quali vengono applicate le leggi e seguite le norme, es. contrasto tra costituzione e legge corte costituzionale, 9 giorni, hanno il compito di attuare delle sentenze per far prevalere la costituzione. La prevalenza delle norme europee su quelle interne non richiede una pronuncia.
• Cronologico: la legge successiva prevale su quella precedente. Chi ha il potere di fare quella fonte la può cambiare quando vuole perché prevale il secondo atto inoltre se quando si è scritto queste fonti non ci si è resi conto di un contrasto prevale quella successiva.
• Di specialità: la legge speciale abroga la legge generale, la regolamentazione specifica prevale sulla regolamentazione generale, es. non posso tirare un pugno a caso ma nel caso stessi facendo box posso perché c’è un ordinamento specifico.
• Di competenza: suddividere la competenza per creare una fonte tra più soggetti; se un soggetto adotta una fonte che non è nel suo settore può portare a far delineare un atto.

Come si applicano? Vi sono delle sotto regole: il criterio gerarchico prevale sugli altri. A livello costituzionale gli altri criteri non hanno una applicazione perché non c’è una ripartizione di competenza e dal punto di vista cronologico vale, è modificabile e quindi con degli atti posso rinnovarla. Nell’ambito delle fonti dell’UE abbiamo una particolare applicazione del criterio per materia perché si applica solamente in alcuni ambiti predeterminati; all’interno dell’UE vale il criterio cronologico e il criterio di specialità. Nell’ambito degli atti amministrativi seppur ci potrebbero essere per via marginale delle applicazioni per criterio di specialità e cronologico quello più utilizzato è il criterio di competenza, basti pensare che in Italia ci sono circa 8000 comuni. Per le leggi si applica il criterio cronologico, di specialità e inoltre il criterio di competenza solo nel caso per le leggi statali e quelle regionali.

Art. 117, modificato nel 2001, sistema di compresenza di leggi tra Stato e regioni suddividendo le competenze tra questi due soggetti per materia che ha previsto il raggruppamento di quest’ultime in 3 gruppi di materie:

1. Competenze esclusive dello Stato, sono uguali in tutto il territorio.
2. Competenze con concorrenza tra Stato e regione, lo Stato deve adottare i principi generali e le regioni devono adottare delle norme attuative; es. sistema sanitario, governo del territorio.
3. Competenze esclusive delle regioni, non c’è una legge di principio dello Stato.

Lo Stato e la regione stanno sullo stesso piano perché se lo Stato adotta una legge in ambito regionale quella legge non è valida perché la competenza non è attribuita allo Stato il quale però nell’ambito della concorrenza ha la possibilità di disciplinare i principi, es. principio di salvaguardia: posso trasformare il territorio solo se prima c’è stata una valutazione di un soggetto pubblico sulla mia trasformazione > come viene applicato nel concreto lo detta la regione.

Se lo Stato e la regione sono in contrasto la corte costituzionale deve fare da mediatrice.

Diritto urbanistico

L’urbanistica è la disciplina che si occupa dell’organizzazione del territorio.

Le fonti che disciplinano l’urbanistica sono la costituzione ma anche le norme attuative dello stato. In questo senso abbiamo un primo gruppo di fonti che sono quelle attuative delle regioni, legge 12 del 2005 per la regione Lombardia, inoltre accanto a queste troviamo le leggi di principio dello Stato, legge 1150 del 1942 > è sbagliata le leggi precedenti al 2001 vanno interpretate solo come leggi di principio e non di dettaglio. Il quadro delle leggi si completa con un altro insieme di leggi: ci sono una serie di leggi che hanno lo scopo di tutelare altri interessi che prevalgono sulle leggi del governo del territorio, es. codice dei beni culturali della tutela del paesaggio / codice dell’ambiente = decreti legislativi e incidono sul governo del territorio perché prevalgono sugli interessi propriamente urbanistici, organizzazione del territorio.

Se volessi ristrutturare un bene di interesse storico devo chiedere due autorizzazioni: una al comune rispetto al governo del territorio e inoltre devo chiedere un permesso alla sovrintendenza dei beni culturali.

Lo strumento principale attraverso il quale si esercita la funzione urbanistica sono i piani = è una mappa del territorio con cui si disciplina la funzione che avrà una determinata area.

Dal 1942 in Italia l’urbanizzazione del territorio è stata organizzata attraverso l’attuazione di piani.

Sistema di pianificazione strutturato su tre livelli:

• Territoriale di coordinamento, provincia.
• Generale, comunale.
• Attuativo / particolareggiato.

Principi che regolano i rapporti tra questi 3 piani, tuttora in vigore:

Pluralismo: nella stessa area territoriale abbiamo la compresenza di più piani.

Gerarchia: il piano di livello superiore prevale sul piano di livello inferiore, in particolare il piano territoriale di coordinamento prevale sul piano di regolamento del territorio che prevale sul piano particolareggiato attuativo; non posso modificare il PGT.

Gradualità: hanno dimensioni diverse uno con dimensione più ampia e generale, generale, mentre uno più limitato attraverso un piano più particolare e concreto come quello attuativo. Man mano che si va in piano di livello più limitato sono sempre più precise le prescrizioni.

La vera evoluzione urbanistica è quella che è avvenuta ne