Appunti di Diritto urbanistico

Urbanistica

Urbanistica = insieme di regole e strumenti che disciplinano l’uso del territorio, le sue trasformazioni antropiche.

Definizione serve anche a delimitare la materia per la ripartizione delle competenze. In primo luogo legislative → art. 117 Cost.

Competenze legislative

Ora:

• Competenze esclusive statali.
• Competenze concorrenti.
• Competenza residuale delle regioni.

Prima del 2001 → materia di competenza legislativa concorrente era definita urbanistica.

Dopo 2001 → concorrente il governo del territorio.

Regioni alla ricerca di nuove competenze, non menzionata urbanistica = ne hanno voluto desumere la competenza residuale = esclusiva regionale.

MA Corte Costituzionale è intervenuta immediatamente dopo la riforma, precisando che “governo del territorio” invece ricomprende urbanistica + edilizia QUINDI non sarebbe cambiato nulla con la riforma del titolo V → stato dà i principi, le regioni disciplinano il dettaglio.

Questo vale per i legislatori regionali ordinari, invece lo statuto per le regioni a statuto speciale essendo di rango legislativo costituzionale può derogare alle leggi nazionali: Sicilia, Sardegna, Val d’Aosta, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia.

Interventi normativi potranno essere effettuati sia dal legislatore regionale che da quelli locali provinciali.

Ripartizione delle competenze e prime definizioni

Corte Costituzionale si è posta il problema della corretta ripartizione delle competenze legislative. Ha iniziato ad occuparsene da quando sono state istituite le regioni, DPR 8/1972, già presenti nella Costituzione dell’88 ma solo formalmente.

Prima sentenza → 141/1972, questione di legittimità costituzionale di una legge regionale. Prima definizione di urbanistica: “assetto ed incremento edilizio dei centri abitati”, faceva riferimento al solo territorio urbanizzato.

No ambiente! Possono essere due materie distinte ma non significa non si intreccino. Es. non rientrerebbe impianto eolico su territorio non abitato.

Qui importante il dialogo tra diverse materie, anche inerzia conservativa è prodotto di una scelta umana.

A ben vedere tutto il territorio è “antropizzato”, c’è la possibilità idealmente di antropizzare qualsiasi territorio.

MA in questa sentenza la definizione accolta è molto circoscritta, perché? Perché le regioni erano appena state create e c’era ancora molta diffidenza da parte dello stato cfr. legislatori regionali.

Nell’iter progressivo dello sviluppo del diritto regionale la successiva tappa normativa è stata DPR 616/’77 → ha trasferito in modo più cospicuo le competenze amministrative alle regioni.

Lo stato ha nel frattempo verificato che in fondo i legislatori regionali non sono così sovversivi, non ci sono solo onori ma anche oneri.

Inizio anni ’70 Corte Costituzionale più centralista, poi più regionalista.

Cambia anche la definizione di urbanistica, sentenza 239/1992 punto 4 diritto: “urbanistica comprende tutto ciò che concerne l’uso dell’intero territorio e non solo degli aggregati urbani, ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture” = tutto ciò che ha a che fare con gli insediamenti, nozione molto più ampia.

Legislatori regionali si sentono autorizzati ad emanare disposizioni in materia di urbanistica. Cambia il rapporto tra urbanistica ed edilizia, edilizia ora considerata come parte dell’urbanistica → competenza concorrente.

Limiti delle competenze concorrenti

Competenze concorrenti: previsti limiti ulteriori al rispetto dei principi generali della materia.

• Diritto penale.
• Diritto civile.
• Territorio regionale.

Limite del diritto civile → non messo a rischio spesso.

Limite del diritto penale → es. storico: regione Calabria e Campania, legislatori regionali hanno guardato la legislazione nazionale in materia di abusivismo edilizio che fissa distanza minima dalla costa in cui è proibito costruire, avendo competenza legislativa concorrente prima della modifica titolo V, ricompresa edilizia in urbanistica.

Esercizio della potestà concorrente riducendo la fascia di rispetto, legislazione impugnata.

Corte Costituzionale nelle sentenze dei primi anni ’90 ribadisce il limite del diritto penale, vigenza uniforme su tutto il territorio nazionale, sarebbe violazione art. 3 Cost.

Alcune regioni particolarmente sovversive, anche in modo mascherato, es. L. di bilancio, hanno depenalizzato reati di abuso edilizio o hanno ridotto le distanze.

Corte Costituzionale ha smesso di emanare sentenze di accoglimento della questione di legittimità, ma ha iniziato a rispondere con interpretative di rigetto, legittima la normativa ma va interpretata in senso conforme alla legislazione nazionale, dà per scontato che il legislatore regionale lo sappia, sana ironia.

Da metà anni ’90 legislatori regionali anche tra i più creativi hanno iniziato a rispettare il limite del diritto penale in modo abbastanza solerte.

Materie limitrofe e criterio teleologico

Altri problemi che devono affrontare i legislatori regionali: materie limitrofe.

Esempi da cui emerge che ci sono ambiti non immediatamente riconducibili al governo del territorio ma possono lambire l’ambito.

Tutela ambiente, tutela beni culturali → esclusiva statale.

Valorizzazione → concorrente.

Es. immobili di pregio storico e artistico, fino a che punto i legislatori regionali devono fare un passo indietro?

Come si distinguono le due competenze?

Interesse collettivo-interesse generale/della collettività.

Interesse collettivo → gruppo determinato o determinabile di persone. Interesse tutela ambiente: generale.

Governo del territorio: ogni collettività ha un interesse di governo del territorio diverso.

Questione in realtà solo normativa → competenza esclusiva vs. concorrente, non devo bilanciare gli interessi ma si va a vedere la legge regionale e ci si chiede quale sia l’obiettivo primario, è di disciplinare l’uso del territorio? Se sì la norma è legittima e può anche impattare lievemente su questioni di tutela ambientale, ma se fosse l’obiettivo primario non sarebbe legittima.

Può sembrare un criterio non del tutto soddisfacente, ma necessario per applicare il criterio in modo almeno tendenzialmente unitario, il criterio deve essere generale ed astratto.

Applicato in modo abbastanza saggio dalla Corte Costituzionale → criterio teleologico.

Problema dei pro e contro: i legislatori radicati sul territorio si presume abbiano una migliore e maggiore conoscenza dei casi propri, quindi dovrebbero essere le autorità normative più adatte MA c’è un macro principio del parametro dell’uguaglianza e parità di trattamento, problema di qualificare il diritto dell’ambiente salubre.

Tutela dell’ambiente considerata una macro-materia, interseca varie competenze in senso stretto. Valore immanente all’ordinamento, valorizzazione singolarità vs. garanzia di tutela di un’esigenza percepita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale.

Prima Costituzione e poi legislatore e corte devono bilanciare le opposte esigenze, si può recuperare queste competenze nell’intreccio fra disciplina di tutela ambientale vs. governo del territorio, si intrecciano e si richiamano a vicenda, auspicabilmente una sinergia tra i due livelli. Principio costituzionale di leale collaborazione fra livelli costituzionali.

Si pensa che a mano che si scende di livello c’è una conoscenza più approfondita del territorio, ma non è del tutto vero!

Spesso è più facile che una banca dati ministeriale dia visione più completa del territorio piuttosto che ci sia conoscenza esaustiva e aggiornata da parte dei comuni → scarsità risorse-mancanza fondi-mancata consapevolezza.

Livelli istituzionali locali molto presi dalla ordinaria amministrazione, grosso problema rispetto al quale l’esistenza di competenze di livello superiore può essere d’aiuto.

Edifici di culto e libertà religiosa

L. di una regione a statuto ordinario, recentemente ritenuta anticostituzionale dalla Consulta. Nelle aree urbane si possono costruire varie opere pubbliche, impianti ecc., devono rispettare i piani urbanistici presenti + piani settoriali, singole regioni possono prevedere questi ultimi anche in modo un po’ diversificato.

Edifici adibiti al culto diverso da quello cattolico, realizzazione illegittima se non legittimata da emanazione di un piano approvato dalla regione.

Art. 3 Costituzione + libertà di culto art. 19.

Criterio teleologico → indirettamente la violazione della libertà di culto, non si preoccupa realmente dell’ordinato sfruttamento del tessuto urbano, vuole es. evitare che accanto alle chiese ci siano es. moschee.

Norme che vietano assembramenti davanti a locali piccoli adibiti a moschea, qui ratio diversa. Se ci sono persone che pregano su marciapiede e carreggiata si inserisce anche la tutela dell’ordine pubblico.

QUI necessario non ragionare aprioristicamente in senso ideologico, talvolta c’è una ratio giuridica sensata.

Prima evidente la finalità recondita del legislatore.

Principi del governo del territorio

Quali sono i principi del governo del territorio? Corte Costituzionale quando si pone problema della individuazione dei principi:

• Ci sono leggi nazionali che contengono principi, rubricata come “principi” non la rende però automaticamente una legge di principio, valutazione sostanziale.
• Se manca una norma nazionale di principio, oltre ai principi costituzionali, principi generali dell’ordinamento che si possono ricavare da una lettura complessiva della legislazione su quella materia, anche non codificati.

Attività interpretativa talvolta complessa.

Complicata individuazione in materia, decreto 380/2001 → edilizia, contiene molti principi di governo del territorio che hanno a che fare con edilizia.

• I titoli edilizi sono un numero chiuso e sono individuati dal legislatore nazionale.
• Principio di legalità: corollario è il principio di salvaguardia, in base al quale le trasformazioni del territorio da parte dei privati solo legittime.
• A) In quanto compatibili con la normativa vigente.
• B) Verifica di legittimità preventiva √ autorità competente.
• PRG → misure di salvaguardia, istituto.

Prg nel territorio comunale può cambiare nel corso del tempo, edificio non più realizzabile dopo un nuovo prg.

Tizio titolare di terreno edificabile, ma guardando la bozza vede che non sarà più edificabile. In tale situazione l’ordinamento dice che la richiesta di Tizio rimane congelata.

Previsione obbligatoria delle misure di salvaguardia su tutto il territorio, principio generale.

Principi dell’urbanistica: L. risalente ma ancora in vigore, è desueta e non contiene tutti i principi di governo del territorio, 1150/1942.

16/09/2020

Riforma titolo V → tolto un limite piuttosto rilevante.

Prima della riforma “federalista” dovevano rispettare il limite dell’interesse dell’unità nazionale.

ORA non c’è più nel 117, ora applicazione più forte del principio di sussidiarietà.

Perdura il principio ex art. 5 Cost., promozione delle autonomie.

MA non più limite stringente dell’interesse dell’unità nazionale! Uno dei punti più criticati della riforma.

Corte Costituzionale però non si è discostata dall’orientamento pregresso in quanto comunque le regioni non sono state troppo “anarchiche”.

Normativa relativamente recente di riferimento: DPR 380/2001.

Normativa generale in materia di urbanistica: L. 1150 del ’42 → una delle leggi definite “leggi fascistissime”, espressione di un certo regime e di una certa ideologia molto statalista ed accentratrice.

Alcune disposizioni ancora in vigore, altre no.

Legge che contiene alcuni input normativi che possono individuare un principio, ma NO quadro esaustivo di principi!

Necessario cercare i principi nell’insieme dell’ordinamento giuridico. Lo stato non emana la disciplina di principio, le leggi-cornice.

• A) Tesi più restrittiva → le regioni avrebbero dovuto attendere lo stato.
• B) Le regioni si danno le proprie leggi, cercando di desumere i principi dall’insieme dell’ordinamento, che poi modellano su quella statale eventualmente emanata successivamente. Si valuterà la sua compatibilità.
• La legge della regione risulta abrogata, lex posterior abrogat priori, ma non è la stessa fonte.
• Sopravvenuta incompatibilità costituzionale per violazione del 117 Cost. MA ci sarebbe l’onere di impugnazione, ma problemi nei tempi di impugnazione.
• Si applica il principio di leale collaborazione e la regione modifica la propria legge di conseguenza, purtroppo nella realtà non si verifica.

QUINDI

Problema di cercare nell’ordinamento dei principi generali vincolanti i legislatori regionali.

Il testo unico di edilizia contiene principi generali, bisognerebbe capire se fossero estensibili al governo del territorio.

Principio di legalità → principio di salvaguardia suo corollario.

Ripartizione del territorio da parte del piano urbanistico in parti omogenee = zonizzazione. Es. centro, centro storico.

Applicazione del principio di salvaguardia.

Regolamento edilizio = atto del comune che norma TUTTE le attività che hanno a che fare con la gestione dei centri abitati.

Rispetto della legislazione a TUTTI i livelli!

Principi generali non solo dell’edilizia ma anche dell’urbanistica e quindi dell’intero governo del territorio.

Individuazione dei principi è abbastanza discussa operata seguendo diverse linee di pensiero. In alcuni casi c’è un consenso vasto sull’individuazione di alcuni principi, in altri non c’è.

C’è visione univoca oltre che sul principio di legalità e salvaguardia anche in riferimento al principio di tutela ambiente ed ecosistema e del patrimonio storico-artistico → rilevanza primaria di tali principi emerge direttamente dalle norme costituzionali, art. 32 interpretato in modo evolutivo.

Implicazioni concrete di non poco conto, es. piano paesaggistico, finalità di garantire preservazione e tutela di aree di rilevanza ambientale.

Di conseguenza il legislatore stabilisce che qualora un piano a vocazione ambientale sia successivo a PRG e contenga disposizioni incompatibili, le regole del piano paesistico prevalgono e devono essere considerate una modifica automatica alle norme del Piano Regolatore Generale.

Gerarchia degli interessi: quelli a vocazione ambientale avrebbero rilevanza maggiore.

Unicità del piano e pianificazione

Altro principio individuato da molti, normalmente denominato “di unicità del piano” o della pianificazione: PRG è un piano del comune.

Nel sistema predisposto originariamente dalla L. urbanistica del ’42 idea che ci dovesse essere piano strutturale regionale e nazionale, con rapporto gerarchico fra livelli di pianificazione.

Col passare del tempo l’ordinamento è divenuto sempre più autonomista, art. 5.

I comuni esercitano un potere autonomo, inoltre i comuni italiani sono molto campanilisti → grosso problema strutturale, manca una pianificazione di area vasta.

È essenzialmente comunale ma non è molto efficiente, quindi fisionomia a macchia di leopardo. No uniformità ad esempio regionale, problemi burocratici ma prima ancora normativi: es. immobile tra due comuni cui sono applicate due discipline diverse!

Ci sono state delle sperimentazioni nel nostro ordinamento di strutturazioni associative quali unioni di comuni, comunità di valle, comunità montane, comunità isolane, es. isole Eolie. Sarebbe auspicabile una pianificazione associata, alcune di queste entità avrebbero il dovere di farlo.

Es. comunità di valle hanno 2 categorie di funzioni: quelle che possono esercitare insieme e quelle che devono esercitare insieme, tra queste la pianificazione territoriale.

Ratio di supplire alla carenza di pianificazione più ampia, MA in realtà no pianificazione unitaria di queste entità sempre a causa del campanilismo, idea dominicale del proprio territorio.

Tra l’altro più il comune è confinante e meno si va d’accordo, ricerca sociologica al riguardo, 8 volte su 10 esito negativo dei referendum di unificazione.

Necessaria invece maggiore coerenza tra i piani vigenti nel territorio nazionale, bel principio in astratto ma poco applicato in concreto.

Sostenibilità e consumo di suolo

Principio di sostenibilità: economica, sociale ed ambientale MA non è un principio univoco, necessaria consapevolezza di ciò, principio rischioso se utilizzato male.

La dottrina nel declinare questi principi non fa riferimento a particolari disposizioni ma al principio costituzionale di UGUAGLIANZA.

C’è una logica di preminenza di una sostenibilità sulle altre? Intrinsecamente polisemico. Di volta in volta dobbiamo individuare l’accezione preminente.

Necessario evitare utilizzi ideologici del principio.

Necessario scegliere quale delle 3 accezioni debba prevalere nel caso concreto, alla fine purtroppo prevale quella economica.

Principio strettamente correlato con altro principio.

Principio di risparmio del suolo/divieto di consumo di suolo: ha a che fare con sostenibilità ambientale e sociale.

C’è visione univoca oltre che sul principio di legalità e salvaguardia anche in riferimento al principio di tutela ambiente ed ecosistema e del patrimonio storico-artistico → rilevanza primaria di tali principi emerge direttamente dalle norme costituzionali, art. 32 interpretato in modo evolutivo.

Implicazioni concrete di non poco conto, es. piano paesaggistico, finalità di garantire preservazione e tutela di aree di rilevanza ambientale.

Di conseguenza il legislatore stabilisce che qualora un piano a vocazione ambientale sia successivo a PRG e contenga disposizioni incompatibili, le regole del piano paesistico prevalgono e devono essere considerate una modifica automatica alle