Economia delle Amministrazioni Pubbliche - Appunti

Economia delle amministrazioni pubbliche – parte generale

Capitolo 1

Intervento pubblico nell’economia

1. All’inizio del XXI secolo, anche a seguito della riforma costituzionale al Titolo V del 2001, la funzione regolatrice del sistema economico e sociale viene svolta non più solo dallo Stato, ma anche dal sistema pubblico, attraverso l’emanazione delle norme, gli interventi di regolamentazione dell’ampio delle aziende mercato, la razionalizzazione della spesa pubblica e l’intervento diretto o indiretto nell’attività economica.

Ragioneria pubblica e contabilità di Stato

2. Ragioneria pubblica e contabilità di Stato

In passato, quindi, la contabilità di Stato era definita come il sistema dei principi e delle norme che regolava la gestione finanziaria, economica e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici operanti in ambito statale, come, ad esempio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, la Corte dei Conti, il CSM, la Corte Costituzionale, le Agenzie fiscali e l’ANAS.

Oggi, invece, con l’espansione delle funzioni pubbliche e con la nascita di molti Enti pubblici, la contabilità di Stato è definita contabilità pubblica, che si differenzia dalla Ragioneria pubblica, che infatti ha come oggetto tipico le rilevazioni quantitative delle aziende pubbliche considerate negli aspetti finanziari, economici e patrimoniali.

Con la Ragioneria pubblica, quindi, si rilevano i fatti amministrativi, si determinano i risultati e si interpretano questi risultati attraverso un insieme di strumenti, procedure e regole tecniche in grado di soddisfare le esigenze informative dei soggetti interni ed esterni all’azienda pubblica interessati a conoscere il suo andamento gestionale:

• I soggetti interni, come gli organi istituzionali e i dirigenti, traggono le informazioni attraverso il flusso informativo di ritorno, che viene generato dalla fase del controllo dei risultati conseguiti con l’esecuzione delle attività programmate, che consente di individuare gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi prefissati e di apportare le correzioni necessarie;
• I soggetti esterni, come ad esempio i clienti, i fornitori, i sindacati, i cittadini e le Amministrazioni vigilanti, invece, traggono le informazioni attraverso i documenti contabili di previsione e di rendicontazione dell’azienda pubblica, in base ai quali hanno la possibilità di esprimere giudizi di valore sul rapporto tra i sacrifici richiesti alla collettività e i servizi pubblici erogati.

Processo di trasformazione aziendale degli Enti pubblici

3. Processo di trasformazione aziendale degli Enti pubblici

Nei primi anni ’90, ha avuto inizio un processo di “aziendalizzazione”, con il quale si intende introdurre, nell’intero sistema delle aziende pubbliche, principi, meccanismi operativi, strumenti tecnici e regole di gestione tipiche dell’azienda privata.

Il processo di “aziendalizzazione” può avvenire attraverso “privatizzazione” o “istituzionalizzazione”: la “privatizzazione” può essere di tre tipologie:

• La “privatizzazione formale”, cioè il cambiamento dell’azienda pubblica da soggetto giuridico pubblico a soggetto giuridico privato: nonostante questo, però, l’azienda pubblica continua ad essere governata da un soggetto economico pubblico;
• La “privatizzazione sostanziale”, cioè il cambiamento da pubblico a privato del soggetto economico che governa l’azienda pubblica, attraverso la cessione totale o parziale, a soggetti privati, della proprietà di una quota di capitale sociale;
• La “privatizzazione funzionale”, realizzata attraverso l’attribuzione, a soggetti privati, del compito di svolgere determinate attività che precedentemente erano di competenza di un soggetto pubblico.

In ogni caso, l’obiettivo della “privatizzazione” è quello di razionalizzare e valorizzare le varie aziende pubbliche, garantendo la contribuzione dei risparmiatori al risanamento della spesa pubblica; per “istituzionalizzazione”, invece, si intende l’introduzione di principi, meccanismi operativi, strumenti tecnici e regole di gestione tipiche dell’azienda privata, senza cambiare la personalità giuridica pubblica o il soggetto economico pubblico di un’azienda pubblica.

Capitolo 2

Classificazione delle aziende pubbliche

1. Classificazione delle aziende pubbliche

In funzione dell’attività svolta dall’azienda pubblica e della tipologia di soggetto giuridico ed economico, le aziende pubbliche si distinguono in quattro categorie:

Una prima categoria è rappresentata dalle Società di capitale pubbliche, che sono aziende di produzione per il mercato, governate da soggetti economici pubblici, ma condotte da soggetti giuridici privati, perché condotte nel rispetto del Libro V, Titolo V del codice civile: in queste società, il soggetto economico è legato ad una entità sovraordinata, rappresentata dall’Amministrazione pubblica che detiene il pacchetto di controllo nell’assemblea dei soci o che esercita su questa assemblea la propria influenza dominante.

Un’altra categoria di aziende pubbliche, invece, è rappresentata dagli Enti pubblici economici, che sono aziende di produzione per il mercato, con soggetto economico pubblico e soggetto giuridico pubblico; gli Enti pubblici economici agiscono in regime di diritto privato ed operano in settori di interesse generale per l’economia italiana, come, ad esempio, l’ENEL, l’ENI e gli istituti bancari di diritto pubblico, tra cui la Banca Nazionale del Lavoro e Intesa San Paolo.

Gli Enti pubblici economici hanno propri organi amministrativi, si finanziano soprattutto con il fondo di dotazione conferito dallo Stato o da altri Enti pubblici e godono di autonomia gestionale e contabile:

• Sotto il profilo gestionale, l’autonomia dell’Ente pubblico economico è data con la presenza di un Direttore Generale e di un Consiglio di Amministrazione, al quale sono affidate le funzioni gestionali ed organizzative;
• L’autonomia contabile, invece, è data dal fatto che un Ente pubblico economico provvede alla redazione di un proprio bilancio, che viene pubblicato separatamente da quello dello Stato o dell’Ente di appartenenza.

Gli Enti pubblici economici, però, sono soggetti al controllo politico da parte del Parlamento, al controllo gerarchico da parte del Ministro competente e al controllo successivo da parte della Corte dei Conti.

Nella categoria degli Enti pubblici economici sono presenti le Aziende speciali, cioè Enti strumentali degli Enti locali dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto; in particolare, le Aziende speciali gestiscono servizi pubblici locali privi di rilevanza economica ed hanno, quindi, finalità sociali.

Nella categoria degli Enti pubblici economici rientrano anche le Aziende autonome e le Istituzioni, ma, con il D.Lgs. n° 165/2001 e le successive modifiche, che riguardano la riforma della Pubblica Amministrazione, queste aziende pubbliche sono in via di estinzione, a causa del processo di “aziendalizzazione” iniziato nei primi anni ’90.

Un’altra categoria di aziende pubbliche, invece, è rappresentata dalle Associazioni pubbliche e dalle Fondazioni pubbliche, che sono aziende di erogazione, governate da soggetti economici pubblici, ma condotte da soggetti giuridici privati, perché condotte nel rispetto delle regole stabilite dal codice civile, negli articoli 14 e ss.: in questa categoria sono presenti, ad esempio, la Biennale di Venezia, la Scuola Nazionale di Cinema, le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) e l’Istituto Italiano di Tecnologia (IIT).

L’ultima categoria delle aziende pubbliche, invece, è rappresentata dalle Amministrazioni Pubbliche, che sono aziende di erogazione dotate di soggetti economici e soggetti giuridici pubblici, e finalizzate al soddisfacimento di particolari categorie di bisogni, attraverso la raccolta di mezzi da diverse fonti, ad esempio, con imposte, tasse e contributi.

Per soggetto economico si intende la persona o il gruppo di persone che esercita il massimo potere decisionale nell’azienda ed è sottoposto solo a vincoli giuridici e morali:

• Il soggetto economico privato deve rispettare i meccanismi giuridici di diritto privato;
• Mentre il soggetto economico pubblico deve rispettare i vincoli giuridici riconducibili alla tutela dell’interesse generale della collettività amministrata.

Per soggetto giuridico, invece, si intende la persona, il gruppo di persone o l’Ente in nome del quale viene condotta l’attività dell’azienda, che deve rispettare determinati diritti ed obblighi:

• Il soggetto giuridico privato è quello titolare di diritti ed obblighi disciplinati dal diritto privato e al quale la normativa civilistica riconosce una totale autonomia patrimoniale;
• Il soggetto giuridico pubblico, invece, è quello titolare di diritti ed obblighi disciplinati dal diritto pubblico.

La categoria delle Amministrazioni pubbliche

2. La categoria delle Amministrazioni pubbliche

Secondo la Legge 196/2009, per Amministrazioni Pubbliche si intendono gli Enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle Amministrazioni Pubbliche individuate, annualmente, dall’ISTAT, sulla base di determinati regolamenti comunitari [articolo 1, comma 2 e 3].

In particolare, secondo questi criteri, possono essere considerate Amministrazioni Pubbliche:

• Gli Enti classificati come “non-market”, cioè quelli che non riescono a coprire più del 50% dei costi operativi con i propri ricavi ottenuti dalla vendita sul mercato di determinati beni e servizi;
• Gli Enti che svolgono una funzione pubblica, controllata e finanziata soprattutto da un’altra Amministrazione Pubblica;
• Gli Enti definiti come “unità istituzionali” dotate di autonomia decisionale nello svolgimento della propria funzione pubblica.

Le Amministrazioni Pubbliche individuate dall’ISTAT e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 luglio di ogni anno si distinguono in tre categorie:

• Le Amministrazioni Centrali, cioè lo Stato e gli altri Enti a cui sono affidati compiti relativi all’intero territorio nazionale, come la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, la Corte dei Conti, il CSM, la Corte Costituzionale, le Agenzie fiscali e l’ANAS;
• Le Amministrazioni Locali, cioè gli Enti che hanno la competenza solo su una parte del territorio nazionale, come le Regioni, i Comuni, le Province, le Comunità montane, le Aree Metropolitane, le A.S.L., le Università e le Camere di Commercio;
• Gli Enti Previdenziali, cioè unità istituzionali, centrali e locali, che erogano prestazioni sociali obbligatorie in forza di disposizioni legislative e regolamentari, attraverso il versamento di contributi da parte di gruppi di popolazione: esempi di Enti Previdenziali sono l’INPS, l’INAIL e l’INPDAI.

Enti istituzionali nazionali e locali che svolgono un’attività direttamente finalizzata al conseguimento di uno specifico obiettivo di interesse pubblico

3. Enti istituzionali (nazionali e locali) che svolgono un’attività direttamente finalizzata al conseguimento di uno specifico obiettivo di interesse pubblico

Gli Enti istituzionali sono Amministrazioni Pubbliche che svolgono un’attività direttamente finalizzata al conseguimento di uno specifico obiettivo di interesse pubblico.

Gli Enti istituzionali possono essere nazionali o locali:

• Quelli nazionali svolgono la loro attività in ambito nazionale, come, ad esempio, le Autorità di vigilanza, tra cui la Consob e l’Antitrust;
• Mentre quelli locali svolgono la propria attività in ambiti territoriali specifici, come, ad esempio, le Università, gli Enti di ricerca e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale.

Gli Enti istituzionali di un “gruppo pubblico”, cioè un complesso economico costituito da più aziende, come l’Ente Regione, invece, possono essere strumentali o ausiliari:

• Quelli strumentali sono gli Enti istituzionali che hanno lo stesso soggetto economico del “gruppo pubblico” al quale appartengono e che sono finalizzati al conseguimento di interessi coincidenti con quelli del proprio “gruppo pubblico”;
• Gli Enti istituzionali ausiliari, invece, sono quelli in cui il soggetto economico del “gruppo pubblico” al quale appartengono subisce influenze rilevanti anche da parte di altre Amministrazioni Pubbliche: ad esempio, le A.S.L. sono Enti istituzionali ausiliari perché sono soggette anche alle politiche e ai controlli effettuati direttamente dalle Amministrazioni regionali.

Capitolo 3

I sottosistemi delle aziende pubbliche

1. I sottosistemi delle aziende pubbliche

In tutte le aziende, sono presenti tre sottosistemi interdipendenti tra loro, cioè:

• Il sistema dei beni, corrispondente al patrimonio aziendale;
• Il sistema delle persone, corrispondente all’organizzazione aziendale;
• Il sistema delle operazioni, corrispondente alla gestione aziendale.

Il patrimonio pubblico

2. Il patrimonio pubblico

Il patrimonio pubblico è costituito dall’insieme dei beni economici e dei rapporti giuridici, attivi e passivi, di appartenenza di ciascun Ente, suscettibili di valutazione e dalla cui differenza si determina il patrimonio netto dell’Amministrazione Pubblica.

Le componenti attive del patrimonio pubblico possono essere economiche e numerarie:

Quelle economiche sono costituite dai crediti di finanziamento, dalle attività finanziarie e dai risconti passivi:

• I crediti di finanziamento rappresentano gli impieghi di denaro che l’Ente pubblico effettua a favore di terzi;
• Mentre le attività finanziarie sono rappresentate da titoli e partecipazioni, che si configurano come immobilizzazioni finanziarie o come attività finanziarie circolanti, a seconda della loro attitudine ad essere realizzate, rispettivamente, nel lungo o nel breve termine;
• I risconti passivi, invece, sono conti economici che misurano ricavi di competenza dell’esercizio successivo, ma la cui manifestazione numeraria si è già verificata nell’esercizio in chiusura.

Le componenti attive numerarie, invece, sono quantitativamente rappresentate da valori numerari, che possono essere certi, assimilati o presunti:

• Quelli certi sono rappresentati dal denaro disponibile in cassa o su depositi bancari;
• Mentre quelli assimilati sono rappresentati dai crediti di funzionamento, cioè quei crediti che si formano a causa dello svolgimento della normale attività dell’Ente pubblico e che nascono verso i soggetti ai quali l’Ente cede i beni o fornisce i servizi e le prestazioni;
• I valori numerari presunti, invece, sono rappresentati, ad esempio, dai ratei attivi e dai residui attivi:

• Nell’esercizio successivo, i ratei attivi misurano ricavi di competenza dell’esercizio in chiusura, ma la cui manifestazione numeraria si verificherà;
• Mentre i residui attivi sono entrate che, al 31 dicembre di ogni anno, sono già state accertate ma non ancora incassate.

Le componenti passive del patrimonio pubblico, invece, sono rappresentate dalle fonti di finanziamento, definite come forme di acquisizione delle risorse finanziarie da parte dell’Ente pubblico per poter svolgere la propria gestione operativa.

Anche le componenti passive possono essere economiche e numerarie:

Quelle economiche sono costituite, ad esempio, dai contributi in conto capitale a destinazione vincolata, dai debiti di finanziamento e dai risconti attivi:

• I debiti di finanziamento sono gli apporti di capitale che provengono da fonti esterne all’Ente pubblico, allo scopo di fronteggiare le proprie necessità economiche, esempi di debiti di finanziamento sono i prestiti erogati da banche o da società finanziarie;
• I risconti attivi, invece, sono conti economici che misurano costi di competenza futura, ma la cui manifestazione numeraria si è già verificata nell’esercizio in chiusura.

Le componenti passive numerarie, invece, sono costituite, ad esempio, dai debiti di funzionamento, dai ratei passivi e dai residui passivi:

• I debiti di funzionamento sono prestiti ottenuti da fonti esterne all’Ente pubblico, che non comportano l’afflusso di denaro all’interno della propria gestione operativa;
• Mentre i ratei passivi misurano costi di competenza dell’esercizio in chiusura, ma la cui manifestazione numeraria si verificherà nell’esercizio successivo;
• I residui passivi, invece, sono uscite che, al 31 dicembre di ogni anno, sono già state impegnate ma non ancora pagate.

I beni pubblici classificati con il criterio giuridico

3. I beni pubblici classificati con il criterio giuridico

Per quanto riguarda i beni pubblici, uno dei criteri più adottati per classificare questi beni è quello di tipo giuridico, che li distingue in:

• Beni demaniali;
• Beni patrimoniali.

I beni demaniali

I beni demaniali, secondo il codice civile, sono quei beni mobili ed immobili appartenenti allo Stato, come ad esempio il lido del mare, le spiagge, i fiumi, i laghi, i torrenti, le strade statali, le autostrade gestite dall’ANAS, i musei, le biblioteche e le opere destinate alla difesa nazionale, tra cui le caserme, i porti e gli aeroporti militari.

I beni demaniali hanno diverse caratteristiche, cioè:

• Non possono essere acquisiti da altri per usucapione, cioè per possesso continuato nel tempo;
• Non sono soggetti all’imposizione tributaria;
• Non possono essere venduti ed espropriati a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano;
• Sono dotati di utilità diretta ed immediata, perché sono direttamente destinati all’uso pubblico oppure sono a disposizione immediata dei cittadini, come nel caso dei beni di interesse storico, artistico e culturale.

I beni patrimoniali

I beni patrimoniali, invece, sono quei beni non demaniali di proprietà dello Stato o di un altro Ente pubblico, a loro volta distinti in beni patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili: all’esercizio di un servizio pubblico