Domande e risposte corso di storia parte 1

52. Alessandro Polsi, Storia dell’Onu (+ Caffarena, Le organizzazioni internazionali)

I progetti americani per le Nazioni Unite: dalla Carta atlantica alla nascita dell’Onu

Nel parlare dell’Onu è necessario valutare alcuni prodromi fondamentali: a partire dalla convenzione di Ginevra del 1864 si sviluppò un movimento diplomatico internazionale a carattere pacifista, che raggiunse la sua massima espressione nella Convenzione dell'Aia del 1907, un trattato internazionale nato nell'ambito della conferenza di pace dell'Aia del 1907, la seconda dopo quella del 1899. La sua finalità era bandire la guerra per il mantenimento della pace nel mondo; il presidente americano Wilson affermò, nella League to Enforce peace (Philadelphia, 1915) che era necessario ridefinire le modalità d’azione. Egli portò avanti un discorso imperniato su 14 punti che indicavano i “fini di guerra” degli Stati Uniti.

Nell'ultimo, il presidente ribadiva la necessità di dar vita ad un'associazione generale di nazioni, fondata su un sistema di garanzie reciproche di indipendenza politica e di integrità territoriale, del quale avrebbero goduto tanto gli stati più grandi quanto quelli più piccoli. Questo progetto venne poi accolto nel Convenant che istituzionalizzò tale sistema di sicurezza collettiva, con l'obbligo che tutti gli stati che vi appartenevano dovevano in caso di guerra o di violazione della pace intervenire in blocco per difendere il paese attaccato e ristabilire la pace. Affinché tale dispositivo risultata efficace i membri dell'organizzazione dovevano essere disposti a ricorrere a qualsiasi misura, dall'imposizione di sanzioni fino all'impiego della forza per difendere il paese aggredito o lo spirito del patto.

La proposta di Wilson di creare un'organizzazione sovranazionale a salvaguardia della pace mondiale fu accettata dalla conferenza di pace di Parigi il 25 gennaio 1919. Il compito di redigere lo statuto dell'organizzazione, la convenzione della Società delle Nazioni, fu affidato a una speciale commissione. I lavori della Società delle Nazioni ebbero ufficialmente inizio il 10 gennaio 1920 a Londra. La sua struttura interna costituita da 3 organi: il consiglio, l'assemblea e il segretariato; successivamente viene integrata la Corte permanente di giustizia internazionale con sede all'Aia e formalmente indipendente, creata nel 1922.

La più importante era forse l'assemblea costituita da rappresentanti di tutti i paesi (3 massimo per ogni stato), questa votava le questioni procedurali a maggioranza e all'unanimità. Il suo ruolo doveva originariamente essere secondario rispetto a quello del consiglio, tanto che sarebbe dovuta riunire ogni quattro anni a Parigi. Tuttavia, nella prima riunione avvenuta il 15 novembre 1920 si stabilì di riunirsi in sessione ogni anno, i delegati sfruttando con abilità le possibilità offerte dal documento istitutivo che all'articolo 3 le attribuiva il diritto di occuparsi di qualsiasi questione rientrate nella sfera d'azione della società. Questo fece sì che questa divenisse l’organo per eccellenza.

Il consiglio costituito da 5 membri poi diventati 4 per via della non partecipazione americana fu un organo deliberativo e la sua sfera di attività si basava sul semplice fatto che esso doveva garantire il mantenimento della pace ma solo ed esclusivamente sotto richiesta degli stati. Esso infatti non aveva la funzione dell'attuale consiglio di sicurezza che va in giro per il mondo in cerca di problemi da risolvere, bensì era un organismo super partes a cui gli stati membri, quando risultavano essere incapaci a risolvere problemi, si potevano appellare. Perché creare un organo tanto passivo è quasi contemplativo? In realtà c'era una ragione ben specifica: gli stati più forti facevano affidamento a due meccanismi, il primo era la pressione dell'opinione pubblica, il secondo era l'amore per la pace delle grandi potenze democratiche che portarono nel corso degli anni, alla risoluzione pacifica di alcune dispute.

Infine il terzo organo è il segretariato, esso doveva essere costituito da diplomatici legati da vincoli di lealtà politica ai rispettivi paesi d'origine, questo però creò non poche problematiche tanto che il suo primo segretario generale Eric Drummond mise in evidenza la necessità di questi diplomatici di essere organismi super partes, creando quello che poi diventerà il funzionariato internazionale, patrimonio comune di tutte le organizzazioni internazionali successive. Questa fu estinta per la nascita di un’organizzazione più efficacie e capillarmente diffusa, l’Onu, il 19 Aprile 1946. Le ragioni che la portarono al fallimento furono sicuramente: la mancanza di un corpo militare, la funzione inutile del consiglio di sicurezza, il fatto che alcuni stati non vi facevano parte (Gli stati uniti non vollero mai parteciparvi) ma soprattutto la 2° guerra mondiale che mise in evidenza come la società non fosse capace di svolgere la sua funzione principale: prevedere ed impedire lo scoppio di nuove guerre e la protezione dei diritti umani).

L’Onu vera e propria

Dopo l’attacco a Pearl Harbour 7 dicembre 1941, il conflitto assunse dimensioni mondiali. Il primo gennaio 1942 gli Stati Uniti pubblicarono una dichiarazione: “Delle nazioni unite”, Questa foto scritta da 26 paesi alleati contro le potenze dell’asse, Tra questi troviamo la Gran Bretagna, L’Unione sovietica e la Cina. Questa dichiarazione traeva ispirazione e riprendeva gli impegni assunti precedentemente in un altro documento: “La Carta Atlantica” (14 Agosto 1941). Quest’ultima, Storta inizialmente come dichiarazione Comune di principi ispiratori, Non ce l’hai te la delusione di un numero crescente dei paesi venendo ufficialmente accettata e sottoscritta nella dichiarazione del 1 gennaio 1942. Divenne così la dichiarazione fondamentale dei principi delle Nazioni Unite e premessa costituzionale per la loro unione. [Carta Atlantica pag 196-197].

Allo stesso modo, la dichiarazione del 1942, avente carattere di manifesto aperto all’adesione di tutti i paesi che si riconoscevano nei valori di difesa della libertà, riportava che le nazioni che via derivano, si impegnavano a combattere i paesi della classe e a non ricercare una pace separata. Nel 1941 l’America fece un sondaggio che riportò il 49% di voti favorevoli ad aderire ad una rinnovata società delle Nazioni, 3 anni dopo nel 1944 lo stesso al sondaggio diede il 72% di voti a favore e solo il 13% di voti contrari. Iniziarono così i rapporti diplomatici, e dopo un anno di diplomazia e il lavoro di un comitato consultivo del dopoguerra, si fu concordi alla creazione di un istituzione internazionale per garantire la sicurezza collettiva: Alla conferenza di Teheran svoltasi dal 28 novembre al 1° dicembre 1943 Roosvelt espose il proprio piano: egli pensava di modellare L'organizzazione attorno 3 organi: un consiglio esecutivo delle 4 grandi potenze, un consiglio consultivo che trattate le questioni non militari e che doveva riunire una dozzina di stati, compresi i grandi 4. Inoltre tutti i paesi avrebbero fermato un assemblea generale.

La guerra sebbene fosse stata un periodo estremamente difficile non aveva definitivamente cancellato l’esperienza dei 20 anni precedenti, in particolare molte agenzie organismi internazionali, (quali l’organizzazione internazionale del lavoro all’ufficio dell’igiene internazionale), che erano sorti in precedenza si rafforzano proprio in questo periodo. Sul modello di queste prime agenzie internazionali nel 1942 degli ufficiali inglesi americani crearono la UNRRA: acronimo di United Nation Relief and Rehabilitation Administration, 9 novembre 1943 venne siglato l’atto costitutivo alla Casa Bianca e da questo periodo in poi essa iniziò a funzionare nei territori liberati.

Roosvelt tenne una conferenza a Hot Springs (Virginia) nel maggio 1943, gli Usa in questo frangente ammisero altri 8 paesi del sud America che avevano rotto i legami con l’Asse e che avevano firmato la dichiarazione delle nazioni unite; da questa conferenza scaturì un accordo che portò alla scrittura dello statuto della FAO, che divenne operativa con l’assemblea tenuta a Québec 16 ottobre 1945. Essa doveva affrontare porre rimedio per gravi problemi dell’alimentazione posti della guerra.

Nel 1944 dal 1° al 22 luglio si tenne a Brenton Woods la United Nations Monetary and Financial Conference, nell’ambito della quale 730 delegati di 44 paesi sbozzarono i lineamenti del nuovo assetto politico mondiale per il dopoguerra, prevedendo alla costituzione della banca mondiale e del fondo monetario internazionale, il terzo pilastro (rappresentato dall’Istituto per il commercio) rimase sospeso per il mancato raggiungimento di un accordo.

Dalle 21 agosto al 7 ottobre 1944 settembre a Dumbarton Oaks, la conferenza incaricata di sbozzare le linee della futura organizzazione internazionale incaricata di mantenere la pace la sicurezza collettiva. A questa parteciparono solo 4 paesi, i protagonisti furono Edward Settinius (sottosegretario di Stato americano), Andrei Gromyko (ambasciatore dell’Urss negli Stati Uniti), e Alexander Codogan (diplomatico inglese capo della sezione esteri della società delle nazioni). Churchill avrebbe anche voluto invitare la Francia ma a questo si oppose Roosvelt che non voleva la partecipazione di De Gaulle e di una delegazione francese alla conferenza per non dare troppo peso all’Europa; al suo posto invito la Cina alla quale partecipazione si oppose però l’Urss, che si rifiuto di sedere allo stesso tavolo; pertanto le decisioni (Sbozzare la Carta delle Nazioni Unite) furono prese dai tre grandi: Stati Uniti, Unione Sovietica e Gran Bretagna per poi riportare in un secondo momento le decisioni prese alla Cina.

La base di partenza fu un documento elaborato dal dipartimento di Stato in collaborazione con alcuni parlamentari democratici e repubblicani, che prevedeva l’abbandono dell’astratto pacifismo e la previsione della possibilità di usare la forza per imporre le decisioni prese dalla nuova organizzazione in tema di pace e di protezione collettiva. Un problema che però gli Stati Uniti dovettero risolvere fu quello in materia decisionale: introdurre l’obbligo della unanimità tra tutte le componenti dell’organo chiamato a decidere, avrebbe portato ad una paralisi; così come la via del principio maggioritario ascritto solo alle potenze più forti avrebbe annullato la presenza dei paesi minori, anche questo quindi non poteva essere accettato. Anche la regola dell’unanimità con l’eccezione dal voto delle parti tirate in causa si era dimostrata in precedenza, fonte di paralisi. La soluzione fu trovata nel Diritto di veto. [Nei documenti ufficiali definito come necessità di unanimità delle grandi potenze]. Tale diritto non fu mai definito nella sua estensione: se andasse cioè applicato a tutte le materie o limitato ad alcune di sicurezza collettiva. Alla fine fu deciso che il consiglio di sicurezza doveva essere composto dai rappresentanti dei 5 grandi: Francia, Regno Unito, Stati Uniti, Cina e Urss (permanenti); affiancati da altri sei membri non permanenti, in rappresentanza a rotazione dei paesi piccoli.

Il processo decisionale riguardo a decisioni amministrative avveniva mediante un principio maggioritario che poteva essere di tipo semplice o a maggioranza qualificata dei 2 terzi (nell’assemblea), dipendentemente dalla rilevanza delle materie affrontate; Le grandi potenze non avevano alcun privilegio nell’assemblea generale, dal momento che i poteri di quest’ultimo erano molto limitati. Esse potevano imporre il loro veto solo nel consiglio, questo voto negativo bloccava quella determinata decisione di intervento.

Inoltre si diffuse anche l’idea, presso gli Usa, di non limitare la nuova organizzazione a scopi di sicurezza collettiva ma allargarli anche a questioni economiche sociali. Così nell’agosto 1939 il rapporto Bruce (di un diplomatico australiano), propose la creazione di un comitato centrale per le questioni economiche, cosa alla quale si oppose il Regno Unito che si mostrò scettico, preferendo che le questioni economiche venissero trattate dal consiglio di sicurezza; favorevole fu invece l’Unione Sovietica. A Dumbarton Oaks fu concordato che il nome dell’istituto dovesse essere organizzazione delle Nazioni unite per sottolineare la continuità con l’alleanza politica e militare conducendo la guerra contro il nazismo.

Le varie problematiche furono poi riprese nella conferenza di Yalta nel Febbraio 1945; Qui Roosvelt propose che per le votazioni procedurali non esistesse il diritto di veto, e che nell’esame delle dispute pacifiche le parti coinvolte dovessero rinunciare al voto.

L’Unione sovietica che richieda un seggio per ognuna delle 16 repubbliche sovietiche, tuttavia glie ne furono concessi solo 3. Il compromesso raggiunto consentì la chiusura della conferenza di Yalta inserendo al primo punto del documento finale della conferenza: l’impegno a costituire alla futura organizzazione. Il passaggio successivo fu quello di far accettare il progetto sbozzato nei suoi punti essenziali da Stati Uniti e Unione Sovietica e Gran Bretagna, per farlo accettare gli altri paesi del mondo. Per fare questo venne indetta una conferenza internazionale a San Francesco nella Aprile 1945 alla quale furono invitate tutte le nazioni che aderirono o avevano aderito in precedenza alla dichiarazione delle Nazioni unite alla data del 8 Febbraio 1945, e quei paesi che avessero dichiarato guerra al nazismo.

Roosevelt morì improvvisamente 12 Aprile 1945 A prendere il potere fu Truman, che aprì la conferenza di San Francisco (25 Aprile 1945). Ad essa parteciparono 1726 diplomatici, riuniti in 50 delegazioni e 2636 giornalisti. Vi era poi una piccola rappresentanza degli stati europei Russi Asiatici e dell’Africa; Le lingue di lavoro furono inglese, francese, russo, spagnolo e cinese. I primi giorni della conferenza furono dominati da tensioni tra i grandi e piccoli paesi che non accettavano il diritto di veto delle grandi potenze. Inoltre nacquero numerose problematiche tra gli stati uniti e l’Unione sovietica che non accettavano l’esistenza di 3 seggi per Russia, Ucraina e Bielorussia senza che prima venisse accettata anche l’Argentina (alla quale ammissione si opponeva l’Urss) questa fu la conditio sine qua che la Russia fu obbligata ad accettare.

La conferenza di San Francisco sciolse anche il problema dell’ampiezza del diritto di veto: che venne limitato al solo momento della votazione delle risoluzioni.

I maggiori problemi li diedero però i paesi amici degli Stati Uniti, le piccole nazioni infatti non accettavano l’asimmetria di poteri nell’organizzazione; vennero sollevati ben 17 emendamenti volti a scalfire il diritto di veto delle grandi potenze. A questa protesta si affiancò anche la Francia consapevole di essere la “grande minore” e di essere stata esclusa dai colloqui che avevano posto le basi dell’organizzazione. Su questo punto però gli stati uniti furono irremovibili, e tale disposizione venne approvata con 20 voti a favore, 10 contrari, 15 astenuti e 5 assenti. Il principio venne approvato raccogliendo ben 30 voti a favore, 2 contrari e 17 astenuti.

Altra richiesta dei piccoli paesi fu quello di poter “discutere ogni materia nella sfera delle relazioni internazionali” tale domanda fu osteggiata dall’Unione Sovietica che la ridusse a “discutere ciò che era materia d’oggetto della Carta”. Ne venne accettata la richiesta di una scadenza dopo 10 anni, dopo di che si sarebbe dovuto discutere e modificare il diritto di veto.

Il 26 Giugno 1945 le 50 delegazioni diedero vita alla cerimonia della firma del trattato istitutivo dell’ONU. Tale trattato venne ratificato una settimana dopo dagli stati uniti; venne immediatamente criticato da Stettinius che osteggiava il fatto che le grandi potenze esercitassero più potere rispetto agli altri paesi ma Truman fu abile nel mettere in evidenza come “le grandi potenze esercitassero maggiore potere poiché questo era già nelle loro mani (erano già grandi potenze economiche)”. Questo portò all’approvazione con 88 voti favorevoli e 2 contrari.

Conclusa la conferenza di San Francisco fu convocata una commissione preparatoria composta da delegati di 14 paesi con l'incarico di stilare un agenda delle scadenze di proporre le prime misure di carattere organizzativo necessarie per mettere in funzione le nazioni unite. Il comitato esecutivo si riunì a Londra nell'agosto 1945 è concluse i suoi lavori alla fine di ottobre, il suo rapporto fu la base dei lavori della commissione preparatoria che si riunì nel mese di novembre e dicembre. Questa avrebbe dovuto costituire la struttura burocratica in maniera tale che il primo segretario, una volta eletto dall’assemblea, fosse in grado di dare inizio immediatamente al proprio mandato.

La struttura dell’Onu

La struttura organizzativa delle nazioni unite è basata su una pluralità di organi quali:

• Il segretariato

Il consiglio di sicurezza: il cuore dell ONU è rappresentato da tale organo al quale siedono i 3 paesi vincitori della guerra: Stati Uniti, Gran Bretagna, Unione Sovietica, incontriamo poi la Francia allo scopo di portare il peso dell’Europa per controbilanciare il potere dell Unione Sovietica, la Cina in rappresentanza del continente asiatico.

A questo organo è affidato il compito primario delle Nazioni unite: il mantenimento della sicurezza collettiva. Lo statuto sanciva il divieto all’uso della guerra nelle relazioni internazionali ed attribuiva il monopolio al solo consiglio di sicurezza. Le controversie fra gli Stati dovevano quindi essere risolte per via pacifica, attraverso strumenti quali: il ricorso alla Corte internazionale di giustizia o alla richiesta di un intervento diplomatico dello stesso consiglio di sicurezza.

Secondo il capitolo testo dello statuto, lo consiglio di sicurezza aveva a disposizione diversi strumenti di intervento e il suo pote