Appunti di Diritto agrario

Appunti di diritto agrario contemporaneo

I principi generali del diritto agrario contemporaneo e le fonti

Diritto agrario contemporaneo = sistema normativo che disciplina l’intera “materia agricola” in attuazione di una programmazione orientata al raggiungimento di obiettivi socio-economici determinati. Variabilità degli obiettivi programmazione diversamente orientata in ragione delle necessità che di volta in volta si manifestano. Diritto agrario è quindi un sistema normativo dinamico. In questo senso il contenuto del diritto agrario muta anche in relazione alle scelte regolatorie attuate in vista del raggiungimento degli obiettivi.

Legislazione europea in materia di “agricoltura” è la principale fonte di produzione di diritto agrario.

• Fino all’entrata in vigore del trattato di Lisbona: materia di competenza esclusiva dell’UE.
• Con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona: materia di competenza concorrente tra UE e Stati membri. L’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria (art. 2 Trattato).

Concorrenza ispirata al principio di sussidiarietà: solo quando UE non legifera in quella materia, ovvero termina di farlo, c’è spazio per la competenza legislativa dello Stato.

Art. 38 TFUE, definizione di “agricoltura” - “Il mercato interno comprende l'agricoltura, la pesca e il commercio dei prodotti agricoli. Per prodotti agricoli si intendono i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti. I riferimenti alla politica agricola comune o all'agricoltura e l'uso del termine «agricolo» si intendono applicabili anche alla pesca, tenendo conto delle caratteristiche specifiche di questo settore”.

Comma 3 = “I prodotti cui si applicano le disposizioni degli articoli da 39 a 44 inclusi sono enumerati nell'elenco che costituisce l'allegato I”.

• Descrizione generica di prodotto agricolo funzionale alla definizione di agrarietà del mercato ed è specificata nell’allegato I.
• Elenco Allegato I = prodotti di origine animale non destinati all’alimentazione umana, come le pellicce, il pellame, e poi zucchero, aceto, alcool (sono prodotti industriali in realtà).
• Canone = criterio agroalimentare: sono agricoli non soltanto i prodotti derivanti dalle attività individuate al comma 2 art. 38 TFUE ma anche i prodotti destinati all’alimentazione di origine industriale.

Art. 42 TFUE - Parlamento e Consiglio possono decidere di applicare o non applicare ovvero applicare in una misura determinata le norme previste in generale dal Trattato a tutela della concorrenza.

Politica agricola comune (PAC)

PAC deve perseguire gli obiettivi individuati dall’art. 39 TFUE, in sintesi:

• Incrementare la produttività dell’agricoltura
• Assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola
• Stabilizzare i mercati
• Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti
• Assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori

Si dovrà considerare inoltre:

• Il carattere particolare dell’attività agricola
• La necessità di operare gradatamente gli opportuni adattamenti
• Il fatto che l’agricoltura costituisce un settore intimamente connesso all’insieme dell’economia degli Stati membri

Visione UE dell’agricoltura contempla tutte le implicazioni economiche e sociali che possono riguardare il mercato di questi prodotti.

Specialità dell’attività di produzione agricola

• Reddito degli agricoltori è inferiore di circa il 40% rispetto al reddito non agricolo
• L’agricoltura dipende molto più degli altri settori dalle condizioni meteorologiche e climatiche
• Inevitabile intervallo di tempo tra la domanda dei consumatori e la possibilità degli agricoltori di offrire il prodotto
• Agricoltori, oltre a dover essere efficienti in termini di costi di produzione, sono anche tenuti a lavorare in modo sostenibile, rispettando l’ambiente, mantenendo e tutelando il suolo e la biodiversità vegetale e animale.

Situazione di incertezza delle imprese agricole e impatto che l’agricoltura ha sull’ambiente caratterizzano il settore produttivo agricolo e giustificano i significativi interventi pubblici europei a favore di questo.

Misure previste dalla PAC

1. Sostegno al reddito: pagamenti diretti / fornitura di beni pubblici
2. Misure per far fronte a situazioni di mercato difficili
3. Misure di sviluppo rurale con programmi nazionali e regionali

PAC è finanziata attraverso due fondi:

• FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia, fornisce sostegno e finanzia misure di mercato.
• FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, che finanzia lo sviluppo rurale.

Pagamenti diretti sono erogati a tutti i produttori qualificabili come “agricoltori attivi” e sono subordinati alla c.d. “condizionalità”.

Definizione di “attività agricola”, si intende:

• Produzione, allevamento e coltivazione di prodotti agricoli
• Mantenimento di una superficie agricola in uno stato che la rende idonea al pascolo o alla coltivazione senza interventi preparatori
• Svolgimento di un’attività minima, definita dagli Stati membri, sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo e alla coltivazione.

Chiarimenti riguardo al concetto di agricoltura

Art. 38 e ss. TFUE fanno riferimento a una nozione di agricoltura agganciata al prodotto. Ma la politica agricola prende in considerazione non solo il mercato dei prodotti agricoli ma anche l’ammodernamento delle strutture. Concetto di agricoltura variabile, elastico, che dipende dalle finalità politiche e dal contingente momento socio-politico in cui si intendono raggiungere le finalità relative all’ammodernamento delle strutture.

Oggi l’agricoltore è chiamato ad essere il principale attore del cambiamento in vista del raggiungimento dell’obiettivo climatico di azzeramento delle emissioni e consumo del suolo entro 2050. Nuova PAC orientata totalmente verso lo sviluppo sostenibile che risponda alle esigenze delle generazioni attuali senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni.

Uno degli assi fondamentali del Green Deal = rivisitazione dell’attuale sistema agroalimentare, da orientare verso la costruzione di un modello incentrato sulla sostenibilità ambientale e sociale, basato sul riconoscimento dell’inscindibilità delle relazioni tra persone, società e il pianeta.

Sui principi della libera circolazione delle merci e della sicurezza alimentare

Dagli anni ’70: politiche tese a garantire una protezione uniforme del consumatore, dell’ambiente, delle risorse energetiche. È stata elaborata una strategia integrata, al fine di garantire un elevato livello di tutela della salute, attraverso misure coerenti e controlli adeguati.

• Art. 35 Carta = garanzia livello elevato di protezione della salute umana
• Art. 38 Carta = garanzia livello elevato di protezione dei consumatori
• Art. 3 TFUE
• Art. 6 TFUE = UE sostiene, coordina e completa l’azione degli Stati membri a tutela e per il miglioramento della salute umana
• Art. 168 TFUE = azione UE volta al miglioramento della sanità pubblica, della prevenzione delle malattie ecc., lotta contro i grandi flagelli, informazione ed educazione in materia sanitaria ecc.
• Art. 191 TFUE = principio di precauzione come fondamento non solo delle politiche poste a tutela dell’ambiente, ma anche della salute. Obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, attraverso una tutela anticipata rispetto alla fase di applicazione del principio di prevenzione.

Il principio di precauzione consente di impedire la distribuzione oppure di ritirare i prodotti alimentari anche solo potenzialmente pericolosi dal mercato, facendo prevalere la protezione del diritto alla salute o dell’ambiente sugli interessi economici.

La nuova politica agricola comune e i piani strategici nazionali

Nuove sfide in vista del raggiungimento degli obiettivi climatici imposti dal Green Deal nuova riforma alla quale adottare le soluzioni necessarie. Riforma sarà in vigore dal 2023 al 2027.

2021-2022 = Regolamento transitorio che utilizza le nuove risorse del Quadro Finanziario Pluriennale garantendo, con le vecchie regole, la transizione tra i due periodi di programmazione. Ad esse si aggiungono le risorse per lo sviluppo rurale del Next Generation EU. La parte centrale della riforma è il nuovo modello di attuazione della PAC, basato sui risultati e sulla sussidiarietà, che investe gli Stati membri di un ruolo decisamente più importante nella realizzazione degli interventi agricoli.

Obiettivi della PAC 2023-2027

• Sostenere un reddito agricolo sufficiente e resilienza nel rafforzare la sicurezza alimentare.
• Migliorare l’orientamento al mercato e aumentare la competitività.
• Migliorare la posizione degli agricoltori nella catena del valore.
• Contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento a essi.
• Promuovere sviluppo sostenibile e efficiente gestione delle risorse naturali.

Strumento di programmazione: Piano Strategico Nazionale (PSN) si inserisce dentro un disegno organizzativo più generale in cui gli Stati membri avranno una maggiore autonomia decisionale rispetto ai modi di realizzazione delle politiche.

• Commissione Europea stabilisce le regole minime.
• Stati membri potranno adattare le politiche ai loro bisogni. La Commissione valuta il Piano presentato dallo Stato membro e lo approverà se risulterà coerente con le necessità evidenziate e se gli interventi proposti saranno conformi con le regole minime stabilite.

Due novità nella disciplina del PSN

1. Unificazione in un unico documento di programmazione tutte le politiche agricole dei paesi membri.
2. Individuazione degli unici interlocutori della commissione europea nel negoziato che segue alla proposta del PSN: amministrazione nazionale degli Stati membri.

Conseguenze nell’ordinamento italiano revisione dell’attuale assetto istituzionale interno.

• Interferisce con l’attuale sistema delle competenze tra Stato e regioni (agricoltura e sviluppo rurale: materie di competenza esclusiva delle Regioni).
• Riorganizzazione dell’amministrazione nazionale, obbligando tutti i ministeri a coordinare in un unico documento tutte le politiche per finalizzarle a obiettivi comuni.

Rapporto tra fonte UE e ordinamento interno

Corte di giustizia e Corte costituzionale hanno affermato la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno. Diretta applicazione delle norme comunitarie e non applicazione da parte del giudice nazionale e degli organi amministrativi delle norme interne contrastanti con l’ordinamento comunitario.

Riforma Titolo V / Legge cost. 3/2001:

• Rispetto dei vincoli derivanti da ordinamento comunitario
• Rapporto Regioni – UE = materie oggetto di competenza concorrente
• Regioni e Province autonome sono chiamate a partecipare alle decisioni per la formazione degli atti comunitari sia all’attuazione dei medesimi, nel rispetto delle norme procedurali stabilite da leggi statali.

Effetti della Riforma in ordine all’attuazione della normativa comunitaria:

• Aumento delle competenze legislative regionali
• Esclusione intervento regolamentare
• Costituzionalizzazione dell’istituto dei poteri sostitutivi per inadempimento di norme comunitarie

Revisione della disciplina nazionale: Legge La Pergola, 1989 Legge Buttiglione, 2005 Legge 234 del 2012 che oggi regola i rapporti del nostro Paese con l’UE e punta a rafforzare la partecipazione dell’Italia al processo normativo europeo e migliorare la capacità di rispettare le norme dell’Unione adottate nel nostro Paese.

Le fonti interne: la competenza legislativa statale e regionale

Agricoltura è materia di esclusiva competenza delle Regioni, salvo quando interferisca con temi inerenti alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema o con la ricerca scientifica e tecnologica e il sostegno dell’innovazione per i settori produttivi.

Principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, Corte costituzionale = quando siamo in un caso in cui la legge statale interviene in un ambito caratterizzato da inscindibile sovrapposizione o intreccio di competenze è ineludibile la predisposizione da parte della legge statale di un’adeguata modalità di coinvolgimento delle Regioni.

La costituzione, il codice civile e le leggi complementari

Coerenza con art. 41 e 44 Cost. + i temi della produzione e della libertà dell’iniziativa economica si intrecciano con quelli della sicurezza, della libertà, della dignità umana, del razionale sfruttamento del suolo e dei più equi rapporti sociali.

Costituzione individua nella terra l’elemento attorno al quale gira un’economia che necessita di interventi agevolativi e che richiede un’attenzione particolare. Principi contenuti nella Costituzione sono elastici e possono adattarsi ad ogni nuovo obiettivo delle politiche agricole. Principi che sul fronte dei rapporti tra privati hanno consentito di costruire una disciplina del contratto agrario di affitto di fondi rustici.

Codice civile individua nella terra l’elemento centrale attorno al quale gira il sistema di regole che hanno definito il c.d. statuto dell’imprenditore agricolo, sicuramente fino alla riforma dell’art. 2135 che ha accolto un nuovo criterio di agrarietà non più esclusivamente fondato sulla effettiva presenza della terra intesa come unica base produttiva ma che rimanda implicitamente ad una presenza ancorché potenziale del fondo rustico per le attività produttive e però richiama espressamente la terra quando cita tra le attività connesse quelle di “valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale”. Visione della terra diversa, evoluta, che tiene conto delle necessità di preservarne le potenzialità.

Le leggi oggi regolano ulteriori modi di utilizzazione della terra: proprietà collettive, masi chiusi, usi civici, istituti del passato dapprima regolati dagli usi che possono essere visti in chiave contemporanea consentendo di attribuire alla terra la qualifica di bene comune da tutelare.

Trattati internazionali

Accordo sull’agricoltura entrato in vigore nel 1995 volto all’instaurazione di un sistema di scambi agricoli equo e orientato verso il mercato e dall’altro all’avviamento di un processo di riforma mediante la negoziazione di impegni in materia di sostegno e protezione.

Nel 1995 la PAC è sottoposta alle norme dell’OMC. Inizialmente il GATT del 1947 si applicava all’agricoltura ma in ragione delle sue lacune, gli Stati membri esclusero tale settore dal campo di applicazione dei principi sanciti dall’accordo generale.

Sulla base dell’accordo sull’agricoltura, gli Stati membri dell’OMC si sono impegnati ad applicare un programma di riforma delle politiche agrarie teso a disciplinare l’accesso al mercato mediante:

• Imposizione della trasformazione di tutte le misure protezionistiche alle frontiere in dazi doganali soggetti a una riduzione progressiva.
• Impegni di “accesso minimo” per i prodotti specifici che non sono oggetto di tariffazione attraverso l’apertura ai paesi terzi di contingenti tariffari.
• Mantenimento delle concessioni tariffarie all’importazione almeno al livello registrato nel periodo 1986-1988 e introduzione di una clausola di salvaguardia speciale.

Inoltre, ha previsto una riduzione dei volumi di sostegno differenziata a seconda della natura degli aiuti.

• Scatola gialla (misura aggregata di sostegno) = sostegno attraverso i prezzi e gli aiuti accoppiati alla produzione non esenta da obblighi di riduzione.
• Scatola blu = aiuti legati ai programmi di controllo dell’offerta esenti da impegni di riduzione.
• Scatola verde = sostegno relativo ai programmi inerenti ai servizi pubblici e versamenti diretti ai produttori.

Ruolo di primaria importanza è assunto dal G7 e dal G20, nonché dalla FAO e dall’OCSE.

Gli usi

Norme previste dal codice del 1942 in materia agricola richiamano gli usi per dare una risposta alla grande varietà delle condizioni geografiche, demografiche, economiche, politiche e culturali del territorio italiano. Es. art. 2138 c.c. in tema di poteri dei dirigenti preposti alla gestione dell’impresa agricola e dei fattori di campagna.

Ma in un sistema fortemente condizionato da una programmazione determinata a livello sovranazionale gli usi stanno avendo sempre più un ruolo residuale.